Bruxelles, 23.9.2008

COM(2008) 579 definitivo

 

Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni

sull'esito della verifica del funzionamento del regolamento (CE) n. 717/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2007, relativo al roaming sulle reti pubbliche di telefonia mobile all'interno della Comunità e che modifica la direttiva 2002/21/CE

(Testo rilevante ai fini del SEE)

INDICE

1........... Introduzione................................................................................................................... 3

2........... Contesto........................................................................................................................ 3

2.1........ Regolamento attuale........................................................................................................ 3

2.2........ Quadro generale del mercato.......................................................................................... 4

2.3........ Sviluppi dall'adozione del regolamento............................................................................. 5

2.4........ Processo di consultazione............................................................................................... 5

3........... Verifica.......................................................................................................................... 6

3.1........ Conseguimento degli obiettivi.......................................................................................... 6

3.2........ Questioni specifiche........................................................................................................ 7

3.3........ Estensione della durata e del campo di applicazione del regolamento................................ 9

4........... Conclusione.................................................................................................................. 11

1.           Introduzione

Il completamento del mercato unico e il raggiungimento degli obiettivi della strategia di Lisbona, ossia fare dell'UE "l'economia basata sulla conoscenza più dinamica e competitiva del mondo", rimangono gli obiettivi centrali della Commissione europea, per raggiungere i quali è essenziale agevolare le comunicazioni transfrontaliere. Il regolamento (CE) n. 717/2007 relativo al roaming sulle reti pubbliche di telefonia mobile all'interno della Comunità e che modifica la direttiva 2002/21/CE (in appresso "il regolamento")[1], entrato in vigore nel giugno 2007, è un ottimo esempio dell'agenda politica della Commissione, "Europa dei risultati", volta ad apportare benefici a tutti i cittadini dell'Unione sulla base dei risultati finora raggiunti.

La scadenza del regolamento è fissata al 30 giugno 2010, a meno che il Parlamento europeo e il Consiglio, su proposta della Commissione, non decidano di prorogarlo. Il regolamento prevede infatti che la Commissione ne esamini il funzionamento e riferisca in merito al Parlamento europeo e al Consiglio al più tardi il 30 dicembre 2008[2]. La Commissione è incaricata di valutare se gli obiettivi del regolamento sono stati raggiunti e di esaminare l'andamento dei prezzi all'ingrosso e al dettaglio per la fornitura, ai clienti in roaming, di servizi di chiamate vocali e di trasmissione di dati, tra cui SMS, includendo se del caso raccomandazioni sulla necessità di regolamentare tali servizi, tenendo presenti gli interessi dei consumatori.

La presente comunicazione riporta i risultati dell'esame svolto dalla Commissione, illustra le principali modifiche che essa propone di apportare al regolamento alla luce dei suddetti risultati ed è accompagnata da una proposta legislativa per modificare il regolamento di conseguenza. I dettagli e le relative argomentazioni sono illustrati nella proposta legislativa e nella valutazione dell'impatto. Come per il regolamento stesso, la base giuridica della nuova proposta è l'articolo 95 del trattato CE.

2.           Contesto

2.1.        Regolamento attuale

Le peculiari caratteristiche transfrontaliere e la struttura dei mercati del roaming intracomunitario hanno reso estremamente difficile per le autorità nazionali di regolamentazione (ANR) affrontare in maniera efficace la mancanza di pressione concorrenziale e i conseguenti livelli elevati delle tariffe per i servizi di roaming sul territorio della Comunità. Il gruppo dei regolatori europei (ERG), istituito per fornire alla Commissione consulenza qualificata in merito alle questioni regolamentari che riguardano il mercato unico, ha riconosciuto l'esistenza del problema ed ha chiesto alla Commissione di intervenire a livello europeo. La Commissione ha adottato la proposta di un regolamento sulle reti pubbliche all'interno della Comunità il 12 luglio 2006[3]. A giugno 2007 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato il regolamento, che ha contribuito al corretto funzionamento del mercato interno conseguendo nel contempo un elevato livello di tutela dei consumatori, salvaguardando la concorrenza tra gli operatori di telefonia mobile e preservando gli incentivi all'innovazione e la scelta dei consumatori.

La Commissione ha ora completato la verifica del funzionamento del regolamento rispetto ai principali obiettivi prefissati, ossia promuovere la concorrenza, consolidare il mercato unico e garantire che i consumatori, una volta attraversato il confine nazionale, non paghino prezzi ingiustificatamente elevati rispetto alle tariffe applicate sul mercato nazionale.

Nell'ambito della verifica la Commissione ha inoltre valutato se fosse necessario regolamentare anche i servizi di roaming SMS e dati, alla luce degli sviluppi osservati dopo l'entrata in vigore del regolamento.

2.2.        Quadro generale del mercato

Il mercato comunitario dei servizi di roaming si suddivide in servizi vocali, SMS e dati. Nel 2007 i tre segmenti hanno realizzato introiti complessivi per 6,54 miliardi di euro[4], pari al 4,7% circa del mercato comunitario delle comunicazioni mobili. Sebbene per gli operatori mobili i servizi in roaming siano meno significativi, dal punto di vista degli introiti, rispetto ai servizi forniti sulla rete nazionale, la porzione di introiti derivanti dal roaming è comunque rilevante e in genere più attraente di altri servizi per quanto riguarda i margini di profitto.

In termini di introiti, i servizi di roaming vocale costituivano, nel 2007, il 79,1% del mercato complessivo del roaming, mentre i servizi di roaming SMS e dati rappresentavano rispettivamente il 12,3% e l'8,6%. La maggiore incidenza dei servizi vocali e di SMS riflette ampiamente la maturità raggiunta da questi segmenti di mercato, tuttavia anche la crescita dei servizi di roaming dati è dinamica e in linea con la crescita dei servizi mobili di dati sulle reti nazionali. Nell'arco di uno o due anni il segmento del roaming dati supererà il roaming SMS e diventerà il secondo per importanza dopo il roaming vocale.

Per effetto del regolamento, le tariffe del roaming vocale sono diminuite, ma non si è osservato lo stesso andamento per il roaming SMS, dove le tariffe hanno mostrato in generale variazioni limitate nel corso dell'ultimo anno, nonostante la pressione esercitata sugli operatori affinché agissero onde evitare la regolamentazione.

D'altro lato, i prezzi per i servizi di roaming dati si mantengono elevati nonostante i prezzi all'ingrosso e al dettaglio abbiano mostrato una tendenza al ribasso. La mancanza di trasparenza per i prezzi del roaming dati è un problema particolare a causa del quale i consumatori possono incorrere in bollette esorbitanti. È essenziale che le tariffe del roaming dati raggiungano livelli competitivi per eliminare gli ostacoli all'accesso ai servizi di internet mobile quando si attraversano le frontiere.

2.3.        Sviluppi dall'adozione del regolamento

Dopo l'adozione del regolamento la Commissione ha lavorato in stretta collaborazione con l'ERG per monitorarne l'attuazione. L'ERG ha condotto un'ampia raccolta di dati, che ha costituito la base per due relazioni di riferimento[5].

La Commissione ha inoltre affidato a consulenti indipendenti uno studio sui servizi di roaming, pubblicato il 27 giugno 2008[6].

Su propria iniziativa, la Commissione ha raccolto dati inerenti a oltre 120 operatori.

2.4.        Processo di consultazione

Il 7 maggio 2008 la Commissione ha lanciato un'ampia consultazione pubblica, chiedendo opinioni in merito alla verifica del regolamento e alla sua possibile estensione ai servizi di roaming dati ed SMS. Sono state poste 39 domande sul funzionamento generale del regolamento e su questioni specifiche come il roaming involontario, le ripercussioni sugli operatori più piccoli e sulle tariffe nazionali e il problema della comparazione tra minuti fatturati e minuti effettivamente utilizzati. Sono state ricevute 45 risposte; quelle non confidenziali sono state pubblicate[7].

Le risposte, compresa quella dell'ERG, sono state tenute in considerazione nella preparazione della presente verifica.

I commenti ricevuti in occasione della consultazione pubblica indicavano un ampio consenso rispetto alla proroga della regolamentazione del roaming vocale oltre la scadenza fissata per il 2010. L'ERG, le singole ANR, gli Stati membri e le associazioni di consumatori si sono espressi a favore del mantenimento della regolamentazione per il mercato sia all'ingrosso che al dettaglio; anche i piccoli operatori si sono espressi a favore di una proroga del regolamento, almeno per il mercato all'ingrosso.

Anche la regolamentazione dei servizi di roaming SMS è stata accolta con favore, in particolare data la mancanza di variazioni nei prezzi al dettaglio. Mentre l'associazione GSM e la maggior parte degli operatori mobili erano in generale contrari a prorogare la regolamentazione del roaming vocale e ad estenderla ai servizi di dati e SMS, alcuni operatori si sono espressi a favore di una regolamentazione dei servizi di roaming SMS all'ingrosso.

Per quanto riguarda i servizi di roaming dati, è emerso accordo in merito alla necessità di eliminare le bollette esorbitanti e sono state espresse preoccupazioni per i livelli elevati delle tariffe.

3.           Verifica

La Commissione era chiamata non solo a valutare gli obiettivi del regolamento e a decidere se proporre la regolamentazione del roaming SMS e dati, ma anche a ponderare, tenendo conto dell'andamento del mercato e in considerazione sia della concorrenza sia della protezione dei consumatori, l'eventuale necessità di prorogare la validità del regolamento o di modificarlo, alla luce dell'evoluzione dei prezzi dei servizi di telefonia mobile vocale e di trasmissione di dati a livello nazionale e dell'incidenza del regolamento sulla situazione concorrenziale degli operatori di piccole dimensioni, indipendenti o che hanno recentemente avviato la loro attività. Il regolamento stabilisce inoltre che se la Commissione riscontra una siffatta necessità, deve presentare una proposta in tal senso al Parlamento europeo e al Consiglio.

3.1.        Conseguimento degli obiettivi

Il regolamento aveva come obiettivo l'istituzione di un approccio comune per garantire che i clienti in roaming all'interno della Comunità non paghino prezzi eccessivi quando effettuano e ricevono chiamate, contribuendo così al corretto funzionamento del mercato interno e conseguendo nel contempo un elevato livello di tutela dei consumatori, salvaguardando la concorrenza tra gli operatori mobili e preservando gli incentivi all'innovazione e la scelta dei consumatori.

L'attuazione, in particolare il passaggio all'eurotariffa, è avvenuta correttamente, ad eccezione di pochi casi riscontrati dalle ANR. Il monitoraggio condotto dalla Commissione indica che gli obblighi stabiliti nel regolamento vengono rispettati e che i consumatori hanno accesso all'eurotariffa ad un prezzo pari o inferiore ai limiti fissati dal regolamento. I clienti hanno potuto approfittare di tariffe di roaming più economiche per fare e ricevere telefonate. In particolare, prima dell'entrata in vigore del regolamento, il costo medio di una chiamata effettuata in roaming era di EUR 0,7692, mentre il costo di una chiamata ricevuta in roaming era di EUR 0,417. L'entrata in vigore del regolamento ha consentito ai clienti di usufruire di tariffe inferiori per le chiamate sia in uscita che in entrata, perché i limiti massimi dell'eurotariffa sono stati fissati a EUR 0,49 (IVA esclusa) per le chiamate effettuate e a EUR 0,24 (IVA esclusa) per le chiamate ricevute. Da allora i limiti sono stati abbassati rispettivamente a EUR 0,46 (IVA esclusa) e EUR 0,22 (IVA esclusa).

Quando il regolamento è entrato in vigore, 400 milioni di clienti hanno scelto l'eurotariffa, che è divenuta la tariffa standard predefinita nell'UE. I clienti possono approfittare anche di offerte speciali, ma in tal caso pagano in media all'incirca lo stesso prezzo al minuto dei clienti che utilizzano l'eurotariffa. Di conseguenza, i clienti con l'eurotariffa risparmiano mediamente il 36,4% per le chiamate effettuate e il 42,9% per le chiamate ricevute rispetto ai prezzi dei servizi di roaming nell'UE prevalenti all'inizio del 2007.

Il regolamento ha inoltre permesso ai consumatori di beneficiare di maggiore trasparenza, nonostante un numero ristretto di operatori non abbia risolto in tempo i problemi tecnici legati alle relative disposizioni. La maggior parte degli operatori, tuttavia, si è adeguata in tempo e nei casi di difficoltà di attuazione le ANR hanno monitorato la situazione per garantire che fossero adottate tempestivamente misure correttive.

Sono tuttavia rimasti invariati i problemi relativi ai costi di passaggio da un gestore all'altro e alla mancanza di adeguata sostituibilità che caratterizzano il mercato del roaming vocale, non si è sviluppata la concorrenza e i prezzi in genere quasi non si discostano dai limiti fissati dal regolamento. Vi sono quindi rischi notevoli che lo scadere del regolamento comporti un aumento delle tariffe.

3.2.        Questioni specifiche

Roaming involontario

Nelle aree di confine il roaming involontario continua a costituire un problema. A questo proposito, l'obbligo di fornire ai clienti informazioni tariffarie quando utilizzano servizi in roaming ha contribuito ad arginarlo. Anche le ANR e le amministrazioni degli Stati membri hanno risposto agendo bilateralmente per affrontare la questione ed è stato raggiunto l'accordo su diversi aspetti.

Impatto sugli operatori più piccoli

Il regolamento ha permesso agli operatori più piccoli di ottenere tariffe di roaming all'ingrosso più favorevoli, ricavandone effetti positivi grazie alla possibilità di introdurre sul mercato alcune delle offerte al dettaglio più convenienti. Durante la consultazione pubblica è stato sollevato il problema della difficoltà, per gli operatori che hanno iniziato da poco l'attività, di concludere nuovi accordi di roaming con tutti gli operatori in tempi rapidi. È un problema rilevante perché può accadere che gli abbonati non siano in grado di scambiare SMS con abbonati di una rete mobile di un altro Stato membro a causa della mancanza di un accordo relativo alla consegna di tali messaggi.

Direzione del traffico

Nel corso della verifica del funzionamento del regolamento, la Commissione non ha individuato, né le sono stati comunicati, casi di direzione del traffico a svantaggio dei consumatori. Poiché le eurotariffe devono rispettare un limite massimo, la maggior parte degli operatori ha scelto di offrire la stessa tariffa indipendentemente dalla rete ospitante utilizzata, aumentando così la trasparenza per i consumatori, che non devono preoccuparsi di passare manualmente ad una rete più economica.

Regioni ultraperiferiche

L'esame della Commissione ha evidenziato che non vi è stato un impatto negativo per le regioni ultraperiferiche. A questo riguardo, dalla consultazione pubblica e dai contatti tra la Commissione e le autorità francesi emerge che in Francia il problema è stato affrontato adottando norme che garantiscono ai cittadini residenti nelle regioni ultraperiferiche di non subire condizioni sfavorevoli quando chiamano la Francia metropolitana.

Tariffe nazionali

La Commissione ha inoltre verificato se eventuali aumenti delle tariffe nazionali fossero direttamente imputabili al regolamento, ma è risultato estremamente difficile individuare con certezza casi di questo tipo. L'ERG sottolinea che un aumento delle tariffe dei servizi mobili nazionali è improbabile perché i prezzi sono il principale strumento della concorrenza rispetto ai consumatori. Anche la tredicesima relazione sull'attuazione del quadro normativo ha concluso che nel 2007 le tariffe hanno mostrato un andamento discendente[9].

Unità di fatturazione

Mentre i limiti di prezzo nel regolamento sono espressi come importi "al minuto", è emerso che le modalità di fatturazione di alcuni operatori, che calcolano il costo delle chiamate vocali riferendosi a periodi minimi che vanno fino a 60 secondi anziché "al secondo", indeboliscono gli effetti del regolamento e alcuni operatori hanno infatti modificato le proprie modalità di fatturazione con questo intento. L'ERG ha stimato che gli aumenti dovuti alla fatturazione al minuto rappresentano, in una fattura tipo, il 24% circa per le chiamate effettuate e il 19% circa per le chiamate ricevute utilizzando l'eurotariffa.

3.3.        Estensione della durata e del campo di applicazione del regolamento

Voce

Come indicato sopra, persistono i problemi fondamentali antecedenti all'adozione del regolamento. Vi sono alcune offerte concorrenziali, che però incidono sul mercato solo in misura minima.

Mentre i servizi di roaming vocale possono costituire una fonte importante di introiti e di profitti per un operatore mobile, dal punto di vista dei consumatori il roaming vocale è solo uno degli elementi che compongono i pacchetti di servizi mobili, meno rilevante, ad esempio, delle chiamate e degli SMS nazionali o dell'offerta di un telefono mobile sottocosto. Questo limita la capacità, per gli operatori, di attirare clienti facendo leva su tariffe di roaming più convenienti. La presenza di costi di passaggio da un gestore all'altro, inoltre, e la mancanza di adeguata sostituibilità per il roaming vocale quando il cliente è all'estero diminuiscono la concorrenza prevista.

Il summenzionato problema delle unità di fatturazione (fatturazione al minuto) evidenzia come gli operatori abbiano sfruttato una presunta "tolleranza" del regolamento per massimizzare i profitti a scapito degli altri operatori (sul mercato all'ingrosso) e dei consumatori. È quindi necessario adottare una serie di norme comuni relative alle unità di fatturazione in eurotariffa per rafforzare ulteriormente il mercato unico ed offrire una protezione comune a tutti i consumatori.

 

SMS

I prezzi per i servizi di roaming SMS hanno mostrato scarsa variazione negli ultimi anni, nonostante le pressioni a livello politico. Il costo medio per un SMS in roaming all'interno dell'UE è diminuito in misura minima, da 29 centesimi nel terzo trimestre del 2007 a 28,5 centesimi nel primo trimestre del 2008. Sembra inoltre poco probabile che i prezzi scendano in maniera significativa in futuro unicamente per iniziativa del settore, viste le risposte date dagli operatori nell'ambito della consultazione pubblica.

L'analisi condotta dalla Commissione ha evidenziato che i prezzi all'ingrosso e al dettaglio non sono giustificati dai costi effettivi di fornitura del servizio e che, come nel caso dei servizi di roaming vocale, la pressione concorrenziale non sembra sufficiente a spingere gli operatori a ridurre le tariffe.

 

Servizi di roaming dati

I prezzi per i servizi di roaming dati erano elevati già quando la Commissione ha proposto il regolamento nel 2006. Nell'ultimo anno la situazione si è aggravata, a causa della diffusione dell'accesso a internet ad alta velocità e della banda larga mobile, in particolare per gli utilizzatori di computer portatili. Si è così manifestato il problema delle bollette esorbitanti per i clienti abituati a tariffe forfettarie nel paese d'origine e che possono invece essere soggetti a una fatturazione per MB quando utilizzano servizi di roaming dati. Le preoccupazioni destate dalle tariffe per questi servizi indicano che è necessario agire, in particolare per aumentare la trasparenza ed eliminare il rischio di bollette esorbitanti, nell'interesse non solo dei consumatori ma anche degli operatori mobili.

Inoltre, il persistere di prezzi particolarmente elevati all'ingrosso per questi servizi sulle reti non preferite è causato da difficoltà di direzione del traffico, che non incentivano gli operatori a diminuire unilateralmente i prezzi, poiché il traffico verrebbe ricevuto comunque, indipendentemente dalla tariffa applicata. Questo impedisce agli operatori nazionali di prevedere i propri costi all'ingrosso ed offrire ai clienti pacchetti con prezzi al dettaglio trasparenti e competitivi. Occorre pertanto fissare un limite di salvaguardia che consenta di diminuire i prezzi all'ingrosso eccessivi, pur rimanendo ad un livello tale da non distorcere la concorrenza o ostacolarne lo sviluppo.

 

4.           Conclusione

Nonostante i risultati ottenuti grazie al regolamento, le dinamiche del mercato del roaming non sono cambiate a sufficienza da indurre la Commissione a raccomandare di lasciare invariata la data di scadenza del regolamento, fissata al 2010.

Per migliorare il buon funzionamento del mercato unico si propone di estendere il campo di applicazione del regolamento per includervi i servizi di roaming dati ed SMS. I prezzi per i servizi di roaming SMS hanno mostrato scarse variazioni negli ultimi anni e sembra poco probabile che i prezzi scendano in maniera significativa in futuro solo per iniziativa del settore. Le preoccupazioni relative alle tariffe per il roaming dati indicano che è necessario intervenire, in particolare per aumentare la trasparenza ed evitare il rischio di bollette esorbitanti.

La Commissione propone di regolamentare il roaming vocale ed SMS all'ingrosso e al dettaglio. La proposta intende creare le condizioni affinché possa finalmente emergere un mercato competitivo aumentando i margini massimi tra tariffe all'ingrosso e al dettaglio. Essa propone inoltre di tutelare maggiormente i consumatori che, a causa della fatturazione al minuto, pagano prezzi eccessivi. Si propone tuttavia di adottare un approccio diverso per i servizi di roaming dati, vista la natura specifica dei problemi emersi in questo settore. In particolare, la Commissione ritiene inaccettabile il fenomeno delle bollette esorbitanti e considera necessario agire urgentemente, sia per aumentare la trasparenza, sia per eliminare i prezzi all'ingrosso eccessivi che causano notevoli distorsioni alla concorrenza.

I mercati del roaming presentano caratteristiche peculiari che giustificano l'adozione di misure eccezionali. Per questo motivo, l'intervento proposto dovrebbe essere limitato nel tempo e scadere il 30 giugno 2013. La Commissione continuerà a monitorare l'andamento del mercato intracomunitario del roaming e propone un ulteriore riesame e relativa relazione al Parlamento europeo e al Consiglio nel 2011.

La Commissione intende fare quanto in suo potere per assistere il Parlamento europeo e il Consiglio nel giungere ad un accordo in merito agli elementi sopraelencati nel minor tempo possibile, al fine di garantire che i cittadini europei che utilizzano servizi di comunicazioni mobili possano godere dei benefici previsti dalle proposte entro l'estate del 2009. Ciò è importante per soddisfare le aspettative dei cittadini e garantire che l'Europa offra loro dei risultati concreti.