Bruxelles, 15.5.2009

COM(2009) 225 definitivo

 

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE

sull'analisi delle sanzioni previste dalla legislazione degli Stati membri per le infrazioni gravi delle norme in materia sociale nel trasporto stradale


(Testo rilevante ai fini del SEE)

1.                       Introduzione

La presente relazione passa in rassegna le sanzioni previste dalla normativa degli Stati membri per le infrazioni gravi delle norme in materia sociale nel trasporto stradale, come prescritto dall'articolo 10 della direttiva 2006/22/CE[1] sulle norme minime per l'applicazione delle disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada.

Le infrazioni cui si riferisce la relazione sono contemplate da due distinti regolamenti. Il primo, il regolamento (CE) n. 561/2006[2], relativo all'armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada contiene norme molto precise sui tempi massimi di guida, sulle interruzioni e sui periodi di riposo per i conducenti che effettuano trasporto di persone e di merci, mentre il regolamento (CEE) n. 3821/85[3], relativo all'apparecchio di controllo nel settore del trasporto su strada, riguarda l'installazione e l'uso del tachigrafo.

Il regolamento (CE) n. 561/2006 impone agli Stati membri di stabilire le sanzioni applicabili in caso di infrazione delle disposizioni di entrambi i regolamenti citati. Queste sanzioni devono essere efficaci, proporzionate, dissuasive, non discriminatorie[4]. Il considerando 26 dello stesso regolamento stabilisce inoltre che le misure a disposizione degli Stati membri possono prevedere anche il fermo del veicolo in caso di infrazione grave. Tuttavia, il regolamento non dà alcuna definizione di ciò che deve considerarsi una "infrazione grave".

La direttiva 2006/22/CE conteneva originariamente un allegato III, con un elenco non tassativo dei comportamenti qualificabili come infrazioni. Recentemente, tuttavia, la direttiva 2009/5/CE della Commissione[5] ha sostituito l'allegato III con un nuovo allegato. Il nuovo allegato III detta le linee guida per la categorizzazione delle violazioni alle disposizioni dei due regolamenti.

Gli Stati membri erano tenuti ad informare la Commissione in merito alle normative da essi adottate per sanzionare le infrazioni ai due regolamenti[6]. Ventisei Stati membri avevano già informato la Commissione delle norme adottate al momento in cui è stata elaborata il presente relazione. Un solo Stato membro, il Portogallo, non ha ancora adempiuto all'obbligo prescritto e nei suoi confronti è stato avviato un procedimento per violazione del trattato.

2.                       Tipologia delle sanzioni

Le leggi e i regolamenti degli Stati membri prevedono vari tipi di sanzioni: sanzioni pecuniarie, fermo del veicolo, ritiro della patente e pene detentive. Queste sanzioni possono anche essere diverse a seconda che la violazione sia imputabile ai conducenti o alle imprese di trasporto.

2.1.                 Sanzioni pecuniarie

Tutti gli Stati membri prevedono sanzioni pecuniarie in caso di infrazione. Le ammende massime variano notevolmente da uno Stato membro all'altro, da 58,23 euro a Malta a 5 000 euro e più in Austria, Cipro, Germania e Irlanda. In altri termini, l'ammenda massima applicata in un paese può essere molte volte superiore all'ammenda massima applicata in un altro paese.

Queste differenze sono in parte riconducibili alla diversa struttura socio-economica degli Stati membri, per cui la stessa ammenda può risultare dissuasiva e proporzionata per i conducenti e le imprese di trasporto in un paese ma non necessariamente in un altro paese. Tuttavia, un ragionamento di questo genere non vale, ad esempio, nel caso delle ammende relativamente elevate vigenti in Spagna e in Ungheria.

A questo proposito, la Finlandia segue un'impostazione del tutto particolare, poiché in quel paese la sanzione viene calcolata in base alla "ammenda giornaliera". Le "ammende giornaliere" vengono ponderate, fra l'altro, rispetto al reddito giornaliero e al numero dei figli a carico della persona che deve pagarla.

2.2.                 Fermo del veicolo

Come si è detto, il considerando n. 26 del regolamento (CE) n. 561/2006 cita espressamente il fermo del veicolo quale possibile misura per sanzionare le infrazioni gravi. Una misura di questo genere può garantire, ad esempio, che il conducente interponga un periodo di riposo sufficiente per conformarsi alle disposizioni del regolamento (CE) n. 561/2006. Il fermo può anche evitare che determinate imprese di trasporto, violando il regolamento e pagando semplicemente un'ammenda, possano trarre un vantaggio in termini di concorrenza.

Tuttavia, solo 15 Stati membri hanno informato la Commissione di avere previsto esplicitamente la possibilità del fermo del veicolo (Bulgaria, Cipro, Repubblica ceca, Germania, Danimarca, Grecia, Irlanda, Italia, Lituania, Lussemburgo, Polonia, Romania, Spagna, Svezia e Regno Unito).

2.3.                 Altre sanzioni

Sette Stati membri prevedono pene detentive per le infrazioni gravi, benché alcuni di essi le abbiano previste solo in caso di mancato pagamento dell'ammenda (Austria, Cipro, Danimarca, Francia, Irlanda, Lussemburgo e Regno Unito).

In alcuni paesi la legge prevede anche il ritiro provvisorio della patente di guida del conducente (Bulgaria, Danimarca, Grecia, Italia e Regno Unito) o della carta del conducente (Slovacchia).

Diversi Stati membri applicano sanzioni più elevate o più severe per le infrazioni reiterate o ricorrenti (Austria, Bulgaria, Francia, Italia, Slovacchia e Regno Unito). La legge austriaca, per esempio, prevede la possibilità della pena detentiva qualora la persona sia già stata punita per un' infrazione simile.

2.4.                 Sanzioni applicate alle imprese

L'articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 561/2006 dispone che le imprese di trasporto sono responsabili per il infrazioni commesse dai rispettivi conducenti, anche qualora l'infrazione sia stata commessa sul territorio di un altro Stato membro o di un paese terzo. Nella maggioranza degli Stati membri (Belgio, Bulgaria, Germania, Danimarca, Estonia, Grecia, Finlandia, Ungheria, Irlanda, Italia, Lituania, Lettonia, Polonia, Romania, Slovenia, Slovacchia, Svezia e Regno Unito) la legge prevede varie sanzioni per i conducenti e per le imprese; queste ultime sono soggette a pene più severe e a ammende più elevate di quelle previste per i conducenti.

L'articolo 10, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 561/2006 prevede inoltre che le imprese, i caricatori, gli spedizionieri, gli operatori turistici, i capifila, subappaltatori e le agenzie di collocamento di conducenti si assicurino che gli orari di lavoro concordati contrattualmente osservino le disposizioni del regolamento sul tempo di guida e sui periodi di riposo. Tuttavia, solo in pochi Stati membri le disposizioni relative alle sanzioni fanno riferimento a questi operatori della catena del trasporto (Danimarca, Estonia, Finlandia, Polonia e Svezia). Purtroppo, dall'analisi delle legislazioni nazionali non risulta chiaramente come queste sanzioni vengano applicate in pratica.

2.5.                 Principio di extraterritorialità

L'articolo 19, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 561/2006 ha introdotto anche il principio dell'extraterritorialità: quando un'infrazione viene rilevata dalle autorità competenti di uno Stato membro e non sia già stata applicata una sanzione, le autorità competenti hanno il potere di infliggere una sanzione anche se l' infrazione è stata commessa nel territorio di un altro Stato membro o di un paese terzo. In forza del principio di non discriminazione la sanzione deve essere identica a quella da applicare all'infrazione se questa fosse stata commessa sul territorio dello Stato membro che la ha rilevata.

Questo principio garantisce certamente maggiori possibilità di fare osservare la legislazione sociale nel trasporto su strada ma può avere conseguenze negative nella misura in cui la stessa infrazione sarà punita dagli Stati membri con sanzioni molto diverse. Le imprese di trasporto che hanno commesso un'infrazione potrebbero preferire di pagare la relativa ammenda in uno Stato membro dove le ammende sono più basse, piuttosto che incorrere in sanzioni più severe in un altro Stato membro. Questa circostanza potrebbe dar loro un vantaggio nella concorrenza, rispetto ad altre imprese che invece osservano le prescrizioni del regolamento.

3.                       I sistemi sanzionatori dei singoli Stati membri

Dalle informazioni fornite alla Commissione dai vari Stati membri, risulta che i sistemi sanzionatori nazionali sono notevolmente diversi. Si può tracciare una prima fondamentale distinzione fra gli Stati membri la cui normativa non prevede sanzioni differenti fra i vari tipi di infrazione e, all'opposto, gli Stati membri la cui normativa distingue fra singole infrazioni e le punisce con sanzioni di diversa intensità.

3.1.                 Sistemi senza differenziazione delle sanzioni

La normativa di alcuni Stati membri stabilisce semplicemente i livelli massimi e talvolta minimi delle sanzioni applicabili alle infrazioni in genere. Per questo motivo non è possibile analizzare le sanzioni applicabili alle infrazioni gravi. Alcuni Stati membri si sono semplicemente limitati a comunicare alla Commissione i livelli massimi delle sanzioni e, talvolta, i livelli minimi (è il caso dell'Austria, della Repubblica ceca, dell'Irlanda, del Lussemburgo e del Regno Unito). Malta applica una ammenda fissa di 58,23 euro.

3.2.                 Sistemi con sanzioni differenziate

Negli altri Stati membri la normativa opera una distinzione fra alcune categorie di infrazioni che punisce con sanzioni di diversa intensità. A questo riguardo va notato che non tutti gli Stati membri che pure applicano sanzioni di diversa intensità a seconda del tipo di infrazione prevedono ammende di diverso ammontare per lo stesso tipo di infrazione.

3.2.1.           Infrazioni alle disposizioni sulla durata del tempo di guida e dei periodi di riposo di cui al regolamento (CE) n. 561/2006

In alcuni Stati membri che hanno sanzioni differenziate, la normativa prevede diverse categorie di infrazioni dei tempi di guida e di riposo prescritti dal regolamento (CE) n. 561/2006. Per infrazioni dello stesso tipo esistono due o più livelli di sanzione a ciascuno dei quali corrispondono ammende specifiche. Ad esempio, la normativa prevede una sanzione più elevata in caso di superamento del tempo di guida giornaliero di due ore rispetto ad un superamento di una sola ora.

La tabelle dell'allegato I è stata elaborata sulla base delle informazioni comunicate alla Commissione. Essa mette a confronto, per gli Stati membri che prevedono sanzioni differenziate, le ammende applicate alle violazioni degli articoli da 6 a 8 del regolamento (CE) n. 561/2006, come definite nel nuovo allegato III della direttiva 2006/22/CE.

La tabella riporta inoltre i diversi importi delle ammende applicate negli Stati membri. Nei casi estremi, l'importo massimo delle ammende per determinate infrazioni può variare da uno a dieci a seconda dello Stato membro. Il superamento di oltre due ore del periodo di guida giornaliero espone ad una ammenda che può arrivare fino a 4 600 euro in Spagna, mentre l'ammenda massima applicata in Grecia è di 400 euro.

Differenze si rilevano anche riguardo alle modalità di determinazione dei livelli delle ammende nei vari Stati membri. I limiti sono espressi o in minuti o in ore o in percentuale. Alcuni Stati membri prevedono solo due livelli diversi (Estonia, Francia e Slovacchia). Altri Stati prevedono più livelli, ad esempio l'Ungheria, che distingue 5 diversi livelli di superamento della durata di guida giornaliera: 5%, 5-10%, 10-15%, 15-20% e oltre il 20%.

La normativa spagnola, per esempio, fissa ammende specifiche per ogni ora che supera la durata del tempo di guida su due settimane, che il regolamento (CE) n. 561/2006 limita ad un massimo di 90 ore; in Spagna, un tempo di guida superiore a 110 ore è punito con un'ammenda di 1 580 euro, mentre un tempo di guida di oltre 111 ore è punito con 1 620 euro, oltre al fermo del veicolo.

Negli Stati in cui esistono più di due livelli, l'aumento della sanzione applicata può essere lineare o progressivo. Nei Paesi Bassi, ad esempio, la sanzione per il superamento del tempo di guida settimanale è di 110 euro per ogni ora, mentre in Grecia la sanzione per un superamento di due ore del tempo di guida settimanale è più del doppio della sanzione che punisce il superamento di una sola ora.

Il Belgio ha istituito un sistema tutto particolare per determinare le sanzioni per il superamento dei periodi di guida giornalieri e del periodo di guida ininterrotto, che prende in considerazione due parametri. Nel caso del periodo di guida giornaliero, il periodo di riposo giornaliero più lungo nel corso di tale periodo determina l'entità dell'ammenda. Quindi, il superamento del periodo di guida giornaliero di quattro ore determina un'ammenda più elevata (450 euro) quando il conducente ha fruito di un periodo di riposo ininterrotto inferiore alle tre ore rispetto a quando ha osservato un periodo di riposo ininterrotto di sei ore (in tal caso l'ammenda scende a 310 euro).

Quando gli Stati membri fanno una distinzione di questo tipo è possibile dedurne quali siano le infrazioni che ritengono più gravi. Si può pertanto concludere che le norme nazionali sulle violazioni dei periodi di guida e di riposo non sono così diverse da uno Stato membro all'altro quando si tratta di stabilire quali infrazioni siano più gravi delle altre, anche se restano alcune differenze di minor conto. Ad esempio, una infrazione che, secondo la categorizzazione contenuta nel nuovo allegato III della direttiva 2006/22/CE, sarebbe considerata una lieve infrazione alle norme sulle interruzioni, in Belgio esporrebbe ad una sanzione inferiore a quella che punisce una infrazione lieve delle norme sul riposo giornaliero; nei Paesi Bassi, invece, le due infrazioni sono punite con una identica sanzione, mentre in Polonia la sanzione è superiore.

In regola generale, tuttavia, è evidente che, quanto maggiore è il superamento del tempo di guida massimo o quanto minore è il periodo di riposo osservato, tanto più grave sarà l'infrazione.

Le differenze nelle sanzioni riguardano principalmente due aspetti: i livelli di sanzione e l'entità delle relative ammende. Come si è detto in precedenza, la determinazione dei livelli di sanzione varia notevolmente in quanto è basata su ore/minuti o sulle percentuali, mentre il numero dei livelli varia tra gli Stati membri. Per quanto riguarda l'importo delle sanzioni, come dimostra l'allegato I, le differenze sono molto marcate.

3.2.2.           Violazioni del regolamento (CEE) n. 3821/85 (regolamento sul tachigrafo)

Mentre le norme sulle infrazioni al regolamento (CE) n. 561/2006 sono abbastanza simili in tutti gli Stati membri, almeno sotto il profilo delle infrazioni considerate più gravi, diversa è la situazione per quanto riguarda le infrazioni al regolamento (CEE) n. 3821/85.

In genere, le disposizioni che prevedono diverse categorie di infrazioni differiscono notevolmente da uno Stato membro all'altro e si discostano anche dalla categorizzazione di cui al nuovo allegato III della direttiva 2006/22/CE. Dalle informazioni complementari trasmesse dagli Stati membri risulta che esistono differenze significative non solo riguardo al livello delle sanzioni applicabili ma anche riguardo alla categorizzazione delle varie infrazioni.

La tabella dell'allegato II mostra chiaramente queste differenze di categorizzazione. Per alcune infrazioni che la direttiva 2006/22/CE considera "molto gravi", alcuni Stati membri hanno comunicato i livelli di sanzione più bassi per le infrazioni al regolamento (CEE) n. 3821/85. Questo caso ricorre, ad esempio, quando un conducente detiene più di una carta in corso di validità (infrazione G7 nell'allegato III della direttiva 2006/22/CE). In questo caso, l'Estonia, la Bulgaria e la Lituania applicano le sanzioni più basse. Altri esempi sono rappresentati dall'uso scorretto del dispositivo di commutazione del tachigrafo o dal caso in cui il conducente non sia in grado di presentare registrazioni della carta del conducente se ne è titolare (infrazioni G22 e I4).

D'altro lato, per la grande maggioranza delle infrazioni considerate più lievi dalla direttiva 2006/22/CE, gli Stati membri non applicano le sanzioni più leggere. Per esempio, nel caso di un conducente che non abbia a bordo carta sufficiente per i tabulati (infrazione G5, qualificata come infrazione di minore importanza dalla direttiva 2006/22/CE), l'Ungheria applica le ammende più elevate.

Solo per le infrazioni che comportano falsificazione o manomissione del tachigrafo (infrazioni da J1 a J3) e nel caso di imprese che non conservano i fogli di registrazione (infrazioni G6 e G10) la categorizzazione delle infrazioni è simile nella maggioranza degli Stati membri i quali applicano a queste infrazioni molto gravi le sanzioni più elevate.

Analogamente a quanto avviene rispetto al regolamento (CE) n. 561/2006, le ammende applicate per le violazioni del regolamento (CEE) n. 3821/85 sono di entità molto diversa, anche per quanto riguarda gli importi massimi. Ad esempio, la manomissione del tachigrafo è punita con un'ammenda massima di 586 euro in Lituania, e addirittura di 2 460 euro in Polonia, ed in entrambi i casi si tratta dell'ammenda massima prevista dalla legge. In altri paesi l'ammenda può essere ancora più alta: in Spagna, l'ammenda per un'infrazione di questo genere è di 4 601 euro, in Italia può arrivare a un massimo di 6 232 euro ed in Francia fino a 30 000 euro (con la possibilità ulteriore di una pena detentiva massima di 1 anno).

In conclusione, si può affermare che, per quanto riguarda le violazioni del regolamento (CEE) n. 3821/85, non solo si rilevano significative variazioni dell'importo delle ammende irrogate per le infrazioni gravi, ma che si registrano grandi variazioni anche nella categorizzazione e, precisamente, nella definizione di ciò che viene considerata una infrazione grave.

4.                       Conclusioni

I meccanismi sanzionatori istituiti per la repressione delle infrazioni più gravi delle norme in materia sociale variano notevolmente da uno Stato membro all'altro in rapporto alla natura delle sanzioni, all'entità delle ammende e alla categorizzazione delle infrazioni.

In tutti gli Stati membri esistono sanzioni sotto forma di ammende, ma, ad esempio, non tutti prevedono il fermo dei veicoli o pene detentive. In alcuni Stati membri è previsto il ritiro della patente di guida o della carta di conducente.

La situazione diventa ancora più complessa se si ha riguardo alle modalità con cui gli Stati membri graduano i vari tipi o livelli di infrazioni. L'entità delle ammende varia notevolmente da uno Stato membro all'altro e nei casi estremi stanno in un rapporto di 1 a 10. Queste differenze possono essere spiegate, ma soltanto in parte, dalla diversa struttura socioeconomica dei vari Stati membri, la quale può far sì che la stessa ammenda sia proporzionata e dissuasiva in un paese, ma non lo sia necessariamente in un altro paese.

Mentre per le infrazioni alle norme sul tempo di guida e su periodi di riposo è piuttosto chiaro quali infrazioni vengano considerate più gravi di altre, la qualificazione delle varie infrazioni al regolamento (CEE) n. 3821/85 (tachigrafo) varia considerevolmente da uno Stato membro all'altro. Alcune infrazioni che sono considerate gravi in uno Stato membro non lo sono necessariamente in un altro Stato.

Va inoltre osservato che, in molti Stati membri, le sanzioni inflitte per violazioni del regolamento (CEE) n. 3821/85 non coincidono con le linee guida comunitarie sulla categorizzazione delle infrazioni contenuta nella direttiva della Commissione 2009/5/CE che modifica l'allegato III della direttiva 2006/22/CE.

Di conseguenza, per i conducenti e per le imprese che effettuano trasporti internazionali è molto difficile avere un'idea precisa della gravità delle sanzioni alle quali si espongono quando violano certe disposizioni del regolamento (CE) n. 561/2006 e del regolamento (CEE) n. 3821/85, poiché dalle sanzioni previste nei loro confronti nei vari Stati membri vengono segnali contradditori.

La Commissione ritiene che questa situazione, scaturita da decisioni del legislatore, non siano soddisfacenti sotto il profilo della necessaria parità di trattamento che dev'essere offerta ai conducenti e alle imprese di trasporto. Il nuovo allegato alla direttiva 2006/22/CE, introdotto dalla direttiva della Commissione 2009/5/CE, offre una base per una comprensione dei comportamenti che devono essere considerati alla stregua di un'infrazione grave e di quelli che non costituiscono infrazione grave. Gli Stati membri sono invitati ad assumere le iniziative necessarie per un'applicazione più armonizzata delle norme sociali nel settore del trasporto su strada al fine di reprimere più efficacemente le sue violazioni.

La Commissione continuerà a lavorare su questo fronte, in particolare dando il proprio sostegno al dialogo fra gli Stati membri in materia di interpretazione ed applicazione a livello nazionale delle norme sociali nel trasporto su strada valendosi del comitato istituito dal regolamento (CE) n. 561/2006, e tenendo anche conto dei limiti di competenza che gli Stati membri e i legislatori nazionali hanno deciso di dare alla Commissione.

ALLEGATO I

Panoramica delle ammende applicate alle infrazioni agli articoli da 6 a 9 del regolamento (CE) n. 561/2006 negli Stati membri la cui normativa prevede ammende diverse per infrazioni di diversa gravità

 

*: In funzione della durata del riposo

§: In funzione della durata dell'interruzione

‡: Nel caso di procedura giudiziaria l'importo massimo dell'ammenda è di 750 euro

ALLEGATO II

Panoramica della categorizzazione delle infrazioni al regolamento (CEE) n. 3821/85 negli Stati membri che hanno comunicato informazioni supplementari sulle sanzioni applicate a tali infrazioni