2 aprile 1997

                 RELAZIONE
                

                sul Libro verde della Commissione sulla protezione giuridica dei servizi criptati nel mercato interno (consultazione sulla necessità di un'azione comunitaria)
                (COM(96)0076 def. - C4-0190/96)

                Commissione giuridica e per i diritti dei cittadini

                Relatore:    on. Georgios Anastassopoulos

                Relatori per parere(*):
                on. Hautala, a nome della commissione per i problemi economici e monetari e la politica industriale
                on. Collins, a nome della commissione per la protezione dell'ambiente, la sanità pubblica e la tutela dei consumatori
                on. Castellina, a nome della commissione per la cultura, la gioventù, l'istruzione e i mezzi di informazione

                (*) Procedura "HUGHES"

Pagina regolamentare

(*) Proceudura "HUGHES"

Nella seduta del 18 aprile 1996 il Presidente del Parlamento europeo ha comunicato di aver deferito tale comunicazione per l'esame di merito alla commissione giuridica e per i diritti dei cittadini e per parere alla commissione per i problemi economici e monetari e la politica industriale, alla commissione per la protezione dell'ambiente, la sanità pubblica e la tutela dei consumatori, nonché alla commissione per la cultura, la gioventù, l'istruzione e i mezzi di informazione.

Nella riunione del 4 giugno 1996 la commissione giuridica e per i diritti dei cittadini ha nominato relatore l'on. Anastassopoulos.

La relazione è stata elaborata, sulla base della procedura HUGHES, dalla commissione giuridica e per i diritti dei cittadini in collegamento con le commissioni consultate per parere.

Nelle riunioni del 26 novembre 1996, 6 febbraio 1997 e 25 febbraio 1997 la commissione giuridica e per i diritti dei cittadini ha esaminato il Libro verde sulla protezione giuridica dei servizi criptati nel mercato interno (consultazione sulla necessità di un'azione comunitaria) e il progetto di relazione.

In quest'ultima riunione ha approvato la proposta di risoluzione all'unanimità.

Hanno partecipato alla votazione gli onn. De Clercq, presidente; Palacio Vallelersundi e Mosiek- Urbahn, vicepresidenti; Anastassopoulos, relatore; Alber, Cot, Harrison (in sostituzione dell'on. Barzanti), Malangré, Martin e Thors.

I pareri della commissione per i problemi economici e monetari e la politica industriale, della commissione per la protezione dell'ambiente, la sanità pubblica e la tutela dei consumatori e della commissione per la cultura, la gioventù, l'istruzione e i mezzi di informazione sono allegati alla presente relazione.

La relazione è stata depositata il 2 aprile 1997.

Il termine per la presentazione di emendamenti sarà indicato nel progetto di ordine del giorno della tornata nel corso della quale la relazione sarà esaminata.

Il Parlamento europeo,

-    visti gli articoli 7A, 52 e seguenti, 59 e seguenti e 100 A del trattato CE,

-    visto il Libro verde sulla protezione giuridica dei servizi criptati nel mercato interno (consultazione sulla necessità di un'azione comunitaria) (COM(96)0076 - C4-0190/96),

-    visti la relazione della commissione giuridica e per i diritti dei cittadini e i pareri della commissione per i problemi economici e monetari e la politica industriale, della commissione per la protezione dell'ambiente, la sanità pubblica e la tutela dei consumatori e della commissione per la cultura, la gioventù, l'istruzione e i mezzi di informazione (A4-0119/97),

A.    considerando che la Comunità europea ha intrapreso - su iniziativa della Commissione europea - un'azione notevole per pervenire alla protezione unitaria dei diritti d'autore e dei diritti connessi nell'insieme degli Stati membri,

B.    considerando che una delle più recenti iniziative della Commissione in questo settore è il Libro verde sul diritto d'autore e i diritti connessi nella società dell'informazione (COM(95)0382 - C4- 0354/95), in cui si fa espresso riferimento ai particolari problemi sollevati e attinenti allo sviluppo e all'introduzione delle nuove tecnologie, soprattutto nel settore della ritrasmissione al vasto pubblico di opere protette dai diritti di proprietà intellettuale; che uno di tali problemi è quello rappresentato dalla pirateria,

C.    ritenendo che espressione di alcune delle nuove tecnologie sono i vari sistemi di accesso condizionato a determinati servizi radiotelevisivi; che tale "accesso condizionato" si ottiene ricorrendo a speciali apparecchiature - i decodificatori - che permettono di "decriptare" determinati servizi, limitando in tal modo la ricezione dei relativi programmi a coloro che pagano un corrispettivo, cioè a dire il canone,

D.    convinto che tali sistemi di accesso condizionato a determinati servizi, da un canto, siano il risultato dello sviluppo delle industrie specializzate nel settore delle nuove tecnologie mentre, dall'altro - essendo ormai entrati direttamente a far parte delle attività della società dell'informazione - contribuiscono alla tutela e all'utilizzazione di opere che formano oggetto di diritti di proprietà intellettuale e vengono trasmesse attraverso programmi radiotelevisivi, nel rigoroso rispetto della pluralità delle culture e salvaguardando l'accesso ditutti i cittadini a tali programmi d'interesse pubblico, mentre sintomatico di tale contributo alla tutela e all'utilizzazione delle opere in questione è il fatto che, stando a recenti dati ufficiali, i programmi televisivi funzionanti mediante sistemi di "accesso condizionato" rappresentano la maggior fonte di reddito - stimata nel 34% del totale - dell'industria cinematografica europea,
1.    esprime soddisfazione per il nuovo Libro verde della Commissione, che tocca un problema particolarmente importante e attuale se si considera il numero comparativamente elevato di stazioni televisive esistenti oggi in Europa, che per la trasmissione dei loro programmi si avvalgono di forme più o meno evolute di criptaggio;

2.    è del parere che tale modo di trasmissione si inscriva nel più ampio contesto dell'evoluzione della tecnologia all'interno della società dell'informazione e abbia dirette conseguenze, da una parte, sul funzionamento del mercato interno - coinvolgendovi settori specializzati dell'industria per quanto riguarda la costruzione delle speciali apparecchiature che consentono il decriptaggio - e, dall'altra, sulla tutela dei diritti di proprietà intellettuale per via, appunto, della ritrasmissione di opere protette da tali diritti;

3.    manifesta preoccupazione per il problema della difesa degli interessi dei consumatori e ricorda che di recente ha sottolineato, nella relazione corrispondente, la necessità di chiedere "alle istituzioni dell'Unione europea e a quelle degli Stati membri di prendere le misure appropriate al fine di permettere l'accesso in eguale maniera di tutti i cittadini alle opere e ai servizi ritenuti di pubblico interesse¹;

4.    è del parere che la tutela nell'immediato e imminente futuro dei diritti d'autore e dei diritti connessi non potrà essere possibile - quanto meno dall'ottica della possibiltà di un'ampia diffusione al pubblico delle opere protette - se non attraverso l'adozione di provvedimenti mirati alla contestuale protezione dei mezzi e dei sistemi di diffusione; ritiene che tale constatazione sia conforme con le posizioni espresse dalla Commissione e dal Parlamento europeo in sede di esame del Libro verde della Commissione sul diritto d'autore e i diritti connessi nella società dell'informazione (COM(95)0382 - C4-0354/95 e risoluzione del 19 settembre 1996)²;

5.    reputa che questo sistema della "doppia" tutela può essere compromesso dalla pirateria, che consiste nello sviluppo di un'industria parallela di costruttori non autorizzati di apparecchiature di decodificazione, che - immessi in libera pratica senza il consenso del prestatore del servizio criptato - consentono la ricezione di tale servizio senza il pagamento di un corrispettivo; ritiene che questo rischio sia ancora maggiore stante che i recenti sviluppi nel settore dell'alta tecnologia - ad esempio, con l'ampia diffusione del sistema Internet - consentono di pubblicizzare e favorire la promozione commerciale di queste apparecchiature illegali in maniera sempre più incontrollabile;

6.    esprime inquietudine per i rischi derivanti dallo sviluppo della pirateria nel settore in questione e ribadisce la sua recente presa di posizione - nell'ambito della citata relazione - circa la "necessità di introdurre nelle legislazioni nazionali norme comuni armonizzate che prevedano sanzioni civili e penali a carico di chi produce, pone in commercio, possiede, utilizza, fabbrica, vende o installa dispositivi o di chi offre, chiede, pubblicizza o effettua servizi capaci di rendere inefficaci i sistemi di protezione"³;
7.    constata che il regime giuridico esistente è di fatto insufficiente in quanto le principali disposizioni della direttiva 93/83/CEE sulla radiodiffusione via satellite e ritrasmissione via cavo proteggono sì i titolari dei diritti, ma solo per quanto concerne la ritrasmissione non autorizzata delle loro opere e non la ricezione non autorizzata; ritiene che tale elemento militi a favore della necessità di adottare una speciale normativa che, basandosi sulla lotta contro la pirateria, dovrà a prima vista perlomeno scegliere tra:

    -    la protezione in sé del servizio criptato, attribuendole carattere di diritto assoluto, o

    -    il divieto delle cosiddette "attività preparatorie" attinenti alla costruzione, importazione, distribuzione, possesso - sia per fini commerciali, sia per uso esclusivo - e promozione commerciale e pubblicitaria delle apparecchiature di decodificazione pirata;

8.    reputa che con l'ulteriore sviluppo del mercato interno - che si manifesta soprattutto attraverso il conseguimento di un elevato livello di liberalizzazione nella circolazione delle merci e dei servizi - l'armonizzazione delle legislazioni sia indispensabile se si vuole assicurare l'anzidetta "doppia tutela" nell'ambito della società dell'informazione poiché, in caso contrario, si introdurrà progressivamente una grave alterazione delle condizioni del mercato che avrà serie ripercussioni sui settori industriali interessati e, di conseguenza, sull'occupazione;

9.    è del parere che il quadro giuridico più confacente alla realizzazione di una siffatta regolamentazione sia costituito dalla direttiva, il cui vantaggio consiste nella possibilità di assicurare un livello di protezione minima nella Comunità europea attraverso l'armonizzazione delle legislazioni nazionali; ritiene che la previsione di una corrispondente gamma di sanzioni costituirebbe l'indispensabile complemento per dare efficacia a siffatta regolamentazione; nutre pertanto la convinzione che il tentativo di assicurare norme comuni di protezione mediante un regolamento - per quanto possa essere auspicabile - si rivelerà particolarmente arduo e pertanto inefficace per via, appunto, delle importanti deroghe previste dalle normative nazionali;

10.    è sensibile alle conseguenze che l'armonizzazione delle normative nazionali in materia di pirateria potrebbe comportare per i consumatori; ritenendo che, di regola e in ultima analisi, tali conseguenze si ripercuoteranno sul costo e sulla qualità dei servizi offerti, esprime la convinzione che la migliore correlazione tra questi due "parametri" possa conseguirsi soltanto, in termini di maggiore efficacia e durata possibile, attraverso l'opportuno ravvicinamento e armonizzazione al più elevato livello delle normative nazionali; reputa pertanto che, in tal modo, si getteranno le basi per un progressivo scoraggiamento e contenimento delle attività della pirateria;

11.    ritiene quindi infondata la tesi secondo cui, data la capacità dei pirati di recuperare ogni volta il "terreno perduto" rispetto allo sviluppo tecnologico, una regolamentazione in materia non darà gli attesi risultati repressivi; è viceversa del parere che i vuoti esistenti nelle normative nazionali contribuiscano all'ulteriore sviluppo delle attività della pirateria e che solo una protezione armonizzata di alto livello sia la misura più idonea per eliminarli;

12.    concorda con la Commissione sul fatto che la prevista regolamentazione dovrà coprire, nell'ambito del giuridicamente possibile, tutti i servizi criptati, per i quali il criptaggio è utilizzato al fine di assicurare il pagamento di un corrispettivo: in tale contesto andranno compresi, oltre ai servizi tradizionali e nuovi di trasmissione radiotelevisiva, anche i cosiddetti servizi della società dell'informazione che vengono forniti per via elettronica a distanza su richiesta individuale di chi riceve il servizio;

13.    ritiene che con tale approccio si potrà assicurare un quadro normativo onnicomprensivo e non frammentario per la lotta contro la pirateria nei settori in cui si sviluppano i servizi della società dell'informazione; reputa nondimeno che questo capovolgimento delle priorità - cioè a dire la lotta contro la pirateria prima dell'approvazione di norme settoriali di tutela dei titolari dei diritti di proprietà intellettuale - non giustificherà eventuali negligenze della Commissione circa la proposta di approvare a tempo debito norme in materia di protezione dei diritti d'autore e dei diritti connessi che si dovessero rendere necessarie nell'ambito della società dell'informazione;

14.    chiede infine alla Commissione di motivare , in occasione delle speciali normative che vorrà proporre, i singoli provvedimenti proposti comunicando compiutamente al Parlamento europeo le più recenti statistiche e altri dati disponibili sull'ampiezza del fenomeno della pirateria per settori d'attività; reputa che un'esauriente motivazione sia indispensabile per norme che esplicheranno considerevoli effetti sulla libera circolazione delle merci e dei servizi all'interno della Comunità europea e sulla tutela dei consumatori;

15.    incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione alla Commissione, al Consiglio e ai governi degli Stati membri.

1.    Il nuovo Libro verde della Commissione⁴ sottoposto al nostro esame tocca uno dei temi più scottanti della società dell'informazione. Nel Libro verde sul diritto d'autore e i diritti connessi nella società dell'informazione⁵ si accennava in modo particolare al fatto che la Commissione si riservava di occuparsi in futuro della problematica della "codificazione" o "criptaggio" di determinati servizi, soprattutto dei nuovi servizi radiotelevisivi relativi a programmi digitali. L'accesso a tali programmi è reso possibile unicamente se si possiede e utilizza un'apparecchiatura speciale (il decodificatore) che viene fornita contro un corrispettivo (cioè il canone) e consente di decriptare i segnali del programma ricomponendo in tal modo l'immagine iniziale⁶. Si tratta di un modo di ritrasmissione radiotelevisiva al pubblico che corrisponde alla definizione contenuta all'articolo 1, paragrafo 2, lettera c) della direttiva 93/83/CEE cosiddetta della radiodiffusione via satellite e ritrasmissione via cavo, in base alla quale "qualora i segnali portatori di programmi siano diffusi in forma criptata, vi è comunicazione al pubblico via satellite a condizione che i mezzi per la decriptazione della trasmissione siano messi a disposizione del pubblico a cura dell'organismo di radiodiffusione stesso o di terzi con il suo consenso"⁷.

2.    Questa forma di comunicazione al pubblico è il risultato di un enorme sviluppo dei nuovi servizi radiotelevisivi, avvenuto negli ultimi anni grazie all'aumento delle frequenze disponibili e all'utilizzazione di nuove tecnologie che rientrano soprattutto nel campo della tecnologia digitale. "Questo sviluppo è tuttavia - come afferma la Commissione - compromesso dal fenomeno della pirateria. Infatti, accanto ai fabbricanti di apparecchiature di decodificazione ufficiali si è sviluppata una fiorente industria di fabbricanti non autorizzati i quali producono e commercializzano, senza il consenso dell'operatore, dispositivi che permettono di accedere al servizio senza pagare il canone. La ricezione illecita causa notevoli perdite al prestatore del servizio e pregiudica in forma indiretta le attività potenziali dei fornitori di programmi e dei fabbricanti ufficiali dei dispositivi di decodificazione"⁸.

II.    NATURA DEL PROBLEMA

3.    Il problema che si viene a creare ha molteplici aspetti in quanto vengono ad essere lesi una serie di diritti, e quindi di interessi, che nell'ambito del mercato interno appaiono particolarmente importanti. Sotto questo aspetto si assiste allo sviluppo di nuovi modi di comunicazione che comportano tra l'altro:
    -    lo sviluppo delle industrie specializzate nelle nuove tecnologie e che tendono in prospettiva a far proprie e applicare strategie commerciali che si caratterizzano per la loro particolare portata infrastatale e quindi europea, come pure per la ricerca di nuove fonti di reddito;

    -    l'esigenza per coloro che detengono diritti di proprietà intellettuale di assicurare la protezione e lo sfruttamento delle opere diffuse attraverso i programmi radiotelevisivi;

    -    il fiorire di determinate attività, come ad esempio quelle dei fornitori di servizi criptati, dei fornitori dei programmi contenuti nella trasmissione e infine dei fornitori della tecnologia di decodificazione o decriptaggio.

4.    Le ragioni che hanno portato all'espandersi di questo nuovo mercato nello spazio audiovisivo del continente europeo sono descritte con chiarezza nel Libro verde della Commissione⁹. Un posto preminente vi occupano naturalmente le evoluzioni tecnologiche (come ad esempio l'utilizzazione dei satelliti e delle fibre ottiche via cavo), anche se non meno importanti sono i seguenti fattori che sono strettamente interconnessi:

    -    la tendenza a ricorrere a strategie commerciali mirate a un pubblico scelto al fine precipuo di soddisfare esigenze concrete e mercati specializzati (ad esempio canali che trasmettono film, canali musicali e canali sportivi);

    -    la riduzione delle spese derivanti dalla pubblicità commerciale dovuta in gran parte al moltiplicarsi dei nuovi fornitori di servizi radiotelevisivi;

    -    il ricorso al criptaggio del segnale che costringe "l'utenza target" a pagare un corrispettivo che in definitiva si rivela essenziale per la prestazione durevole dei servizi in questione.

5.    Parallelamente a questo nuovo e potente mercato si è però sviluppato un settore estremamente efficiente che è quello dei fabbricanti non autorizzati di apparecchiature di decodificazione. Questa industria pirata fabbrica e mette in commercio - solitamente a un prezzo inferiore a quello stabilito dai fabbricanti ufficiali - apparecchiature di decodificazione che consentono di ricevere un dato servizio senza il consenso del fornitore. A giudizio della Commissione, attualmente i dispositivi illeciti rappresentano circa il 5-20% del totale delle apparecchiature in circolazione e un fatturato annuo di milioni di ecu. Questo mercato pirata ha generato una vera e propria rete di pubblicizzazione per la promozione commerciale delle apparecchiature illecite, come pure di servizi alla clientela che arrivano persino ad assicurare la manutenzione e a volte anche la sostituzione delle apparecchiature in questione¹⁰. Sintomatico è il fatto che dal 20 settembre 1996, attraverso INTERNET, sono avvenuti più di un milione di contatti che publicizzavano apparecchiature pirata!

6.    La pirateria ha le seguenti conseguenze negative per gli operatori che contribuiscono a fornire i servizi criptati:
    -    la privazione dei redditi per gli organismi di criptaggio (circa 200-250 ecu all'anno per apparecchio ricevente illecito);

    -    il nuovo onere derivante per la sostituzione del sistema "piratato";

    -    il tempo necessario per sviluppare un nuovo sistema più perfezionato e meno vulnerabile di quello già piratato;

    -    il danno arrecato agli interessi patrimoniali dei titolari dei diritti sui programmi (soprattutto i titolari dei diritti d'autore);

    -    il danno per i fornitori della tecnologia dei sistemi di decodificazione;

    -    l'effetto di creare sfiducia nel mercato dei sistemi di decriptazione e dei servizi criptati (per cui i titolari dei diritti d'autore saranno restii a autorizzare le prime diffusioni delle loro opere, mentre gli enti di diffusione si rifiuteranno di pagare cifre elevate e i consumatori non saranno disposti a pagare il canone)¹¹.

7.    Per questi motivi è necessaria un'azione efficace a tutela di questi sistemi di accesso condizionato a determinati servizi radiotelevisivi. Questa esigenza è stata sottolineata anche di recente dal Parlamento europeo che ha approvato la relazione Barzanti elaborata a nome della commissione giuridica e per i diritti dei cittadini sul già citato Libro verde della Commissione relativo al diritto d'autore e ai diritti connessi nella società dell'informazione, nella quale si segnala in particolare la "necessità di introdurre nelle legislazioni nazionali norme comuni armonizzate che prevedano sanzioni civili e penali a carico di chi produce, pone in commercio, possiede, utilizza, fabbrica, vende o installa dispositivi o di chi offre, chiede, pubblicizza o effettua servizi capaci di rendere inefficaci i sistemi di protezione"¹². Gli ultimi dati sono del resto indicativi dell'urgenza di fornire una tutela: è stato calcolato che i programmi televisivi funzionanti col sistema di "accesso condizionato" rappresentano la maggior fonte di reddito - 34% circa del totale! - dell'industria cinematografica europea¹³.

     III.    CENNI GENERALI SUL QUADRO NORMATIVO ESISTENTE

A.    LEGISLAZIONI NAZIONALI

8.    E' noto che le soluzioni date sinora dalle legislazioni degli Stati membri differiscono considerevolmente l'una dall'altra. E' possibile tuttavia distinguere due grandi categorie di "sistemi regolamentari" a seconda che si tratti di Stati aventi una legislazione speciale che tutela dalla ricezione illegale dei servizi criptati o di Stati in cui, in mancanza di tali norme, si applicano regole generali derivanti da altri settori del diritto come quelli della concorrenza sleale, delle telecomunicazioni o dei diritti d'autore. Alla prima categoria di Stati appartengono la Francia (la cui regolamentazione data dal 1987), il Regno Unito (1988), l'Irlanda e il Belgio (entrambi a partire dal 1991), l'Italia (1992), la Finlandia e la Svezia (1994), come pure i Paesi Bassi. In Danimarca è in corso un dibattito a seguito della presentazione del relativo disegno di legge. Alla seconda categoria di Stati appartengono tutti gli altri Stati membri ( Austria, Portogallo, Spagna, Grecia, Germania e Lussemburgo).

9.    Al di là però di questa prima distinzione l'esame di dette normative speciali dimostra che esistono differenze anche nel modo in cui ci si acconcia a proteggere chi fornisce servizi criptati dalla ricezione illegale da parte di persone non autorizzate. E' possibile distinguere due tipi di approcci, la cui differenza specifica consiste nella natura del diritto protetto:

    1)    il primo consiste nella tutela del servizio criptato, cioè a dire nel riconoscere il diritto di proprietà dell'operatore che procede al criptaggio per cui la ricezione illecita è considerata un " furto" (tale approccio è seguito nella comunità francese del Belgio, in Irlanda, in Italia, nel Regno Unito, nei Paesi Bassi e in Finlandia);

    2)    il secondo si limita invece a vietare le cosiddette "azioni preparatorie", il che significa che la ricezione senza autorizzazione è lecita, mentre vengono vietate le attività commerciali che la facilitano (questo sistema di protezione si applica nella comunità fiamminga del Belgio, in Francia e in Svezia). "Azioni preparatorie" vengono considerate:

        -    la fabbricazione di apparecchiature di decodificazione

        -    l'importazione di apparecchiature di decodificazione

        -    la distribuzione di apparecchiature di decodificazione

        -    il possesso per fini commerciali

        -    il possesso per uso esclusivo

        -    la promozione commerciale e la pubblicità.

10.    Va da sé che dall'approccio adottato dipende l'ampiezza della protezione, in quanto con il primo essa è assoluta (giacché copre tutte la azioni preparatorie siano esse commerciali o private), mentre con il secondo la protezione non copre il comportamento dei privati¹⁴.

11.    Le differenze tra le legislazioni nazionali sono ancora più marcate per quanto riguarda le sanzioni, tanto è vero che molte delle regolamentazioni speciali non fanno nessun cenno a azioni risarcitorie, il che significa che devono di fatto trovare applicazione le disposizioni generali (nel caso del Belgio, della Francia, dell'Italia e dei Paesi Bassi)¹⁵ che prevedono sanzioni penali o amministrative, come pure la possibilità di ricorrere ai tribunali civili per chiedere il risarcimento dei danni.

12.    In sostanza si tratta di una questione che è collaterale alla natura stessa dei diritti protetti in ciascuno Stato membro. Un particolare riferimento alle sanzioni nell'ambito di una regolamentazione speciale ha il vantaggio di caratterizzare l'atto illecito e di evidenziare espressamente le conseguenze che ne derivano. In assenza di un tale riferimento entrano direttamente in vigore le disposizioni generali in materia di risarcimento, per cui ciascun sistema giuridico fa dipendere le conseguenze legali dell'atto illecito dalla natura del diritto protetto. In tal modo si avranno determinate conseguenze per il furto e determinate altre per la semplice violazione di un obbligo giuridico. Questo punto è uno dei più complessi in vista della futura armonizzazione delle legislazioni.

B.    REGOLAMENTAZIONI INTERNAZIONALI

13.    Le regolamentazioni a livello internazionale non sono particolarmente avanzate. Un importante passo avanti è comunque rappresentato dalle relativamente recenti iniziative assunte dal Consiglio d'Europa.

    a)     Il Consiglio d'Europa

14.    Il contributo dato da questo organismo alla materia in esame consiste nell'approvazione di due raccomandazioni:

    -    la raccomandazione n. R(91)14 del Comitato dei ministri agli Stati membri sulla protezione giuridica dei servizi televisivi criptati

    -    la raccomandazione n. R(95)1 del Comitato dei ministri agli Stati membri su misure contro la pirateria sonora e audiovisiva.

15.    La prima di dette raccomandazioni è particolarmente importante in quanto invita gli Stati membri a prevedere sanzioni penali o amministrative per una serie di "attività preparatorie" corrispondenti a quelle già riferite¹⁶. Di certo per sua stessa natura una raccomandazione del Comitato dei ministri non può portare all'armonizzazione ovvero a un qualche ravvicinamento delle legislazioni degli Stati a cui è rivolta. Essa costituisce comunque un tentativo in tal senso in quanto comporta l'accettazione comune di una serie di definizioni (come ad esempio quella del servizio criptato) e della determinazione delle attività illecite. In materia di sanzioni la raccomandazione si ricollega invece alle legislazioni nazionali.

16.    Quanto all'estensione della protezione offerta, la raccomandazione ha adottato una soluzione più limitata (forse perché così è stato più facile raggiungere il "denominatore comune" che ne ha consentito l'approvazione). In particolare:

    -    le definizioni di distribuzione e proprietà delle apparecchiature di decodificazione vengono date in modo da non coprire le attività private; in tale maniera il Consiglio d'Europa fa proprio il secondo approccio cui si è accennato nel capitolo delle legislazioni nazionali¹⁷;

    -    quanto invece ai rimedi civili la raccomandazione li limita esclusivamente agli organismi che erogano servizi criptati i quali siano stati lesi nei loro interessi, escludendo pertanto i titolari dei diritti dei programmi. Così facendo essa adotta la tutela "obbligazionista" e non assoluta dei titolari dei diritti d'autore (attraverso l'avvio di un'azione penale contro gli organismi che erogano servizi criptati in base a clausole contrattuali concordate con essi).

    b)     I lavori nell'ambito dell'OMPI (Organizzazione mondiale della proprietà intellettuale)

17.    I lavori nell'ambito dell'OMPI hanno da ultimo riguardato la discussione sul protocollo alla Convenzione di Berna e sul Nuovo Strumento per la protezione dei diritti dei produttori e interpreti di fonogrammi. In tale ambito particolare importanza ha avuto l'esame di un progetto di memorandum risalente all'aprile 1994¹⁸, in cui si fa riferimento tra l'altro al problema delle sanzioni in caso di lesione dei titolari dei diritti. Tali lavori hanno portato all'approvazione delle due citate convenzioni nel corso della conferenza diplomatica dell'OMPI del 20 dicembre 1996¹⁹.

C.    REGOLAMENTAZIONI A LIVELLO DI DIRITTO COMUNITARIO

18.    Una regolamentazione relativa alla protezione della ricezione illecita dei servizi criptati ovviamente non esiste in quanto costituisce l'oggetto del Libro verde della Commissione. La legislazione comunitaria però contiene già disposizioni che o pongono il problema di tale tutela in via di principio ovvero fanno riferimento alla corrispondente protezione in materie affini.

19.    Nel settore dei servizi televisivi la disposizione che pone il principio della protezione dei servizi criptati è quella del già citato articolo 1, paragrafo 2, lettera c) della direttiva 93/83/CEE sulla radiodiffusione via satellite e ritrasmissione via cavo²⁰. Da tale disposizione si evince l'illiceità della comunicazione al pubblico allorché essa avviene senza il consenso del competente organismo (di criptaggio). La disposizione tutela però i titolari di diritti solo per quanto riguarda la ritrasmissione non autorizzata e non la ricezione non autorizzata. Ciò è dovuto al fatto che la ricezione non autorizzata "non costituisce un atto rilevante ai fini del diritto d'autore che copre tradizionalmente la comunicazione e non la ricezione di un'opera protetta"²¹. Per questo motivo le norme di protezione della ricezione illecita vanno adottate in modo diverso.

20.    Nessuna previsione figura nella direttiva 95/47/CE del 24 ottobre 1995 relativa all'impiego di norme per l'emissione di segnali televisivi²², che in un modo o nell'altro fa diretto riferimento all'adozione da parte degli Stati membri di misure che facilitino la fornitura di servizi di accesso condizionato ai "telespettatori autorizzati" mediante l'ausilio di decodificatori a "condizioni eque e ragionevoli" e a norma del "diritto comunitario della concorrenza" (cfr. articolo 4, lettera c della direttiva 95/47/CE). Il Parlamento europeo ha tuttavia dovuto insistere affinché venisse aggiunto il seguente considerando:

    "considerando che, nel contesto audiovisivo digitale europeo, aumenteranno le possibilità di pirateria, con conseguenze negative per gli operatori e per i fornitori di programmi e che si renderà sempre più necessaria l'introduzione e l'applicazione di una normativa contro la pirateria efficace a livello europeo"²³.

21.    Una regolamentazione più avanzata si ha invece in un settore affine, quello della protezione giuridica dei programmi per elaboratore. In effetti la direttiva 91/250/CEE del 14 maggio 1991²⁴ obbliga gli Stati membri a prendere "misure appropriate nei confronti della persona che compie ogni atto di messa in circolazione o ha la detenzione a scopo commerciale di un qualsiasi mezzo unicamente inteso a facilitare la rimozione non autorizzata o l'elusione di dispositivi tecnici eventualmente applicati a protezione di un programma" ( cfr. articolo 7, paragrafo 1, lettera c della direttiva 91/250/CEE). Le "misure appropriate" possono arrivare fino al sequestro dei mezzi in questione ( in forza dell'articolo 7, paragrafo 3 della medesima direttiva), ma questa soluzione "radicale" contrasta con la discrezionalità attribuita agli Stati membri quanto alla sua applicazione, tant'è che gli Stati membri sono invitati a applicare l'insieme delle disposizioni dell'articolo 7 "conformemente alle legislazioni nazionali" ( articolo 7, paragrafo 1 della direttiva 91/250/CEE).

22.    Concludendo questa presentazione generale delle regolamentazioni a livello nazionale, internazionale e comunitario possiamo delineare come segue la situazione esistente in vista dell'esame delle possibilità e delle condizioni per l'eventuale armonizzazione delle legislazioni a livello comunitario:

    -    frammentazione delle legislazioni nazionali con differenze che interessano ampi settori come il campo di applicazione, il grado di protezione, la legalizzazione attiva per l'esercizio dei rimedi civili e il livello delle sanzioni;

    -    insufficiente regolamentazione a livello internazionale;

    -    regolamentazione frammentaria e insufficiente a livello comunitario.

IV.    PROBLEMATICA DELLA REGOLAMENTAZIONE COMUNITARIA

23.    Gli ultimi due capitoli del Libro verde sono particolarmente importanti in quanto si riferiscono agli ostacoli al buon funzionamento del mercato interno derivanti dalla frammentazione delle legislazioni nazionali ( capitolo 4) e al tipo d'azione comunitaria ipotizzabile ( capitolo 5). Entrando nel campo del diritto comunitario possiamo esaminare le possibilità di uno sforzo di armonizzazione delle legislazioni nazionali a livello comunitario.

24.    In via di massima occorre concordare con la Commissione sul fatto che molte regolamentazioni nazionali contrastano con le norme dei trattati riferentesi soprattutto alla libera prestazione dei servizi ( articolo 59 e seguenti del trattato CE). Si tratta ad esempio di talune legislazioni che fanno distinzione, per quanto riguarda la protezione giuridica dalla ricezione illecita a seconda dell'origine del servizio, mentre altre escludono la possibilità di proteggere determinati servizi per via del mezzo di trasmissione utilizzato (ad esempio, protezione dei servizi che trasmettono via etere o via cavo, laddove quelli che trasmettono mediante satellite, tutti di origine straniera, non godono di protezione analoga²⁵. In questo caso la soluzione consiste in un controllo continuo ed equo da parte della Commissione circa l'applicazione volta per volta del diritto comunitario.

25.    I problemi sono più gravi per quanto riguarda gli ostacoli alla libera circolazione dei dispositivi di decodificazione ( articolo 30 e seguenti del trattato CE) e gli ostacoli alla libera circolazione dei servizi connessi con i dispositivi di decodificazione ( articolo 59 e seguenti del trattato CE). Occorre tener presente - e anche la Commissione sembra farlo - il fatto che negli scambi intracomunitari di prodotti vige la giurisprudenza creata dalla sentenza "CASSIS DE DIJON"²⁶ in base alla quale le regolamentazioni nazionali che si applicano indistintamente ai prodotti nazionali e a quelli importati non possono creare ostacoli a un prodotto legalmente fabbricato e/o commercializzato in un altro Stato membro, salvo se sono necessari per rispondere a esigenze imperative, tra le quali la Corte di giustizia include i motivi di interesse generale di cui all'articolo 36 del trattato CE, la salute pubblica, la difesa dei consumatori o dell'ambiente e la lealtà dei negozi commerciali²⁷. Ciò significa che un prodotto - nel nostro caso un dispositivo di decodificazione - che circola legalmente in uno Stato membro (a motivo della legislazione elastica vigente in tale Stato) può facilmente superare i confini e circolare in un altro Stato membro la cui legislazione più rigorosa ne vieti la costruzione e il commercio. Qui non si fa certo riferimento alle deroghe della legislazione, che chiunque può invocare per arginare talune conseguenze negative di questa regola assoluta, bensì a un elemento temporale successivo. La stessa identica situazione sussiste nel settore della prestazione di servizi laddove, in base alla giurisprudenza derivante dalla sentenza "DENNEMEYER"²⁸ l'articolo 59 del trattato CE non esige solo l'eliminazione di ogni discriminazione nei confronti del prestatore di servizi a causa della nazionalità, ma anche la "soppressione di qualsiasi restrizione, anche se applicata indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri"²⁹ sempre che concorrano talune condizioni.

26.    Da quanto su esposto si evince che un'iniziativa della Commissione, per essere efficace, dovrebbe, nei limiti del possibile, includere in un testo legislativo armonizzato i principi espressi dalla Corte di giustizia con le sentenze "CASSIS DE DIJON" e "DENNEMEYER". Forse ciò equivale a imporre uno sforzo estenuante per la ricerca del "giusto mezzo", che pur tuttavia sarà indispensabile fintanto che i sistemi nazionali di protezione continueranno, laddove esistono, a divergere l'uno dall'altro. Dovendo infatti riconoscere che la giurisprudenza della Corte di giustizia deflette dal rigoroso principio del "trattamento nazionale", le conseguenze estreme sono che:

    -    o si avverte l'esigenza di adeguare le legislazioni nazionali ampliando le regolamentazioni di protezione previste, di modo che quest'ultime coprano anche i prodotti importati o i servizi importati;
    -    oppure ci si rassegna all'assenza di un simile adeguamento, anche se la libera circolazione della merci e dei servizi all'interno della Comunità rischia, come è emerso dalla giurisprudenza, di arrecare distorsioni alla concorrenza e compromettere gli scambi intracomunitari.

27.    Un'altra difficoltà consiste nel fatto che - al di là del problema degli ostacoli alla libera circolazione dei dispositivi illeciti - occorrerà disciplinare anche la questione delle sanzioni. Si tratta qui di un tema che tocca due diversi aspetti:

    a)    da una parte, vi è il problema della natura dei diritti protetti e dell'estensione della protezione offerta con cui è connessa di solito anche la natura della sanzione imposta;

    b)    dall'altra, la probabile intrusione in un testo legislativo comunitario di norme di diritto penale e amministrativo nella misura in cui ciò si renderà necessario. Non sarà certo la prima volta che un testo comunitario avrà conseguenze di natura penale e amministrativa, ma la questione qui si pone in quanto tali conseguenze potrebbero formare oggetto di un qualche coordinamento nell'ambito di uno sforzo di armonizzazione legislativa.

28.    Un esempio di testo legislativo di carattere repressivo è quello fornito dal regolamento (CE) n. 3295/94 del 22 dicembre 1994 che fissa misure intese a vietare l'immissione in libera pratica, l'esportazione, la riesportazione e il vincolo a un regime sospensivo di merci contraffatte e di merci usurpative (pirata)³⁰. La Commissione non esclude, come soluzione di accompagnamento alle principali misure che intende prendere, di modificare tale regolamento in modo che copra anche l'importazione di dispositivi di decodificazione provenienti da paesi terzi³¹.

29.    La Commissione, beninteso, si astiene dall'approfondire il suo ragionamento chiarendo i dettagli tecnici relativi all'azione eventualmente da prendere. Per qualcosa del genere è infatti ancora presto. Essa insiste semplicemente - e giustamente - sull'esigenza di trovare una definizione comune del concetto di servizio criptato che funga da base per l'attuazione di una regolamentazione ulteriore³². Vengono così proposte due soluzioni: o una direttiva per l'armonizzazione delle regolamentazioni nazionali oppure un regolamento del Consiglio. La prima richiederà un lungo sforzo preparatorio per far sì che la proposta da elaborare abbia quanto meno già portato alla definizione dei principi in grado di assicurare un livello minimo equivalente di protezione all'interno della Comunità. Il regolamento avrà invece il vantaggio di un'armonizzazione più efficace per via soprattutto della sua applicabilità diretta negli Stati membri. Dati però le differenze esistenti nelle legislazioni nazionali nessuno può garantire che il testo della proposta di regolamento potrà essere rapidamente approvato da parte del Consiglio. Per questo motivo, il vostro relatore propende per la direttiva che rappresenta forse il mezzo più adeguato per una regolamentazione comunitaria della materia, ritenendo ovviamente auspicabile che tale armonizzazione avvenga al più elevato livello possibile per poter essere quanto più efficiente possibile.

30.    Tale armonizzazione avrà particolare importanza anche per la tutela dei consumatori. Questi ultimi sono, di fatto, vittime della concorrenza che si fanno i produttori legali e quelli illegali - al pari dei commercianti - di apparecchiature di decodificazione, con il risultato che le fasi di produzione e commercializzazione legale-illegale si intersecano l'una con l'altra. Il loro costo verrà ovviamente sopportato dal consumatore, dato che la stessa Commissione riferisce che il livello di sicurezza assoluta (dal punto di vista sia tecnico sia tecnologico) sarà tanto oneroso che il consumatore medio non sarà in grado di sostenerlo. Tale elemento, però, non rappresenta altro che un argomento a contrario ad ogni tentativo di armonizzazione delle regolamentazioni, con la pretesa motivazione che, per quante possano essere le regolamentazioni di tutela, la produzione piratata riuscirà sempre a recuperare il "terreno perduto" rispetto allo sviluppo tecnologico. Un tale argomento misconoscerebbe peraltro il fatto che un'arma importante nelle mani dei "pirati" sono i "vuoti normativi" che consentono alle attività illegali di svilupparsi e di coesistere con quelle legali. Per questo motivo, occorre ulteriormente ribadire che l'armonizzazione delle legislazioni è la soluzione migliore per contenere con successo la pirateria, in quanto il livello di protezione che si raggiungerà sarà tanto elevato da scoraggiare gradualmente le attività di pirateria.

31.    Resta il problema del campo di applicazione dei provvedimenti che si intende proporre. In concreto, si pone la questione se una norma ampia e onnicomprensiva per lottare contro la pirateria sia preferibile a una regolamentazione frammentaria che si limiti, ad esempio, solo a taluni servizi di trasmissione radiotelevisiva coperti già dalle relative direttive a livello comunitario (come la direttiva 93/83/CEE sulla radiodiffusione via satellite e la ritrasmissione via cavo). Anche se il rispetto del principio della "doppia protezione", cioè a dire della contestuale protezione dei titolari dei diritti di proprietà intellettuale e dei prestatori di servizi criptati, sarà conforme allo spirito del citato Libro verde della Commissione (COM(95)0382 def.), le esigenze dell'evoluzione tecnologia e, corrispondentemente, del parallelo sviluppo delle attività di pirateria, fanno piuttosto propendere verso un'efficace regolamentazione globale della materia. Pertanto, nei provvedimenti proposti la Commissione potrebbe comprendere tutti quanti i servizi criptati della società dell'informazione, il cui utilizzo presuppone il pagamento di un corrispettivo. È chiaro che la mancata regolamentazione sostanziale (precedente o contestuale) di tali settori sotto il profilo della protezione dei titolari dei diritti di proprietà intellettuale non troverà d'accordo il Parlamento europeo, per cui l'impegno della Commissione a tale riguardo deve essere conseguente.

V.    CONCLUSIONE

32.    La commissione giuridica e per i diritti dei cittadini propone all'Assemblea plenaria di approvare l'allegata proposta di risoluzione.

PARERE
(articolo 147 del regolamento)

destinato alla commissione giuridica e per i diritti dei cittadini

sul Libro verde della Commissione "La protezione giuridica dei servizi criptati nel mercato interno" (COM(96) 76 - C4-0190/96) (relazione dell'on. Anastassopoulos)

commissione per i problemi economici e monetari e la politica industriale

Relatrice per parere: Heidi Hautala

PROCEDURA

Nella riunione del 10 giugno 1996, la commissione per i problemi economici e monetari e la politica industriale ha nominato relatrice per parere la on. Heidi Hautala.

Nelle riunioni del 10 settembre, 3 ottobre e 20 novembre 1996, ha esaminato il progetto di parere.

Nell'ultima riunione indicata ha approvato l'insieme delle conclusioni all'unanimità.

Erano presenti al momento della votazione gli onn. von Wogau, presidente; Metten, Katiforis e Theonas, vicepresidenti; Hautala, relatrice per parere; Areito Toledo, Barton (in sostituzione dell'on.Billingham), Béres (in sostituzione dell'on. Caudron), Bowe (in sostituzione dell'on. García Arias), de Bremond d'Ars, Cassidy, Donnelly, Falconer (in sostituzione dell'on. Haarrison), Fourçans, Garosci, Gasoliba I Böhm, Glante, Haug (in sostituzione dell'on. Miller), Herman, Hoppenstedt, Imaz San Miguel, Kuckelkorn, Langen, Larive, Lindqvist, Lukas, Malerba (in sostituzione dell'on. Gallagher), Moretti (in sostituzione dell'on. Kestelijn-Sierens), Murphy, Paasilina, Peijs, Pérez Royo, Randzio-Plath, Rapkay, Read, Rübig, Secchi, Siso Cruellas (in sostituzione dell'on. Christodoulou), Soltwedel-Schäfer, Tappin (in sostituzione dell'on. Hendrick), Torres Couto (in sostituzione dell'on. Moscovici), Torres Marques, Värynen (in sostituzione dell'on. Riis-Jørgensen), van Velzen (in sostituzione dell'on. Friedrich), Watson e Wibe (in sostituzione dell'on. Ruffolo).

OSSERVAZIONI GENERALI

1.     Antefatti
L'aumento delle frequenze disponibili e l'impiego di nuove tecnologie hanno comportato negli ultimi anni un incremento del numero dei servizi televisivi che criptano il loro segnale allo scopo di limitarne la ricezione agli abbonati che devono disporre di un decodificatore per ricostituire l'immagine originale.
Il mercato dei servizi criptati è in rapida evoluzione grazie alla tecnologia digitale che consente di aumentare la capacità di comunicazione. Tale sviluppo è tuttavia compromesso dal fenomeno della pirateria: accanto ai fabbricanti di apparecchiature di decodificazione ufficiali sta emergendo una fiorente industria di fabbricanti non autorizzati. Ciò causa notevoli perdite ai prestatori del servizio e pregiudica in via indiretta il mercato potenziale dei fornitori di programmi e dei fabbricanti ufficiali.

Nel Programma strategico per il mercato interno del 22 dicembre 1993 (COM(93) 632 def.) la Commissione ha sottolineato la necessità di assicurare una protezione efficace dei servizi criptati contro la ricezione illecita. Nella sua comunicazione del luglio 1994 "L'Europa e la società dell'informazione: un piano d'azione" (COM(94) 347), la Commissione ha annunciato l'elaborazione di un Libro verde sulla protezione giuridica dei servizi criptati nel mercato interno inteso ad analizzare i problemi sollevati dall'assenza di una legislazione specifica in taluni Stati membri e dalle disparità riscontrate fra le regolamentazioni vigenti in altri Stati membri in materia di protezione giuridica dei servizi criptati.

2.     La situazione regolamentare
L'analisi comparativa dei metodi di regolamentazione adottati dai legislatori degli Stati membri rivela che gli approcci nei confronti del problema della ricezione illecita dei servizi criptati variano notevolmente.

Alcuni Stati membri hanno adottato alla fine degli anni '80 una regolamentazione specifica per tutelare i servizi criptati dalla ricezione illecita. Si rilevano tuttavia notevoli disparità nelle soluzioni adottate per quanto riguarda il campo di applicazione, le attività vietate e il tenore delle sanzioni. Altri Stati membri (A, P, E, GR, DK, D e LUX) non dispongono di normative specifiche, il che ha consentito lo sviluppo in taluni Stati membri di una fiorente industria per le apparecchiature pirata.

3.     Gli obiettivi della Commissione europea
Alla luce di questa situazione, secondo il Libro verde della Commissione potrebbe essere giustificata un'azione comunitaria. La mancanza di un livello equivalente di protezione giuridica impedisce il corretto funzionamento del mercato interno. Una siffatta iniziativa sarebbe utile anche in preparazione della società dell'informazione in cui i servizi criptati sono probabilmente destinati ad assumere un ruolo di rilievo. Un'efficace protezione giuridica dalla ricezione illecita rappresenta un fattore fondamentale nel persuadere un investitore a mettere a punto un servizio criptato e a lanciarlo in altri Stati membri. L'obiettivo generale della misura sarebbe di consentire ai settori professionali dei media, siano essi prestatori di servizi criptati, fornitori di programmi o fabbricanti di dispositivi, di beneficiare pienamente delle opportunità offerte dal mercato interno. Un quadro regolamentare chiaro che garantisca la protezione giuridica in tutta la Comunità e assicuri la libera circolazione dei servizi e delle merci rappresenta un presupposto fondamentale per lo sviluppo di nuovi servizi.

4.     La posizione della commissione per i problemi economici e monetari e la politica industriale in merito alle azioni proposte nel Libro verde
Prima di proporre un'iniziativa, la Commissione europea vuole conoscere il parere delle parti interessate sui potenziali tipi di azione comunitaria. Nel Libro verde la Commissione presenta altresì un elenco di domande alle quali gradirebbe che le parti interessate fornissero una risposta. La Commissione prevede l'elaborazione e l'adozione di una proposta entro il 1996. Si illustra qui di seguito la posizione della commissione per i problemi economici e monetari e la politica industriale sulle azioni proposte. Il Parlamento europeo aveva in precedenza proposto di inserire nella direttiva sull'utilizzazione di standard per la trasmissione di segnali televisivi (direttiva 95/47/CE) un considerando che sottolineasse la necessità di introdurre e applicare un'efficace normativa antipirateria a livello europeo.

Domanda 3: Necessità di armonizzazione
Per eliminare gli ostacoli rappresentati dalle attuali disparità nella normativa, sembra opportuno un intervento a livello comunitario. Tale misura sarebbe utile per i prestatori di servizi, i fornitori di programmi nonché i consumatori. Un quadro regolamentare chiaro e armonizzato in tutta l'UE rappresenta un presupposto necessario per lo sviluppo di nuovi servizi in tale settore.

Domanda 4: La forma di una possibile armonizzazione
La Commissione potrebbe proporre una direttiva per armonizzare le normative nazionali. Pur tenendo conto dei principi di proporzionalità e sussidiarietà, la direttiva proposta potrebbe fornire un livello minimo di armonizzazione lasciando gli Stati membri liberi di adottare misure più rigorose, il che garantirebbe un livello minimo di tutela equivalente in seno all'Unione. Tale opzione presenta il vantaggio di garantire la protezione giuridica per il settore interessato lasciando agli Stati membri una certa flessibilità di ampliare l'ambito di tale protezione.

In alternativa, la Commissione potrebbe proporre un regolamento. Tale opzione avrebbe lo stesso obiettivo dell'opzione summenzionata e il vantaggio di garantire una più efficace armonizzazione in quanto sarebbe direttamente applicabile negli Stati membri. Dato che tale alternativa consente altresì di evitare un lungo processo per l'inserimento delle misure proposte nella legislazione nazionale, la commissione per i problemi economici e monetari e la politica industriale è favorevole alla proposta di un regolamento.

L'opzione prescelta dovrebbe essere corredata di una proposta volta a modificare le vigenti disposizioni del diritto comunitario in ordine alla libera circolazione delle merci contraffatte provenienti dai paesi terzi cosicché le misure potrebbero applicarsi anche ai decodificatori.

Domanda 5: Il contenuto di un'eventuale armonizzazione
L'armonizzazione dovrebbe interessare tutti i servizi criptati destinati al pubblico senza essere limitati ai servizi di radiodiffusione, ovvero i tradizionali servizi di radiodiffusione criptati (ad es. via cavo, via etere o da satellite), i nuovi servizi di radiodiffusione (ad es. televisione digitale, pay-per-view, quasi video a richiesta) e i servizi della società dell'informazione (ad es. video a richiesta, fornitura di giochi a richiesta, teleacquisti interattivi). L'armonizzazione dovrebbe di conseguenza interessare altresì i servizi destinati al pubblico che utilizzano il criptaggio per motivi diversi da quello di garantire il pagamento di un canone(ad es. per assicurare l'integrità e la riservatezza del messaggio trasmesso).

Per quanto riguarda il criterio da utilizzare, i servizi criptati dovrebbero essere considerati in termini più ampi e comprendere tutti i metodi che modificano, alterano o dispongono in altro modo gli elementi tecnici della trasmissione al fine di limitarne l'accesso a un pubblico specifico, ad esempio dovrebbero altresì comprendere criptosistemi e psswords.
Le disposizioni proposte dovrebbero vietare le seguenti attività intese a consentire l'accesso ai servizi criptati senza l'autorizzazione dell'operatore del servizio: la produzione, la vendita, il possesso a fini commerciali e privati, l'installazione, la manutenzione e la sostituzione nonché la commercializzazione dei codificatori e infine la decodificazione di trasmissioni criptate senza l'autorizzazione dell'operatore del servizio.

La misura proposta dovrebbe altresì stabilire che gli Stati membri adottino sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive in caso di violazione di tali disposizioni. Gli Stati membri rimangono liberi di determinare la struttura per tali sanzioni. La misura dovrebbe pertanto contemplare una procedura in base alla quale alla Commissione sono notificate le disposizioni che gli Stati membri intendono adottare. Dovrebbe altresì consentire a qualsiasi parte interessata di intentare un'azione di risarcimento dei danni.

5.     La posizione degli Stati membri e degli operatori
Gli operatori si sono dichiarati per lo più favorevoli a una tempestiva e risoluta misura comunitaria e la maggior parte di essi è quindi interessata all'introduzione di un regolamento e a favore del divieto del possesso privato di decodificatori. La maggior parte degli Stati membri, d'altro canto, è a favore di una direttiva. Per quanto riguarda la portata di tale misura, si registrano divergenze tra gli Stati membri. Il Comitato economico e sociale è a favore di un regolamento.

CONCLUSIONI

La commissione per i problemi economici e monetari e la politica industriale invita la commissione giuridica e per i diritti dei cittadini competente per il merito a inserire le seguenti osservazioni in merito alla protezione giuridica dei servizi criptati nel mercato interno:

1.    è dell'avviso che è necessaria un'azione a livello comunitario per eliminare gli ostacoli rappresentati dalle attuali diversità a livello di normative;

2.    ritiene che un regolamento rappresenti la forma di armonizzazione che garantirebbe quanto prima e nel modo migliore il regolare funzionamento del mercato interno per i servizi criptati; tale regolamento dovrebbe essere accompagnato da una proposta volta a modificare le vigenti disposizioni comunitarie relative alla libera circolazione delle merci contraffatte provenienti dai paesi terzi cosicché le misure potrebbero applicarsi anche ai decodificatori;

3.    propone che l'armonizzazione interessi tutti i servizi criptati destinati al pubblico, senza essere limitati ai servizi di radiodiffusione; l'armonizzazione dovrebbe contemplare altresì i servizi destinati al pubblico, che utilizzano il criptaggio per motivi diversi da quello di assicurare il pagamento di un canone (ad es. per garantire l'integrità e la riservatezza del messaggio trasmesso);

4.    è del parere che il criterio da utilizzare per i servizi criptati dovrebbe essere considerato in termini più ampi per comprendere tutti i metodi che modificano, alterano o dispongono in altro modo gli elementi tecnici della trasmissione per limitarne l'accesso a un pubblico specifico, ovvero dovrebbe altresì comprendere criptosistemi e passwords;

5.    giudica che le disposizioni proposte dovrebbero vietare le seguenti attività intese a consentire l'accesso ai servizi criptati senza l'autorizzazione del pretatore del servizio: la produzione, la vendita, il possesso per fini commerciali e privati, l'installazione, la manutenzione e la sostituzione nonché la commercializzazione di decodificatori e infine la decodificazione di trasmissioni criptate senza l'autorizzazione del prestatore del servizio;

6.    sottolinea che la misura proposta dovrebbe stabilire che gli Stati membri adottino sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive in caso di violazione di dette disposizioni; gli Stati membri rimangono liberi di decidere la struttura per tali sanzioni; la misura dovrebbe pertanto contemplare una procedura secondo cui alla Commissione vengono notificate le disposizioni che gli Stati membri intendono adottare; dovrebbe altresì consentire alle parti interessate di intentare azioni di risarcimento dei danni;

7.    rileva che la misura proposta dovrebbe prevedere il riesame in futuro al fine di tener conto dei progressi tecnologici nel settore.

destinato alla commissione giuridica e per i diritti dei cittadini

sul Libro verde della Commissione sulla protezione giuridica dei servizi criptati nel mercato interno - Consultazione sulla necessità di un'azione comunitaria (COM(96)76)

Commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la tutela dei consumatori

Lettera del presidente della commissione all'on. Carlo Casini, presidente della commissione giuridica e per i diritti dei cittadini

Signor Presidente,

la commissione per la protezione dell'ambiente, la sanità pubblica e la tutela dei consumatori è stata invitata a elaborare un parere sul succitato Libro verde della Commissione. In quanto commissione competente per questioni relative alla tutela dei consumatori, vorremmo richiamare l'attenzione sul fatto che, quantunque il Libro verde sia in teoria solo un documento di riflessione, la Commissione manifesta in modo chiaro il suo impegno per un'azione regolamentare. L'obiettivo di tale azione sarebbe quello di assicurare una sufficiente tutela giuridica all'interno dell'Unione per "permettere ai settori professionali dei media ... di beneficiare pienamente delle opportunità offerte dal mercato interno". La commissione per la protezione dell'ambiente, la sanità pubblica e la tutela dei consumatori teme che la speciale attenzione riservata alle esigenze dell'industria vada a scapito dell'impegno per "un livello di protezione elevato dei consumatori" cui fanno riferimento gli articoli 100 A e 120 A del trattato.

Poiché tanto i "pirati" che i fornitori legali dipendono dai consumatori dispiace constatare che in un documento di oltre 40 pagine i consumatori siano menzionati solo in poche occasioni. Ciò testimonia della forte influenza dell'industria nell'ambito del processo di consultazione e consegue al fatto che nessuno degli studi preparatori ha affrontato la questione delle implicazioni per il consumatore dell'instaurazione di un alto livello di protezione giuridica per tale mercato.

La commissione ritiene pertanto che prima di proporre uno strumento di armonizzazione la Commissione dovrebbe pubblicare una valutazione esaustiva dell'impatto sul consumatore. In particolare tale valutazione dovrebbe concentrarsi sui seguenti aspetti:
1.    Ruolo dei consumatori in un mercato criptato

I segnali criptati o "mescolati" possono essere "letti" solo attraverso un decodificatore che li riordina e li riporta alla loro forma originaria. Criptando i segnali si limita la ricezione di un programma o di un servizio per coloro che pagano una tariffa unica ovvero sottoscrivono un abbonamento. Il criptaggio già esiste nei servizi di radiodiffusione ed è destinato a svolgere un ruolo fondamentale nello sviluppo di nuovi servizi quali quelli di teleinformazione, i servizi professionali on-line e i giochi interattivi.
Come lo stesso Libro verde riconosce, il mercato dei servizi criptati attraversa le prime fasi di sviluppo; ad esempio nel settore delle trasmissioni via satellite, su 180 canali televisivi 79 utilizzano una qualche forma di criptaggio. E siamo solo agli inizi: con il passaggio dal sistema analogico a quello digitale e con la diffusione delle reti di fibre ottiche la gamma dei servizi criptati si svilupperà con crescita esponenziale. I fornitori di servizi, compresi gli operatori del settore delle telecomunicazioni che non possedevano in precedenza una licenza di trasmissione si tengono pronti a trarre vantaggio dalle nuove opportunità.

Per i consumatori questi nuovi servizi criptati potrebbero significare l'apertura di una scelta pressoché illimitata, ma non senza costi. Costi di due tipi: in primo luogo il costo del dispositivo di decodificazione che consente l'accesso e in secondo luogo il costo dell'accesso stesso. Oltre ai costi finanziari il criptaggio comporta l'esclusione per coloro che non possono permettersi di pagare programmi, prima disponibili sui canali generali. Interi settori sportivi sono stati riorganizzati, rifinanziati ed anche ripensati per attirare canoni cospicui attraverso il criptaggio. Gli appassionati del rugby o del pugilato professionistico conoscono il sistema.

Questo costo sociale non dovrebbe essere sottovalutato. Nel Regno Unito il costo per assistere alla vittoria di Mike Tyson nel suo breve e unilaterale "incontro" con Frank Bruno è stato superiore a un decimo del canone televisivo annuo. E ciò indipendentemente dalla tecnologia, sia essa un'antenna parabolica, un collegamento via cavo o l'accesso digitale attraverso un set top box (decodificatore). E' per questo motivo che il Parlamento europeo ha sostenuto che nel passaggio dal sistema analogico a quello digitale un'interfaccia comune fosse essenziale per assicurare ai consumatori l'accesso a tutti i servizi digitali attraverso un unico set top box. Purtroppo l'assenza di un accordo sugli standard tecnici ha impedito che ciò avvenisse. Di conseguenza per accedere a tutta una gamma di programmi e servizi i consumatori potrebbero dover acquistare una serie di decodificatori da sistemare sotto il loro apparecchio televisivo.

In base a queste considerazioni la commissione per la protezione dell'ambiente, la sanità pubblica e la tutela dei consumatori ritiene indispensabile che, quale che sia l'azione intrapresa sulla base del Libro verde in oggetto, essa non debba limitare ulteriormente l'accesso. Per evitare ciò la commissione sollecita la Commissione europea ad esporre i vantaggi economici e sociali di un approccio regolamentare massimalista al problema della pirateria rispetto agli svantaggi potenziali collegati all'instaurazione di un alto livello di protezione giuridica nel contesto di un mercato oligopolistico.

Il campo di applicazione della pirateria nel settore delle tecnologie di criptaggio dipende dalla complessità dei metodi di criptaggio e dalla capacità dei pirati di tenere il passo con gli sviluppi tecnologici. Nelle sue fasi iniziali i segnali criptati erano vulnerabili agli attacchi dei pirati che attraverso la copia, il blocco e la disattivazione dei segnali erano in grado di controllare parte del mercato. Col tempo, attraverso l'uso di tecnologie più sofisticate, l'industria ha contrattaccato. Un successo riconosciuto ha riscosso la carta intelligente BskyB, ideata dalla News Datacom. Nella prospettiva dell'ambiente digitale, in cui è possibile utilizzare metodi di criptaggio sempre più complessi, i pirati potranno incontrare qualche difficoltà.

I consumatori hanno un giustificato interesse a combattere i pirati poiché la pirateria impone un costo tanto ai legittimi acquirenti (sui quali si ripercuotono i costi della pirateria) quanto ai consumatori che acquistano inconsapevolmente un prodotto pirata e sono quindi esclusi dalla ricezione. I consumatori pertanto devono essere consapevoli delle dimensioni del problema e della gamma di soluzioni possibili. La commissione per la protezione dell'ambiente, la sanità pubblica e la tutela dei consumatori vorrebbe pertanto che si procedesse ad una più esauriente valutazione dei seguenti aspetti:

Dimensioni del problema

La Commissione sostiene che i dispositivi non autorizzati attualmente rappresentano circa il 5-20% del numero complessivo delle apparecchiature in circolazione. Essa quindi basa su tale circostanza l'argomento a favore di un alto livello di armonizzazione. La commissione per la protezione dell'ambiente ritiene che una statistica isolata, peraltro vaga, non rappresenti, in se stessa, una base solida per l'azione legislativa. Per cominciare bisogna rispondere alle seguenti domande:

-    da quale fonte la Commissione ha ottenuto tali dati? (occorre rilevare a tale riguardo che l'Osservatorio europeo dell'audiovisivo non cita statistiche e ritiene che le statistiche sulla pirateria andrebbero prese con cautela).

-    in che misura il fenomeno della pirateria è diminuito con l'introduzione del criptaggio?

-    Tali cifre si riferiscono all'ambiente analogico? E, in tal caso, qual è il potenziale valutato per la pirateria nell'ambiente digitale?

Potenziale della tecnologia antipirateria

Nella sezione intitolata "Un mercato esporto agli attacchi della pirateria" la Commissione dichiara che "oggi è possibile in teoria usare sistemi di accesso condizionato talmente sicuri da scoraggiare i potenziali pirati dal forzarli". Secondo il Libro verde della Commissione il motivo principale per cui la tecnologia antipirateria non viene prodotta sta nel fatto che il consumatore "non sarebbe disposto a pagare più di una determinata somma per l'acquisto di un decodificatore". La commissione per la protezione dell'ambiente, la sanità pubblica e la tutela dei consumatori si rende ben conto di ciò poiché un costo più basso permesso l'accesso ad una più ampia fetta di consumatori. Tuttavia poiché i consumatori pagano per la pirateria, sarebbe interessante valutare quanto costerebbe la sicurezza ai vari livelli. E ciò non è stato fatto.

Pur ammettendo che stando alle stime della Commissione circa le dimensioni del problema (5-20%) non sarebbe ottenibile nella pratica un massimo di sicurezza è certo che delle soluzioni tecnologiche potrebbero in qualche modo avviare la soluzione del problema.

La regolamentazione può svolgere un ruolo significativo nel senso di agevolare lo sviluppo di un mercato europeo, ma il suo obiettivo dovrebbe essere quello di fornire un livello minimo di protezione dal quale tutti gli attori potrebbero dipendere. Essa inoltre dovrebbe potersi applicare a tutti i servizi criptati e non semplicemente ai servizi di radiodiffusione. La commissione per la protezione dell'ambiente, la sanità pubblica e la tutela dei consumatori ritiene pertanto che un alto livello di sicurezza tecnica, combinato con un minimo di armonizzazione della legislazione antipirateria potrebbe rivelarsi più efficace per i consumatori dell'approccio definito nel Libro verde.

3.    Implicazioni per il consumatore di un alto livello di protezione giuridica

Malgrado il riconoscimento che la tecnologia è un'arma molto efficace contro la pirateria, la Commissione propone un alto livello di protezione giuridica. Nella sezione finale intitolata "Impianto generale" la Commissione fa un elenco delle attività che potrebbero essere vietate. Oltre alla decodificazione di trasmissioni criptate, la Commissione propone di vietare la produzione, la vendita, il possesso a fini commerciali e personali, l'installazione, la manutenzione, la sostituzione e il commercio di apparecchiature di decodificazione senza l'autorizzazione del fornitore.

Ciò comporterebbe non solo di bloccare i fornitori illegali ma anche qualsiasi altro fornitore che voglia entrare nel mercato senza un consenso specifico dell'organismo di criptaggio. In un mercato integrato come quello dei servizi criptati l'instaurazione di una protezione giuridica di livello così elevato incoraggerebbe abusi da parte delle posizioni dominanti e ciò in contrasto con il principio della politica della concorrenza UE stabilito all'articolo 86 del trattato.

L'attuale mercato dei sistemi di criptaggio di trasmissioni analogiche dà uni'dea dell'ampiezza del campo d'azione delle posizioni dominanti. Attualmente vi sono solo quattro sistemi di criptaggio in funzione (BskyB con Videocrypt, Canal+ con Nagravision, Nethold con VideocryptII e France Telecom con Eurocrypt). La protezione giuridica dovrebbe tener conto dell'interesse del consumatore di facilitare nuovi ingressi in un mercato in cui gli attori dominanti hanno la possibilità di escludere una sana concorrenza. La commissione ritiene di conseguenza che sia indispensabile un'azione complementare che stabilisca le condizioni per le quali l'autorizzazione può essere negata.

Un'ulteriore preoccupazione riguarda il campo di applicazione. Nel Libro verde la Commissione suggerisce che il controllo sia applicato ai "dispositivi di decodificazione". Nondimeno la Commissione non dà una definizione di tali dispositivi. Nella sua raccomandazione sulla protezione giuridica dei servizi criptati il Consiglio d'Europa ha proposto che la produzione, l'importazione, la distribuzione, la promozione commerciale di apparecchiature illegali e il possesso a fini commerciali di "attrezzature di decodificazione" fossero considerate attività illegali. Essa si opporrebbe inoltre a una definizione di "dispositivi di decodificazione" più ampia di quella di "attrezzature di decodificazione" del Consiglio d'Europa. La protezione dovrebbe pertanto applicarsi solo alle apparecchiature che consentono il criptaggio. In ambiente digitale ciò implicherebbe le carte intelligenti ma non i decodificatori.

CONCLUSIONI

Alla luce di tali osservazioni la commissione per la protezione dell'ambiente, la sanità pubblica e la tutela dei consumatori ritiene essenziale procedere, prima che sia proposto uno strumento di armonizzazione, ad una valutazione più approfondita del problema della pirateria ovvero delle possibilità di soluzione tecnologica e delle implicazioni dei livelli di protezione proposti.

Quantunque sia giustificabile un livello minimo di legislazione per assicurare un mercato interno ed un corpo unico di norme, l'obiettivo dovrebbe essere quello di assicurare, in combinazione con l'applicazione misure tecnologiche complementari, un livello di protezione giuridica tale da non influire negativamente su coloro che pagano il prezzo della pirateria: i consumatori.

L'azione dovrebbe pertanto tendere a:

.    cercare di promuovere lo sviluppo di soluzioni tecnologiche complementari
.    escludere ogni riferimento al possesso a fini privati poiché il consumatore può essere vittima involontaria della pirateria
.    incoraggiare i fornitori a realizzare campagne di informazione che avvertano i consumatori dei pericoli legati all'acquisto di prodotti pirata
.    applicarsi per un tempo limitato onde assicurare che l'azione stessa possa essere rivista alla luce dei progressi tecnologici e del suo impatto sul mercato.

E' necessaria inoltre un'azione complementare che stabilisca in modo chiaro le condizioni in base alle quali l'autorizzazione può essere negata.

Voglia gradire, signor presidente, i sensi della mia profonda stima.

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(1)    Hanno partecipato alla votazione gli onn. Collins, presidente; Jackson, Jensen, vicepresidenti, Blokland, Bowe, Florenz, Graenitz, Grossetête, Hulthén, Lehne, Marinucci, Oomen-Ruijten, Pimenta, Pollack, Roth-Behrendt, Schleicher, Schnellhardt, Virgin e Whitehead.

Lettera del Presidente della commissione della cultura, della gioventú, dell'educazione e dei mezzi di informazione, on. Castellina, all'intenzione dell'on. Casini, Presidente della commissione giuridica e per i diritti dei cittadini

Oggetto:    Libro Verde sulla protezione giuridica dei servizi criptati nel mercato interno - consultazione sulla necessità di un'azione comunitaria (COM(96)0076) (C4-0190/96).

Signor Presidente,

Nel corso della sua riunione del 1° luglio 1996, la commissione della cultura, della gioventù, dell'educazione e dei mezzi di informazione ha esaminato il Libro Verde della Commissione europea sulla "protezione giuridica dei servizi criptati nel mercato interno" ed ha adottato all'unanimità le seguenti osservazioni (³³).

La commissione della cultura, della gioventù, dell'educazione e dei mezzi di informazione condivide le valutazioni della Commissione europea sui problemi sollevati dall'assenza di una legislazione specifica in taluni Stati membri e dalle disparità riscontrate fra le regolamentazioni vigenti negli altri Stati membri in materia di protezione giuridica dei servizi criptati. L'assenza di un livello di protezione giuridica equivalente in tutti gli Stati membri è non solo causa di disfunzione del mercato interno ma - come sottolinea la Commissione europea - impedisce di valorizzare la dimensione comunitaria nell'introduzione delle nuove tecnologie ed in particolare nel settore della televisione numerica e di affrontare a livello dell'Unione le prospettive aperte dalla società dell'informazione in una visione di insieme che tenga conto degli obiettivi perseguiti dalle politiche audiovisiva, culturale e della protezione dei consumatori.
La commissione della cultura, della gioventù, dell'educazione e dei mezzi di informazione approva le considerazioni della Commissione secondo le quali un intervento legislativo comunitario permetterebbe un miglior sfruttamento dei diritti di proprietà intellettuale sui programmi diffusi dalle reti, generando maggiori risorse disponibili per la produzione audiovisiva.

La commissione della cultura, della gioventù, dell'educazione e dei mezzi di informazione condivide inoltre il richiamo fatto dalla Commissione all'uso del criptaggio dei segnali nel settore della radiodiffusione per assicurare la protezione e lo sfruttamento dei programmi veicolati dal segnale - come esigenza dei titolari dei diritti d'autore - e per rafforzare la protezione dei minori specialmente nel caso di reti di radiodiffusione per adulti.

Per quanto riguarda i diritti d'autore, la commissione della cultura, della gioventù, dell'educazione e dei mezzi di informazione sottolinea il richiamo fatto falla Commissione all'inadeguatezza delle disposizioni vigenti negli Stati membri e delle norme della direttiva 93/83/CEE "cavo e satellite" nella lotta alla ricezione illecita. In effeti - come ricorda la Commissione - i titolari di diritti possono vietare, a determinate condizioni, la ritrasmissione non autorizzata delle loro opere ma non la ricezione non autorizzata poiché questa non costituisce un atto rilevante ai fini del diritto d'autore il quale copre tradizionalmente la comunicazione e non la ricezione di un'opera protetta.

Per quanto riguarda la protezione dei minori, la commissione della cultura, della gioventù, dell'educazione e dei mezzi di informazione ricorda in questo contesto le modifiche proposte dal Parlamento europeo alla Direttiva 89/552 del Consiglio del 3 ottobre 1989 riguardante il coordinamento di talune disposizioni legislative, regolamentari, amministrative degli Stati membri relative all'esercizio delle attività televisive ed in particolare l'articolo 22 così come emendato dall'Assemblea il 14 febbraio 1996.

Sulla base di queste osservazioni, la commissione della cultura, della gioventù, dell'educazione e dei mezzi di informazione chiede alla commissione giuridica e per i diritti dei cittadini di incorporare nel suo rapporto le seguenti conclusioni:

1.    Il Parlamento europeo condivide la necessità di un'armonizzazione a livello comunitario delle regolamentazioni nazionali vigenti in materia di protezione giuridica dei servizi criptati nell'ambito del diritto d'autore, della radiodiffusione, del diritto civile e del diritto amministrativo. In questo quadro, l'armonizzazione dovrebbe avvenire attraverso una direttiva che lascerebbe agli Stati membri la facoltà di fissare principi più rigorosi assicurando nel contempo un livello minimo di protezione equivalente all'interno dell'Unione.

2.    Il Parlamento europeo ritiene che il campo di applicazione della Direttiva dovrebbe riguardare tutti i servizi criptati, senza limitarsi ai servizi di radiodiffusione od ai servizi per i quali il criptaggio serve a garantire il pagamento dell'abbonamento ed estendendosi dunque ai servizi della società dell'informazione.

3.    Il Parlamento europeo è cosciente del ruolo che saranno chiamati ad esercitare i servizi criptati nella fornitura dei servizi di radiodiffusione e più in generale nello sviluppo della società dell'informazione e condivide la necessità di garantire una concorrenza leale ed aperta e la protezione giuridica degli operatori e degli autori; sottolinea nel contempo l'importanza di sistemi di accesso aperti e normalizzati in modo tale da garantire ai consumatori la semplicità dell'utilizzazione e costi minimi attraverso la standardizzazione dei sistemi di criptaggio - e, in prospettiva, la generalizzazione delle tecnologie di criptaggio - che dovrebbe condurre a termine alla possibilità di acquistare un solo dispositivo di decodificazione per avere accesso ai differenti servizi.

Voglia gradire, Signor Presidente, i sensi della mia profonda stima.

                                Luciana CASTELLINA