lotta all'immigrazione clandestina e alla tratta degli esseri umani

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Proposta di piano globale per la lotta all'immigrazione clandestina e alla tratta degli esseri umani nell'Unione europea	Proposal for a comprehensive plan to combat illegal immigration and trafficking of human beings in the European Union
SOMMARIO	TABLE OF CONTENTS
I. INTRODUZIONE	I. INTRODUCTION
1. Il Consiglio europeo di Laeken del 14 e 15 dicembre 2001 ha riaffermato il suo impegno riguardo agli orientamenti politici e agli obiettivi definiti a Tampere in relazione alla realizzazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea e ha ritenuto che l'obiettivo di conseguire in tale spazio una vera politica comune di asilo e di immigrazione presuppone, tra i diversi strumenti da creare, l'integrazione della politica dei flussi migratori nella politica estera dell'Unione, per cui ha chiesto che si sviluppi un Piano d'azione basato sulla comunicazione della Commissione sull'immigrazione clandestina e la tratta di esseri umani.	1. The European Council meeting at Laeken on 14 and 15 December 2001 reaffirmed its commitment to the policy guidelines and objectives defined at Tampere regarding the creation of an area of freedom, security and justice in the European Union, and considered that the objective of bringing about within that area a true common asylum and immigration policy implies, as well as the establishment of various instruments, integration of the policy on migratory flows into the Union's foreign policy, in that it called for an action plan to be developed on the basis of the Commission communication on illegal immigration and the smuggling of human beings.
2. La prevenzione ed il contrasto dell'immigrazione clandestina costituiscono elementi fondamentali della politica comune dell'Unione europea in materia di asilo e di immigrazione. L'entrata in vigore del trattato di Amsterdam ha introdotto nuove competenze con l'inserimento del nuovo titolo IV nel trattato che istituisce la Comunità europea. Mentre l'articolo 62 del trattato CE costituisce il fondamento giuridico dei regolamenti riguardanti il controllo alle frontiere esterne e la politica in materia di visti, l'articolo 63, paragrafo 3 dello stesso fa esplicito riferimento alle misure riguardanti l'immigrazione e il soggiorno irregolari, compreso il rimpatrio delle persone in soggiorno irregolare. Inoltre, poiché l'immigrazione clandestina trova generalmente sostegno nelle reti della criminalità organizzata operanti a livello internazionale, sono applicabili anche le pertinenti disposizioni del titolo VI del trattato sull'Unione europea sulla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (articoli 29, 30 e 31 del trattato sull'Unione europea).	2. The prevention of and the fight against illegal immigration are essential parts of the common asylum and immigration policy of the European Union. With the entry into force of the Treaty of Amsterdam, new competences have been created, with the inclusion of the new Title IV in the Treaty establishing the European Union. While Article 62 of the same Treaty is the legal basis for regulations relating to border controls and visa policy, Article 63(3) refers explicitly to measures on illegal immigration and illegal residence, including repatriation of illegal residents. Moreover, since facilitation of illegal immigration involves, in most cases, organised criminal networks operating at an international level, the relevant provisions of Title VI of the Treaty on European Union on police and judicial cooperation in criminal matters (Articles 29, 30 and 31 of the Treaty on European Union) also apply.
3. Il Piano d'azione di Vienna del Consiglio e della Commissione sul modo migliore per attuare le disposizioni del trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, del dicembre 1998, ha già precisato che, conformemente alla priorità che deve essere data al controllo dei flussi migratori, sarebbe necessario presentare rapidamente proposte concrete volte a migliorare la lotta contro l'immigrazione clandestina.	3. The Vienna Action Plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the Treaty of Amsterdam on an area of freedom, security and justice, of December 1998, mentioned that in line with giving priority to controlling migration flows, practical proposals for combating illegal immigration more effectively needed to be brought forward swiftly.
4. Inoltre, il Consiglio europeo di Tampere dell'ottobre 1999 ha sottolineato nelle sue conclusioni la necessità di gestire più efficacemente i flussi migratori in tutte le fasi e di affrontare alla radice il fenomeno dell'immigrazione illegale. Inoltre, il Consiglio europeo ha invitato a rafforzare la cooperazione tra gli Stati membri ed ha ricordato che i paesi candidati devono accettare l'acquis in materia nella sua interezza, comprese le disposizioni definite nell'ambito della cooperazione Schengen. In sede di Consiglio, l'interesse comune nella lotta contro l'immigrazione clandestina, la necessità di cooperazione e la ferma determinazione a contrastare le reti criminali sono stati nuovamente confermati dall'accordo raggiunto sulla direttiva volta a definire il favoreggiamento dell'ingresso, della circolazione e del soggiorno illegali, sulla decisione-quadro intesa a rafforzare il quadro penale per la repressione del favoreggiamento dell'ingresso e del soggiorno illegali, e sulla direttiva relativa all'armonizzazione delle ammende comminate ai vettori che trasportano nel territorio degli Stati membri cittadini di paesi terzi sprovvisti dei documenti necessari per l'ammissione.	4. In addition, the European Council emphasised in the conclusions of its Tampere summit of October 1999 the need for more efficient management of migration flows at all stages and to tackle illegal immigration at its source. Moreover, the European Council called for closer cooperation between Member States and confirmed the requirement for new Member States to accept in full the relevant acquis including the standards which have been set within the Schengen cooperation. Within the framework of the Council, the common interest in the fight against illegal immigration, the need for cooperation and the determination to combat networks was highlighted again by the agreement reached on the Directive defining the facilitation of unauthorised entry, movement and stay, and the accompanying Framework Decision on the strengthening of the penal framework to prevent the facilitation of unauthorised entry and residence, as well as the Directive concerning the harmonisation of financial penalties imposed on carriers transporting into the territory of the Member States third country nationals lacking the documents necessary for admission.
5. Nel "Quadro di controllo per l'esame dei progressi compiuti nella creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea", la Commissione ha indicato una prima serie di obiettivi miranti a rendere più efficace la lotta contro l'immigrazione illegale. Oltre che al miglioramento degli scambi di informazioni e di dati statistici, il documento fa riferimento al potenziamento della lotta contro la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento economico dei migranti, così come alla cooperazione con i paesi d'origine e alla definizione di una politica comune coerente in materia di riammissione e di rimpatrio.	5. The Commission has consolidated a first set of objectives to enhance the fight against illegal immigration in the "Scoreboard" reviewing progress on the creation of an area of freedom, security and justice in the European Union. Besides improvements in the exchange of information and statistics, the enhancement of the fight against trafficking in human beings and the economic exploitation of immigrants is mentioned, as well as cooperation with countries of origin and the establishment of a coherent common policy on readmission and return.
6. Pertanto il 15 novembre 2001 la Commissione ha adottato la Comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo su una politica comune in materia di immigrazione clandestina, nella quale si invita il Consiglio dell'Unione europea ad approvare al più presto un piano d'azione per prevenire e combattere l'immigrazione clandestina, nel quale siano indicate le azioni che occorre elaborare in forma prioritaria.	6. Accordingly, on 15 November 2001 the Commission adopted its communication to the Council and the European Parliament on a common policy on illegal immigration, in which the Council of the European Union is invited to approve, at the earliest opportunity, an Action Plan to prevent and combat illegal immigration, indicating which actions must be given priority.
A. Dimensione del fenomeno	A. Dimensions of the phenomenon
7. L'immigrazione clandestina è un fenomeno variegato sotto il profilo delle persone interessate e delle modalità di ingresso e soggiorno illegale nell'UE. Innanzitutto, vi sono coloro che entrano illegalmente nel territorio di uno Stato membro varcando clandestinamente la frontiera o esibendo documenti falsi o falsificati. Spesso questa modalità di ingresso illegale è seguita da persone che agiscono in modo individuale ed indipendente. Sempre più spesso, tuttavia, tali ingressi sono organizzati da intermediari che forniscono trasporto, alloggio temporaneo, documenti di viaggio, informazioni, sorveglianza ed altri servizi di supporto che hanno inizio nel paese di origine, continuano nei paesi di transito e terminano in quello di destinazione. Il prezzo di questi servizi è molto elevato, di modo che molti immigranti clandestini consegnano alle reti clandestine la maggior parte o tutti i loro risparmi. Quando non sono in grado di pagare il prezzo richiesto, gli immigranti clandestini diventano spesso vittime dei trafficanti, che li sfruttano per farsi "rimborsare" il costo del viaggio.	7. Illegal immigration is multifaceted in terms of the individuals concerned and the patterns of their illegal entry and residence. First there are those who illegally enter the territory of a Member State. This can take place either with an illegal border crossing or at a border post using false or forged documents. Often these illegal entries happen on an individual and independent basis. However, illegal entries are increasingly organised by facilitators, who provide transport, temporary shelter, travel documents, information, surveillance or other supportive services starting in the countries of origin, continuing in transit countries and ending in the country of destination. The price of smuggling services is very high, so that many illegal immigrants have to hand over most or all of their savings. In cases where illegal immigrants are not able to pay the price, they often become victims of traffickers, who employ exploitative means to gain "reimbursement" for the cost of the journey.
8. Esiste inoltre una folta categoria di persone che soggiornano irregolarmente nell'Unione europea e che sono entrate con un visto o un permesso di soggiorno validi, ma sono rimaste oltre il periodo autorizzato. Altri hanno semplicemente varcato la frontiera con un documento di viaggio valido, nel caso di cittadini esonerati dall'obbligo del visto di breve durata. Il loro soggiorno, legale in partenza, diventa tuttavia illegale nel momento in cui la persona interessata esercita un'attività dipendente o autonoma, non autorizzata dall'esenzione del visto o dal visto ottenuto. In numerosi casi, persone provviste di un valido permesso di soggiorno e di lavoro si trattengono semplicemente più a lungo del periodo autorizzato o violano altrimenti le norme sul soggiorno degli stranieri.	8. There are also a large number of illegal residents in the European Union who have entered with a valid visa or residence permit but have "overstayed". Others simply enter with valid travel documents, when their nationality is exempted from a visa requirement for a short-term stay. This legal residence, however, becomes illegal, when the person concerned embarks on self-employed or employed activities not authorised by the visa exemption or the visa obtained. In many cases persons with a proper residence and work permit simply overstay their period of legal residence or violate residence regulations in other ways.
9. Visto il carattere non documentato del fenomeno, non è possibile valutare esattamente in che misura siano presenti le diverse categorie di persone in soggiorno irregolare. Appare evidente, tuttavia, che ciascuna categoria rappresenta una parte significativa dell'immigrazione clandestina nel suo insieme e che qualsiasi azione futura deve essere rivolta in modo adeguato a ciascuna di esse. Affinché tali azioni si rivelino efficaci sono comunque necessarie ulteriori analisi approfondite del fenomeno, in modo da individuare con maggiore precisione quali siano gli strumenti più idonei per le varie categorie di persone in soggiorno irregolare e le forme di soggiorno clandestino.	9. Owing to the nature of undocumented residence it is not possible to assess the exact proportions between the different categories of illegal residents. It seems clear, however, that each one represents a significant part of the whole phenomenon of illegal immigration and that any future action needs adequately to address each category. To do so effectively, however, requires further in-depth analysis of the phenomenon, so as to be able better to determine the adequate instruments for the different categories of illegal residents and patterns of illegal residence.
10. Per tutti questi motivi è necessario un ulteriore impegno volto ad approfondire la conoscenza delle forme e modalità di soggiorno irregolare nell'Unione europea al fine di adeguare più specificamente i futuri interventi ai reali problemi da affrontare ai fini di una efficace prevenzione e contrasto dell'immigrazione clandestina.	10. Accordingly, further efforts to analyse the patterns of illegal residence in the European Union must be encouraged in order to adjust future measures more specifically to the real problems which need to be tackled to prevent and fight illegal immigration effectively.
B. Obblighi internazionali e diritti umani	B. International obligations and Human Rights
11. Le misure relative alla lotta contro l'immigrazione clandestina devono essere fondate sul bilanciamento del diritto degli Stati membri di decidere se accordare o negare l'ammissione nel loro territorio ai cittadini di paesi terzi ed il loro obbligo di proteggere coloro che hanno veramente bisogno di protezione internazionale. Si tratta in particolare degli obblighi di protezione che discendono dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, in particolare l'articolo 3, e dalla Convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati, in particolare gli articoli 33 e 31. Quest'ultimo articolo recita: "Gli Stati contraenti non applicheranno sanzioni penali per ingresso o soggiorno irregolare a quei rifugiati che, provenienti dal Paese in cui la loro vita o la loro libertà era minacciata nel senso previsto dall'articolo 1, entrano o si trovano sul loro territorio senza autorizzazione, purché si presentino senza indugio alle autorità ed espongano ragioni ritenute valide per il loro ingresso o la loro presenza irregolari".	11. Measures relating to the fight against illegal immigration have to balance the right to decide whether to accord or refuse admission to the territory to third country nationals and the obligation to protect those genuinely in need of international protection. This concerns, in particular, obligations for protection arising from the European Convention on Human Rights, particularly Article 3 thereof, and the Geneva Convention on Refugees, most notably Articles 33 and 31. The latter Article lays down that "States shall not impose penalties, on account of their illegal entry or presence, on refugees who, coming directly from a territory where their life or freedom was threatened in the sense of Article 1, enter or are present in their territory without authorisation, provided they present themselves without delay to the authorities and show good cause for their illegal entry or presence".
12. Un'efficace azione contro l'immigrazione illegale, prevenendo lo sfruttamento abusivo del regime dell'asilo, svolge un ruolo fondamentale contribuendo ad agevolare l'accettazione, da parte dell'opinione pubblica, dell'ammissione di rifugiati per ragioni umanitarie. La lotta contro l'immigrazione illegale deve tuttavia essere condotta con equilibrio. Gli Stati membri dovrebbero pertanto esaminare come possono offrire rapido accesso alla protezione internazionale, di modo che i rifugiati non debbano ricorrere all'immigrazione clandestina o rivolgersi ai trafficanti di esseri umani. Indipendentemente dalle misure attuate per contrastare l'immigrazione clandestina, si devono rispettare le necessità specifiche di categorie potenzialmente vulnerabili, quali i minori e le donne.	12. Effective action against illegal immigration plays an essential part in contributing to public acceptance of admission for humanitarian grounds by preventing misuse of the asylum system. Nevertheless, the fight against illegal immigration has to be conducted in a balanced way. Member States should, therefore, explore possibilities of offering rapid access to protection so that refugees do not need to resort to illegal immigration or people smugglers. Whatever measures are put into practice to fight illegal immigration, the specific needs of potentially vulnerable groups like minors and women need to be respected.
C. Relazione con i paesi terzi	C. Relations with third countries
13. Gli sforzi fatti ai fini della gestione dei movimenti migratori non possono avere pieno effetto se non si dà attuazione alle misure adottate fin dal punto di partenza della catena, ovvero la promozione della pace, della stabilità politica, dei diritti umani, dei principi democratici e di uno sviluppo economico, sociale ed ambientale duraturo nei paesi d'origine. A tale scopo, occorrerebbe inserire le questioni relative all'immigrazione nei partenariati esistenti, che costituiscono la cornice generale delle nostre relazioni con i paesi terzi.	13. Efforts on migration management cannot have their full impact if measures are not implemented at the beginning of the migration chain, i.e. the promotion of peace, political stability, human rights, democratic principles and sustainable economic, social and environmental development of the countries of origin. To that end, migration issues should be integrated in the existing partnerships, which are the general framework of our relations with third countries.
14. Nel contesto dell'allargamento, i paesi candidati devono adottare, nelle rispettive legislazioni e prassi interne, l'acquis dell'Unione europea in vigore in materia di lotta contro l'immigrazione clandestina. Ciò suppone anche il pieno recepimento dell'acquis di Schengen, a norma dell'articolo 8 del protocollo di Schengen. I paesi candidati sono anche tenuti a redigere dettagliati Piani d'azione nazionali per il recepimento di tale acquis.	14. In the context of enlargement the candidate countries have to adopt, in their domestic legislation and practices, the existing EU acquis on the fight against illegal immigration. This also implies full acceptance of the Schengen acquis as stated in Article 8 of the Schengen Protocol; the candidate countries are also required to produce detailed national Action Plans for implementation of the Schengen acquis.
15. Si dovrebbero inoltre compiere progressi nella cooperazione con i paesi di transito. I trafficanti di esseri umani usano diverse modalità di trasporto e scelgono diversi itinerari ai fini delle loro attività illecite. Giacché generalmente non esistono collegamenti diretti con i principali paesi di partenza, il transito attraverso il territorio di paesi terzi è la norma. I migranti clandestini sfruttano le lacune nel controllo alle frontiere e altri punti deboli nelle misure di controllo. Alcuni paesi di transito mostrano una certa riluttanza a combattere con determinazione i flussi di migrazione irregolare poiché temono di poter diventare a loro volta un paese di destinazione. Appare quindi necessario avviare un dialogo con i paesi di transito per sostenere il loro sforzo di fare fronte a questo problema.	15. Cooperation should also be further developed with transit countries. Smugglers of human beings use different modes of transportation and different routes for their illegal activities. Usually, direct connections from the main source countries are not available. Thus, transit through third countries is the norm. Illegal immigrants take advantage of gaps at border controls and other deficiencies in control measures. Some transit countries show a certain reluctance to deal with irregular migration flows properly due to their interest in not becoming a country of destination. It is necessary, therefore, to enter into a dialogue with transit countries in order to support their effort to deal with the problem.
16. L'Unione europea e gli Stati membri dovrebbero continuare a partecipare attivamente in altre sedi internazionali e concludere accordi multilaterali in materia. Un rafforzamento della cooperazione internazionale dovrebbe inoltre facilitare e promuovere la cooperazione dei paesi terzi e le altre forme di contrasto dell'immigrazione clandestina. In particolare, nell'attuazione delle misure di lotta contro l'immigrazione clandestina nei paesi terzi potrebbe essere molto utile sotto diversi aspetti avvalersi della competenza ed esperienza di organizzazioni internazionali quali l'ACNUR. Innanzitutto, tali organizzazioni possono confermare che le azioni previste rispondono appieno a giustificati bisogni di protezione. Inoltre, utilizzare infrastrutture esistenti anziché crearne di nuove permetterebbe una certa sinergia. Infine, tale coinvolgimento potrebbe portare ad una maggiore comprensione reciproca tra i vari operatori.	16. The European Union and its Member States should continue to participate actively in other international fora and to conclude multilateral agreements on the subject. Further international cooperation could also facilitate and promote third country cooperation and other efforts which aim to fight illegal immigration. In particular, when measures on illegal immigration are conducted in third countries, the expertise of international organisations, such as UNHCR, could be very helpful in many respects. First, such organisations could confirm that measures do comply fully with justified needs for protection. Secondly, effects of synergy could result by using existing infrastructures instead of establishing new ones. Finally, such an involvement could lead to a better mutual understanding among those involved.
D. Effettiva applicazione delle norme vigenti	D. Enforcement of existing rules
17. Naturalmente in tutti gli Stati membri dell'Unione europea esiste già una cornice giuridica per la lotta contro l'immigrazione clandestina, così come norme per il rilascio dei visti, i controlli alle frontiere, l'ingresso ed il soggiorno illegali, il traffico e la tratta degli esseri umani, il lavoro nero e la responsabilità dei vettori. Alcuni principi comuni attinenti a tali questioni sono stati enunciati in diverse raccomandazioni nell'ambito del trattato sull'Unione. Inoltre, e soprattutto, molte norme vincolanti sono state introdotte in applicazione della convenzione di Schengen. Al riguardo vale la pena di rilevare l'importanza della valutazione dell'acquis di Schengen.	17. Obviously, a legal framework for the fight against illegal immigration already exists in all European Union Member States as do regulations on the issuing of visas, border controls, illegal entry and stay, on smuggling, trafficking, illegal employment and carrier liability. Certain common principles on these issues have been laid down in several Recommendations under the regime of the Maastricht Treaty. In addition, and much more importantly, a large number of binding rules has been established within the Schengen framework. The importance of the evaluation of the Schengen acquis is worth mentioning in this respect.
18. Introdurre nuove norme o armonizzare le norme a livello dell'Unione europea non ha alcun senso se le disposizioni in vigore non sono applicate mettendo in opera risorse sufficienti a tal fine e, soprattutto, con tutta la determinazione necessaria. Gli sforzi comuni sono destinati al fallimento se gli Stati membri, a livello dei loro organismi e della loro azione, non seguono le regole che essi stessi hanno adottato in comune, in particolare per quanto attiene al rilascio dei visti e al controllo delle frontiere esterne. Sia che si tratti di un paese di transito o di destinazione, ciascuno Stato membro deve pertanto impegnarsi a fondo in vista di un autentico partenariato, basato sulla fiducia reciproca nelle attività di applicazione della legge degli altri Stati membri.	18. It does not make any sense to introduce new rules or to harmonise rules at European Union level, if present regulations are not enforced with sufficient resources and, most importantly, the necessary will. Common efforts are condemned to fail, if Member States' services and practices do not follow the rules adopted in common, i.e. relating to the issuing of visas and external border controls. Whether as countries of transit or destination, Member States must, therefore, work intensively towards a genuine partnership based on mutual confidence in each others law enforcement activities.
19. La creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia richiede che tutti gli Stati membri applichino effettivamente le norme comuni. La forza del sistema di sicurezza comune è pari a quella del suo anello più debole. Risulta essenziale quindi dare priorità innanzitutto ad una effettiva applicazione delle disposizioni già in vigore.	19. The creation of an area of freedom, security and justice requires all Member States to apply common rules effectively. The common security system is only as strong as its weakest point. Consequently, it is crucial to enforce existing rules properly as a main priority.
20. In ogni caso, il piano d'azione dovrà svilupparsi tenendo conto del contenuto del diritto comunitario applicabile.	20. Whatever the circumstances, the Action Plan should be carried out while taking into account the relevant Community law.
E. Sanzioni	E. Penalties
21. Le attività illegali, che sono sempre associate ai flussi d'immigrazione clandestina, sono fonte di grande preoccupazione in tutti gli Stati membri. Soprattutto la tratta degli esseri umani e le attività dei trafficanti a tal fine sono considerate assolutamente inaccettabili. Occorre pertanto stabilire adeguate norme. Nessuno Stato membro dell'Unione europea deve essere considerato uno spazio per commettere reati. Ciò permetterebbe di rafforzare l'ambito della giustizia all'interno dell'UE e mostrare chiaramente che gli Stati membri sono pronti ad applicare severe sanzioni. Nella conclusione n. 23, il Consiglio europeo di Tampere ha infatti chiesto l'adozione di norme che prevedano sanzioni severe contro i reati gravi e nella conclusione n. 45 il Consiglio europeo di Laeken ha indicato che occorre proseguire gli sforzi volti a superare le difficoltà connesse con la diversità dei sistemi giuridici, nell'ambito del rafforzamento dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia.	21. Illegal activities, which are regularly connected with irregular migration flows, are a major common concern in all Member States. Trafficking and smuggling in human beings especially are seen as totally unacceptable. The appropriate provisions have, therefore, to be put in place. At European Union level, no Member State must be considered as a place for committing unlawful acts. This would strengthen the scope of justice in the Union and send a clear signal that Member States are willing to impose severe penalties. In Tampere Conclusions No 23, the European Council therefore urged the adoption of legislation providing for severe penalties for serious crimes, and in Laeken Conclusions No 45 the Council stated that efforts to surmount the problems arising from differences between legal systems should continue within the reinforcement of the area of freedom, security and justice.
22. La convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale (Palermo, 12-15 dicembre 2000) ed i due protocolli aggiuntivi sulla tratta delle persone e il traffico di migranti costituiscono attualmente la base di un riconoscimento mondiale del problema e di un approccio comparabile per affrontarlo. Risulta pertanto indispensabile assicurare una rapida ratifica di tali strumenti e un'attuazione coordinata delle relative disposizioni a livello dell'Unione europea.	22. The UN Convention against Transnational Organised Crime signed in Palermo on 12 to 15 December 2000 and its two accompanying Protocols on trafficking in persons and smuggling of migrants now form the basis for a global recognition of the problem and a comparable approach to tackling it. It is, therefore, essential to ensure a swift ratification of these instruments as well as a coordinated implementation of their provisions at EU level.
II. MISURE E AZIONI	II. MEASURES AND ACTIONS
A. Politica in materia di visti	A. Visa Policy
23. Secondo l'articolo 61 del trattato che istituisce la Comunità europea, la politica in materia di visti è una misura d'accompagnamento direttamente collegata alla libera circolazione delle persone rispetto ai controlli alle frontiere esterne. Pur facilitando la libera circolazione delle persone, la politica in materia di visti può contribuire in modo significativo alla prevenzione dell'immigrazione clandestina e agevolare la lotta contro il terrorismo. La sola politica in materia di visti non può tuttavia contrastare l'immigrazione clandestina nel caso, ad esempio, dei cittadini di paesi terzi che entrano legalmente, ma restano nel territorio dell'UE oltre il periodo autorizzato.	23. According to Article 61 of the Treaty establishing the European Community, visa policy is a directly related flanking measure to the free movement of persons with respect to external border controls. Whilst facilitating the free movement of persons, visa policy can also significantly contribute to the prevention of illegal immigration and to the fight against terrorism. Visa policy alone cannot, however, counter illegal immigration relating, for example, to third country nationals who enter legally but "overstay".
24. L'adozione del regolamento del Consiglio che adotta l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne e l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo, contribuisce a sviluppare una politica armonizzata in materia di visti e costituisce uno strumento di prevenzione dell'ingresso illegale delle persone non autorizzate nel territorio degli Stati membri.	24. The adoption of the Council Regulation listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement, provides further development for an harmonised visa policy and instrument for preventing entries into the Member States territory of non-authorised persons.
25. Visto il continuo evolversi dei flussi migratori, tali elenchi dovrebbero essere riesaminati annualmente, fatta salva la revisione delle procedure abituali prevista nel regolamento.	25. Given the constant changes in migratory flows, these lists should be reexamined annually without prejudice to the standard machinery laid down in the Regulation for reviewing the lists.
I. Visto di modello uniforme e norme di sicurezza	I. Uniform visa and security standards
26. Gli aspetti della sicurezza e dell'identificazione sono stati curati prevedendo l'uso di documenti sicuri, che dovrebbero permettere di identificare chiaramente la persona interessata. Inoltre, i documenti di viaggio servono a provare che il titolare è autorizzato ad esercitare alcuni diritti. Da quando tali documenti esistono, essi sono stati oggetto di falsificazioni ed uso fraudolento per ovvi motivi. Gli Stati hanno pertanto costantemente cercato di renderli più sicuri. L'introduzione del visto autoadesivo UE/Schengen è un esempio della proficua cooperazione nel settore della sicurezza dei documenti. Introdotto dal regolamento (CE) n. 1683/95 del Consiglio, del 29 maggio 1995, che istituisce un modello uniforme per i visti, esso è diventato un documento che risponde ai più elevati criteri di sicurezza, efficace contro la falsificazione e i tentativi di contraffazione. Anche i paesi terzi dovrebbero essere incoraggiati, e persino sostenuti in tal senso, ad intensificare gli sforzi di rendere più sicuri i documenti di viaggio che rilasciano.	26. Security and identification issues have been covered by the use of secure documents, which should allow for clear identification of the person concerned. In addition, travel documents aim to prove that the holder is entitled to exercise certain rights. Since travel documents have existed, they have been targets of forgery and fraudulent use for obvious reasons. States have, therefore, tried on an ongoing basis to raise the security standard of these documents. An example of a very successful cooperation in the field of security documents is the evolution of the EU/Schengen visa sticker. Based on the Council Regulation (EC) No 1683/95 of 29 May 1995 laying down a uniform format for visas, it has become a document of the highest standard, effective against counterfeiting or attempts at falsification. Third countries should also be encouraged and even supported to strengthen their efforts in order to render their travel documents more secure.
27. Si dovranno di conseguenza adottare misure destinate a migliorare la sicurezza dell'uso del visto e del titolo di soggiorno basate sulle nuove tecnologie. In particolare, si prenderà in considerazione l'inclusione nei visti e se del caso nei titoli di soggiorno non della sola fotografia del richiedente, bensì anche dei dati biometrici dello stesso.	27. Accordingly, measures aimed at improving the security of the visa and of the residence permit based on new technologies should be adopted. Consideration should be given in particular to including in visas and, where appropriate, in residence permits, not only a photograph of the applicant but also his or her biometric data.
II. Istituzione di strutture amministrative comuni	II. Creation of common administrative structures
28. Le conclusioni di Tampere (n. 22) sottolineano che "dovrebbe essere ulteriormente sviluppata un'attiva politica comune in materia di visti e documenti falsi, che preveda anche una più stretta cooperazione fra i consolati dell'UE nei paesi terzi e, se necessario, la creazione di servizi comuni dell'UE preposti al rilascio dei visti".	28. The Tampere Conclusions (No 22) stressed that "a common active policy on visas and false documents should be further developed, including closer cooperation between EU consulates in third countries and, where necessary, the establishment of common EU visa issuing offices."
29. Al fine dello sviluppo di tale politica comune in materia di visti, secondo l'approccio indicato nelle conclusioni, è indispensabile partire da un'intensificazione della cooperazione tra le rappresentanze diplomatiche e consolari degli Stati membri nei paesi da cui provengono i flussi migratori.	29. For this common policy on visas to be developed in line with the approach referred to in the Tampere Conclusions, it is essential as a first step to increase cooperation between Member States' diplomatic and consular representations in the countries generating the migratory flows.
30. Gli scambi di informazioni sulle prassi adottate in materia di rilascio dei visti e sulle tendenze osservate nella falsificazione dei documenti avvengono a livello tanto formale che informale. È necessario promuovere e migliorare ulteriormente tale proficua cooperazione attraverso la reciproca assistenza nel settore della formazione del personale. È anche prassi corrente che in diversi paesi gli uffici consolari di alcuni Stati membri rappresentino anche gli altri Stati membri sprovvisti colà di propri uffici di rappresentanza.	30. Information exchange on visa-issuing practices and trends in document forgery already takes place both formally and informally. This useful cooperation should be further promoted and enhanced by mutual assistance in the training of staff. It is also common practice in several places to represent other Member States in countries where a Member State does not have its own representation.
31. In questo contesto, l'idea di uffici comuni preposti al rilascio di visti è stata avanzata occasionalmente, ma non ha portato a risultati concreti fino ad oggi, a causa di difficoltà pratiche, giuridiche e attinenti alla ripartizione dei costi, per cui è necessario compiere progressi nell'esaminare l'istituzione di detti uffici comuni, secondo quanto auspicato nella conclusione (n. 42) di Laeken.	31. In this context, the idea of joint visa offices has been raised, but hitherto without any concrete result, due to practical, legal and cost-sharing difficulties; progress must therefore be made in examining the possibility of setting up such joint visa offices as requested in the Laeken Conclusions (No 42).
32. Appare tuttavia chiaro che uno dei vantaggi che si possono attendere da tali uffici comuni sarebbe una riduzione del costo di rilascio dei visti. La ripartizione degli oneri che ne risulterebbe permetterebbe di liberare le risorse finanziarie necessarie agli Stati membri per migliorare le attrezzature tecniche utilizzate ai fini del rilascio dei visti (individuazione dei documenti contraffatti o falsificati, accesso alle basi di dati in linea sui modelli di documenti di viaggio, condizioni di conservazione sicure per i visti autoadesivi in bianco, ecc.). Inoltre, l'utilizzo comune del personale fornirebbe anche l'occasione di confrontare le esperienze ed il "know-how" in materia di valutazione dei rischi di immigrazione clandestina o della possibilità che i cittadini di paesi terzi si trattengano oltre il periodo autorizzato. A medio o lungo termine, un altro grande vantaggio di tali uffici consisterebbe nell'attuazione più uniforme delle norme comuni e nella riduzione del fenomeno della richiesta dei visti all'uno o l'altro Stato membro per motivi di convenienza ("visa shopping").	32. However, it seems quite obvious that one of the expected advantages of joint visa posts would be to reduce the cost of issuing visas. Such a burden-sharing approach could provide the financial means needed by the Member States in order to improve the technical equipment used for the purposes of issuing visas (detection of counterfeit or forged documents, access to online databases of sample travel documents, secured storage conditions for blank visa stickers etc.). In addition, staff sharing would also mean sharing of experience and know-how in the field of risk assessment of illegal immigration or potential overstayers. In a medium or long-term perspective, one more substantial positive outcome of joint visa posts would consist of more uniform implementation of the common rules and the reduction of visa shopping.
33. Di conseguenza, e per tutti questi motivi, indipendentemente dall'assoluta necessità di una maggiore collaborazione consolare locale si dovranno adottare gradualmente misure volte alla futura istituzione di uffici comuni per il rilascio dei visti, di fronte all'esigenza di una maggiore efficacia nel controllo delle frontiere esterne, come previsto nelle conclusioni di Laeken. A breve termine le eventuali iniziative degli Stati membri interessati all'istituzione di uffici o infrastrutture comuni potrebbero essere attuate a Pristina quale progetto pilota prioritario. Al tempo stesso sarebbe effettuato uno studio di fattibilità sui problemi giuridici, tecnici e finanziari sollevati dall'istituzione di uffici consolari comuni integrati.	33. Accordingly, quite apart from the vital importance of increasing collaboration at local consular level, measures should be adopted progressively with a view to the establishment of joint visa offices, given the requirement for better management of external border controls laid down in the Laeken Conclusions. In the short-term, any possible initiatives by the Member States on setting up joint offices or infrastructures could be carried out in Pristina as a priority pilot project. At the same time, a feasibility study on the legal, technical and financial issues raised by the creation of integrated joint consular offices would be carried out.
III. Sviluppo di un sistema europeo di identificazione dei visti	III. Development of a European Visa Identification System
34. La creazione di strutture amministrative comuni potrebbe, di per sé, costituire un passo importante verso l'armonizzazione delle politiche e prassi degli Stati membri in materia di visti. Tuttavia, si potrebbe ipotizzare un approccio complementare basato sull'utilizzo delle possibilità offerte dalle moderne tecnologie informatiche e di comunicazione.	34. The creation of common administrative structures could, in itself, be a major step forward in harmonising Member States policies and practices with regard to visas. Nevertheless, a complementary approach could be envisaged making use of the possibilities of modern communication and computer technology.
35. Inoltre, la conclusione n. 42 di Laeken ricorda che il Consiglio e gli Stati membri devono prendere disposizioni per l'attuazione di un sistema comune di identificazione dei visti. È stato suggerito che questo sistema potrebbe essere integrato con l'istituzione di un registro centrale europeo dei residenti stranieri.	35. The Laeken Conclusions No 42 also note that the Council and the Member States must take steps to set up a common visa identification system. It has been suggested that this system could be supplemented by introducing a central register of aliens resident in Europe.
36. Nel contesto della prevenzione delle minacce terroristiche, nelle conclusioni del Consiglio GAI del 20 settembre 2001 la Commissione è stata invitata a presentare delle proposte volte a istituire una rete di scambio di informazioni sui visti rilasciati. Il processo di riflessione e gli studi di fattibilità che possono essere avviati al riguardo dovrebbero considerare se siffatto sistema elettronico comune potrebbe integrare l'aspetto relativo alla sicurezza dei documenti, in modo da poter disporre di una doppia procedura d'identificazione basata su documenti sicuri ed una banca dati.	36. In the context of the prevention of terrorist threats, the conclusions of the JHA Council held on 20 September 2001 invited the Commission to make proposals on the creation of a system to be used for the purpose of exchanging information on issued visas. A series of reflections and feasibility studies should be instigated and could explore whether such a common electronic system could complement the concept of security documents in order to create a dual identification process based on secure documents and a database.
37. Per garantire la più ampia e utile informazione possibile dei servizi competenti, detta banca dati non dovrebbe limitarsi ai visti rilasciati, ma dovrebbe contenere anche i dati relativi ai visti richiesti e negati.	37. In order to ensure that the services responsible have information which is as full and helpful as possible, this database should not only contain details of visas issued but also data concerning visas applied for and refused.
38. Tale sistema potrebbe includere le informazioni già raccolte o attualmente richieste ai richiedenti un visto, quali i dati personali. Inoltre, si potrebbe realizzare ed archiviare una foto in formato elettronico, oltre ai dati biometrici del richiedente. Anche i documenti di viaggio dovrebbero essere sottoposti a scansione elettronica ed archiviati, il che presenterebbe due grandi vantaggi: in primo luogo, qualsiasi successiva manipolazione del documento di viaggio potrebbe essere facilmente individuata comparando il documento in questione con la sua immagine; in secondo luogo, l'immagine archiviata dei documenti di viaggio potrebbe essere utilizzata per ottenere rapidamente nuovi documenti di viaggio, quando una persona è obbligata a lasciare il paese, ma cerca di nascondere la propria identità. In ogni caso, lo sviluppo di tale sistema dovrebbe essere fondato su una chiara definizione delle necessità e degli obiettivi, nonché su una valutazione attenta delle iniziative esistenti (tra cui le possibilità già offerte dai sistemi SIS e VISION) e delle risorse da mobilitare.	38. Such a system could include information which is already gathered or required from the visa applicant today, such as personal particulars. In addition, an electronic photo could be taken and stored, together with the biometric data of the applicant. Travel documents should also be scanned and stored, which would have two major advantages. First, subsequent manipulations of the travel document could be easily detected by comparison of the travel document with its image. Secondly, the stored image of the travel documents could be used to obtain new travel documents quickly, when a person is obliged to leave the country but tries to conceal his or her identity. Anyway, the development of such a system should be based on a clear definition of needs and objectives as well as a thorough evaluation of existing initiatives (including the possibilities already offered by the SIS and VISION) and resources to be mobilised.
39. Qualsiasi sistema di questo tipo dovrebbe essere progettato nel rispetto delle norme attuali in materia di protezione dei dati a carattere personale.	39. Any such system should be devised in conformity with current rules on the protection of personal data.
40. Pertanto, si dovranno adottare misure urgenti volte a istituire un sistema comune di identificazione dei visti, fatto salvo l'esame degli eventuali problemi tecnici e giuridici.	40. Accordingly, urgent measures for establishing a common visa identification system should be adopted, without prejudice to an examination of any possible technical or legal problems that might arise.
B. Scambio e analisi delle informazioni	B. Information exchange and analysis
I. Statistiche	I. Statistics
41. Secondo una valutazione ampiamente condivisa, il fenomeno dell'immigrazione, tanto lecita quanto clandestina, ha assunto una dimensione considerevole che non può essere trascurata a motivo delle sue implicazioni sociali, economiche e politiche nei paesi di destinazione. Tuttavia, per definizione, è impossibile ottenere un quadro esatto della dimensione del fenomeno dell'immigrazione illegale negli Stati membri dell'Unione europea. Una stima può essere derivata soltanto dai dati oggettivi che sono collegabili al fenomeno, ad esempio il numero delle domande d'ingresso rifiutate, di fermi di migranti clandestini effettuati alla frontiera o nel territorio del paese, di domande di protezione internazionale respinte, di richieste di regolarizzazione del soggiorno in base alla legislazione nazionale o ancora il numero di provvedimenti eseguiti di accompagnamento alla frontiera o di rimpatri forzati.	41. It is a widely shared assessment that the level of legal as well as illegal immigration is significant and cannot be neglected due to its social, economic and political implications in the countries of destination. However, by definition it is impossible to have a clear picture of the scale of the phenomenon of illegal immigration in the Member States of the European Union. An estimate of the scale of illegal migration can only be derived from existing hard data which have a link to the phenomenon such as refused entries, apprehensions of illegals at the border or in the country, rejected applications for international protection, applications for national regularisation procedures and escorted or forced returns.
42. Il Consiglio del maggio 2001 ha deciso di introdurre una relazione pubblica annuale che riporta un quadro generale ed un'analisi statistica utili ai fini del dibattito sulle tendenze registrate nel settore dell'asilo e dei flussi migratori nonché sull'evoluzione della politica in materia nell'Unione europea. Una sezione della menzionata relazione sarebbe dedicata all'analisi dei dati relativi all'immigrazione clandestina.	42. The Council of May 2001 decided to introduce a public annual report consisting of a statistical overview and an analysis for the purpose of discussing trends in asylum and migration flows and the relevant policy developments in the European Union. This would include a section analysing data on illegal immigration.
43. Si dovrebbero pertanto adottare le misure necessarie per mettere a disposizione degli Stati membri dati statistici affidabili che consentano di analizzare regolarmente sia i flussi migratori leciti sia l'immigrazione clandestina.	43. Accordingly, the necessary measures should be adopted to provide Member States with statistical data reliable enough to analyse at regular intervals both legal migratory flows and illegal immigration.
II. Raccolta ed analisi di informazioni e dati di intelligence	II. Gathering information, intelligence and analysis
44. Le sole cifre non sono tuttavia sufficienti alla comprensione del fenomeno ed alla elaborazione di decisioni per fini operativi. Risulta pertanto indispensabile operare un'analisi approfondita delle cause, dei metodi di ingresso e delle conseguenze che ne derivano per le nostre società. Gli Stati membri hanno raccolto una considerevole quantità di informazioni ed hanno acquisito grande esperienza in questo settore, ma la dimensione europea del fenomeno non è stata fino ad oggi sufficientemente esaminata. Benché siano state istituite nel corso degli anni reti formali ed informali di scambio delle informazioni a questo scopo, occorre migliorare ancora lo scambio di informazioni statistiche a livello europeo per permettere alla Comunità di elaborare politiche comuni adeguate, in relazione alle misure attinenti all'Europol previste nel presente piano globale.	44. However, mere figures are not sufficient for understanding the phenomenon and to prepare decisions for operative purposes. This requires further in-depth analysis of its causes, the methods of entry and the consequences for our societies. Member States have gathered considerable information and have gained expertise in this field, but the European dimension to the phenomenon has not yet been sufficiently explored. Although formal and informal networks for the exchange of information have been developed over the years for this purpose, modernisation of the exchange of statistical information on a European level is required to enable the Community to develop adequate common policies in conjunction with the measures for Europol contained in this comprehensive Plan.
45. Per instaurare un costante scambio di informazioni tra Stati membri, è stato istituito un apposito centro, denominato CIRSFI, nel quale, con periodicità quasi mensile, esperti degli Stati membri si scambiano informazioni, in particolare sulle tendenze attuali dei flussi d'immigrazione clandestina. Questa forma di cooperazione dovrebbe tuttavia essere rafforzata, il che richiederebbe un'intensificazione della costituzione di reti tra i servizi operativi degli Stati membri, soprattutto nel settore dell'analisi. In questo contesto è utile esaminare le modalità per utilizzare al meglio gli strumenti già esistenti.	45. In order to establish constant information exchange among Member States, a centre for information exchange, CIREFI, has been set up in which, on a nearly monthly basis, experts from Member States share information, in particular on current trends in irregular migratory flows. However, this form of cooperation should be strengthened, requiring more intense networking among Member States' operational services, especially in the field of analysis. In this context, it is useful to analyse how existing instruments might be put to better use.
46. Di conseguenza, tra altre iniziative da prendere in considerazione a tale riguardo, sarà effettuato uno studio di fattibilità volto a sviluppare un sistema europeo di scambio di informazioni sull'asilo, la migrazione e paesi d'origine, secondo quanto previsto alla conclusione n. 40 di Laeken.	46. Accordingly, among other initiatives to be undertaken in this field, a feasibility study shall be carried out with a view to developing a European system for exchanging information on asylum, migration and countries of origin, as provided for in the Laeken Conclusions (No 40).
III. Sviluppo di un sistema di allarme rapido	III. Development of the Early Warning System
47. Con risoluzione del Consiglio del maggio 1999 è stato istituito un sistema di allarme rapido per la trasmissione di informazioni riguardanti l'immigrazione clandestina e le reti criminali di passatori. L'obiettivo era di instaurare una cornice di comunicazione permanente e standardizzata che consentisse agli Stati membri di segnalare immediatamente flussi migratori clandestini.	47. With a Council Resolution of May 1999 an early warning system for the transmission of information on illegal immigration and facilitator networks has been introduced. The aim was to set up a standardised, permanent communication framework enabling a Member State to report illegal migration phenomena instantly.
48. Il sistema si trova tuttavia ancora in una fase rudimentale. I principali problemi che ne impediscono lo sviluppo sono un utilizzo insufficiente, una diffusione lacunosa delle informazioni nell'ambito dei servizi interessati degli Stati membri ed una infrastruttura tecnica non efficiente. Come primo passo, sarebbe possibile elaborare orientamenti comuni relativi ai casi nei quali occorre utilizzare il sistema. L'infrastruttura amministrativa e tecnica sembra tuttavia essere l'ostacolo principale. I servizi operativi devono avere la possibilità di diffondere ed ottenere informazioni quanto più facilmente possibile, sette giorni su sette e ventiquattro ore al giorno. Per questo motivo, il sistema di allarme rapido dovrebbe essere trasformato in un sito intranet sicuro accessibile sul Web. Indubbiamente, il successo di tale approccio dipende in larga misura dalla possibilità dei servizi operativi di avere un agevole accesso al sistema.	48. However, the Early Warning System (EWS) is still in a rudimentary phase. The main problems are insufficient use, a lack of information distribution within the Member States' services involved and poor technical infrastructure. As a first step common guidelines, concerning cases in which the system should be used, could be further elaborated. Nevertheless, the administrative and technical infrastructure seems to be the key obstacle. Operational services have to be given the chance to deliver and to obtain information as easily as possible, seven days a week, 24 hours a day. That is the reason why the early warning system should be developed as a web-based secure intranet site. Admittedly, the success of this approach depends very much on the possibility of operational services accessing the system without difficulty.
49. Si dovranno pertanto adottare misure volte all'attuazione e alla gestione di un sistema di allarme che sviluppi quello esistente.	49. Accordingly, measures designed to implement and administer an early warning system more developed than the existing one should be adopted.
C. Misure per le fasi precedenti all'attraversamento delle frontiere	C. Pre-Frontier Measures
I. Sostegno e consulenza degli ufficiali di collegamento	I. Advice and support by liaison officers
50. Sono state adottate alcune misure iniziali volte a sviluppare la nozione di ufficiali di collegamento nei paesi di transito e di origine ed a coordinare tali azioni tra Stati membri. Conformemente alle conclusioni approvate dal Consiglio nel novembre 2000 e nel maggio 2001, si sta rafforzando la rete degli ufficiali di collegamento degli Stati membri, ad esempio nel settore della cooperazione nella regione dei Balcani occidentali.	50. First steps have been taken to develop the concept of liaison officers in countries of transit and origin and to coordinate these efforts among Member States. In accordance with the conclusions adopted by the Council in November 2000 and May 2001, networking is being intensified among liaison officers of Member States, for example in cooperation in the Western Balkans area.
51. In futuro, l'Unione europea dovrebbe continuare a rafforzare la rete di ufficiali di collegamento nel settore dell'immigrazione e del trasporto aereo promuovendo una più intensa ed utile cooperazione. Occorre garantire lo scambio continuo di informazioni tra gli ufficiali di collegamento del settore dell'immigrazione e del trasporto aereo e gli ufficiali di collegamento appartenenti agli organismi di polizia ed altri funzionari dei servizi d'intelligence degli Stati membri. Si devono organizzare periodicamente delle attività di formazione comune sulla base di compiti ed incarichi definiti preventivamente, e sostenere la reciproca assistenza tra ufficiali di collegamento.	51. In the future, the EU should continue to build up the network of immigration and airline liaison officers by promoting closer cooperation. Permanent information exchange between immigration and airline liaison officers as well as with police liaison officers and other intelligence officers of Member States must be guaranteed. Common training must be conducted regularly on the basis of previously defined tasks and assignments and the mutual support of liaison officers must be encouraged.
52. Pertanto, essendo necessario coordinare ed adeguare le azioni degli Stati membri per quanto concerne le attività degli ufficiali di collegamento e degli esperti nonché degli altri operatori in tale settore, nonché una maggiore cooperazione all'atto dei controlli all'imbarco nei punti di origine, si dovranno adottare basandosi sull'esperienza avviata nella regione dei Balcani, che potrebbero estendersi ad altre regioni di interesse strategico per l'Unione misure volte a coordinare efficacemente i compiti, le attività di formazione ed i distacchi degli ufficiali di collegamento, attraverso l'istituzione di una rete di informazione di tutti gli ufficiali di collegamento degli Stati membri, che elaborino relazioni comuni destinate a essere successivamente analizzate dal CIRSFI, nonché in relazione al sistema di allarme rapido.	52. Accordingly, as the coordination and adaptation of the Member States' actions in the use of liaison officers and experts, as of other operators in this field, is necessary, together with closer cooperation in boarding checks at points of origin, measures to coordinate tasks, training and liaison postings efficiently should be adopted, using the experience gained in the Balkans, although this could be extended to include other regions of strategic interest to the European Union, involving the establishment of an information network of all the Member States' liaison officers, who would draw up joint reports for subsequent analysis by the CIREFI Working Party, in conjunction with the development of the Early Warning System.
II. Sostegno tecnico e finanziario ad azioni nei paesi terzi	II. Financial and technical support for actions in third countries
53. In sede di attuazione dell'impostazione basata sul coinvolgimento dei diversi "anelli della catena" è essenziale sostenere misure mirate nei paesi d'origine e di transito. Le conclusioni del Consiglio europeo di Tampere hanno già individuato alcune di tali forme d'assistenza, allo scopo, in particolare, di aiutare i paesi in questione a rafforzare la loro capacità di lotta contro la tratta degli esseri umani e ad assolvere i loro obblighi di riammissione. Si rammentino egualmente i piani d'azione predisposti dal gruppo ad alto livello "Asilo e Migrazione".	53. While applying the actors-in-the-chain approach, it is essential to support targeted measures in the countries of origin and transit. Some of these forms of assistance were already identified in the conclusions of the Tampere European Council with a view, in particular, to helping these countries to strengthen their capacity to combat trafficking in human beings, and to cope with their readmission obligations. In the same context, it is worth making mention of the Action Plans prepared by the High-Level Working Group on Asylum and Migration.
54. In questo contesto, progetti mirati in materia di migrazione e di asilo potrebbero essere finanziati nei settori seguenti:	54. In this framework, targeted migration and asylum projects could be financed in the following areas:
- sostegno alle infrastrutture di accoglienza dei richiedenti asilo,	- support for asylum seekers infrastructure,
- sviluppo di strutture di registrazione pubbliche,	- development of public registration structures,
- creazione di centri di accoglienza per immigrati illegali in paesi di transito,	- establishment of reception centres for illegal immigrants in transit countries,
- campagne di sensibilizzazione,	- awareness-raising campaigns,
- miglioramento della sicurezza dei documenti,	- improvement of document security,
- lotta contro la corruzione,	- fight against corruption,
- distacchi di ufficiali di collegamento,	- deployment of liaison officers,
- riunioni di esperti, formazione e seminari,	- expert meetings, training and seminars,
- sostegno al rimpatrio di immigrati in posizione irregolare,	- supporting returns of irregular migrants,
- miglioramento della gestione del controllo alle frontiere e dell'attrezzatura relativa.	- improvement of border control management and equipment.
55. Si dovranno pertanto adottare, nell'ambito delle risorse disponibili, misure che integrino le azioni nazionali di assistenza tecnica e finanziaria ai paesi terzi, nel quadro degli orientamenti europei in materia di immigrazione, prestando particolare attenzione alla coerenza complessiva delle azioni esterne degli Stati membri e dell'Unione.	55. Accordingly, and within the available resources, measures to build upon national technical and financial assistance to help third countries should be adopted within the framework of the European guidelines on immigration, giving particular attention to the overall coherence of the Member States' and the Union's external action.
III. Campagne di sensibilizzazione	III. Awareness-raising campaigns
56. La conclusione n. 22 del Consiglio europeo di Tampere cita le campagne d'informazione nei paesi d'origine tra gli strumenti per contrastare i flussi di immigrazione irregolare. Il concetto di campagne d'informazione dovrebbe essere interpretato in senso largo. Vi potrebbero rientrare azioni miranti a sensibilizzare il pubblico in generale sui problemi ed i rischi collegati con l'immigrazione clandestina, nonché iniziative mirate e rivolte a gruppi specifici quali i disoccupati, le donne o gli studenti.	56. In No 22 of its Tampere conclusions, the European Council mentioned information campaigns in the countries of origin as another instrument to influence illegal migration. The concept of information campaigns as such should be interpreted in a broad sense. Initiatives aimed at raising awareness among the public at large of the problems and risks related to illegal migration could be considered, as well as concentrated initiatives targeted at specific groups such as the unemployed, women or students.
57. Di conseguenza, dato che le campagne d'informazione sia dell'Unione europea che degli Stati membri devono essere tagliate su misura per il paese o regione d'origine interessati, e dato inoltre che la dimensione culturale rappresenta un elemento fondamentale di tali campagne, le stesse devono pertanto essere preparate con cura, in modo da produrre l'effetto desiderato sulla regione ed il pubblico che ne sono i destinatari.	57. Accordingly, given that the preparation of information campaigns, both by the European Union and by Member States, requires a tailor-made solution for each country of origin or even region, and furthermore, since the cultural dimension is a fundamental element of such campaigns, their elaboration has to be conducted carefully in a way which ensures that the campaign has the desired effect on the target region and audience.
D. Misure riguardanti la gestione delle frontiere	D. Measures relating to border management
58. Controlli rigorosi ed efficaci alle frontiere esterne costituiscono un importante fattore di prevenzione dell'immigrazione clandestina. Giova sottolineare altresì che la gestione delle frontiere non riguarda soltanto l'aspetto dell'immigrazione, ma persegue anche altre finalità: gli aspetti doganali, la sicurezza del traffico, la prevenzione dell'ingresso di merci pericolose o illegali, l'identificazione di persone ricercate perché pende nei loro confronti un mandato di arresto o un provvedimento di estradizione emanato da un'autorità giudiziaria competente, ecc.	58. High-standard external border controls are an important contribution to preventing illegal immigration. Also significant is that border management does not focus solely on the immigration aspect but also on other purposes: customs purposes, traffic security, prevention of the entry of dangerous or illegal goods, identification of persons wanted for arrest or extradition at a request of a competent judicial authority, etc.
59. Tutti questi elementi devono essere integrati in una strategia coerente, che dovrà basarsi sulle conclusioni di Tampere e di Laeken. Si dovrebbero prendere in considerazione la comunicazione della Commissione sul controllo delle frontiere nonché i risultati dello studio di fattibilità sulla polizia europea di frontiera e del seminario sulla polizia e la sicurezza delle frontiere.	59. All these elements have to be integrated into a coherent strategy, which should be based on the Tampere and Laeken Conclusions. Account should be taken of the the incoming Commission communication on border controls as well as of the results of the feasibility study on a European Border Guard and of the seminar on police and border security.
I. Gestione delle frontiere in uno spazio comune	I. Border management in a common area
60. L'esistenza e il miglioramento dei controlli alle frontiere esterne, che dovrebbero formare oggetto di un sistema di valutazione dei rischi in uno spazio comune come quello instaurato dalla convenzione d'applicazione dell'Accordo di Schengen del 14 giugno 1985, relativa alla eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni, non devono far perdere di vista la realtà dei flussi migratori clandestini all'interno di detto spazio comune, evitando l'autorizzazione di ingresso di stranieri che successivamente al loro soggiorno legale possano permanere illegalmente nei paesi dell'Unione europea.	60. The existence and improvement of external border controls - which should be the subject of a risk assessment - in a common area established by the Convention implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 on the gradual abolition of checks at common borders must not cause us to lose sight of the reality of the illegal migratory flows within that common area, involving evasion of entry permits for aliens who may remain illegally in the countries of the European Union after the end of their legal stays.
61. Di conseguenza, gli effetti indesiderati di detta soppressione dei controlli alle frontiere comuni, segnatamente in vista dell'allargamento, come l'agevolazione del transito illegale tra gli Stati membri e l'incentivo che ciò può supporre per le reti dedite alla tratta degli esseri umani, devono essere affrontate con misure efficaci che partano da tale realtà ed evitino il transito tra gli Stati membri al fine di stabilirvisi illegalmente, e che tuttavia, al tempo stesso, non compromettano la libera circolazione delle persone in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, tenendo conto delle disposizioni del trattato di Amsterdam, del piano di azione di Vienna, e delle conclusioni di Tampere e di Laeken.	61. Accordingly, the undesirable effects of the abolition of checks at common borders, in particular with enlargement in prospect, such as easier illegal transit between Member States and the obvious encouragement to networks trafficking in human beings, must be dealt with by means of effective and realistic measures that prevent transit between Member States followed by illegal establishment, but at the same time do not undermine the freedom of movement of persons within an area of freedom, security and justice, and take account of the provisions of the Amsterdam Treaty, the Vienna Action Plan and the Tampere and Laeken Conclusions.
II. Azioni di controllo delle frontiere marittime	II. Controls at sea borders
62. Dalle statistiche emerge che negli ultimi anni sono aumentati gli sbarchi di immigranti clandestini via mare, per vari motivi (estensione delle frontiere marittime, difficoltà di controllarle...).	62. The statistics show that the number of illegal immigrants arriving by sea has increased over recent years, for several reasons (sea borders are now longer, and are difficult to control ...).
63. Questa situazione rivela la necessità di adottare adeguate iniziative legislative e/o operative a livello europeo volte a migliorare i controlli delle frontiere marittime. La Commissione è invitata ad effettuare a tal fine uno studio di fattibilità sui miglioramenti da apportare a detti controlli.	63. This situation shows the need for the adoption of appropriate legislative and/or operational initiatives at European level aimed at improving sea border controls. To this end, the Commission is invited to conduct a feasibility study to see how these controls can be improved.
III. Programmi di studi e di formazione comuni	III. Common curriculum and training
64. Come già sottolineato, i controlli alle frontiere sono condotti secondo principi uniformi fondati su una norma comune. Tali elementi devono tuttavia essere ulteriormente sviluppati. Un fattore chiave per migliorare la qualità della cooperazione potrebbe consistere nell'elaborazione di un programma di studi armonizzato per il personale preposto alla guardia della frontiera, che tenga conto delle caratteristiche proprie di ciascuna tradizione educativa nazionale.	64. As already emphasised, border checks are carried out in accordance with uniform principles based on a common standard. However, these elements have to be developed further. A key factor to enhance the quality of the cooperation could be to set up a harmonised curriculum for border guards that takes into account the different characteristics of national training traditions.
65. Un'altra misura atta a rafforzare la cooperazione tra le autorità di controllo delle frontiere consiste nell'armonizzare la formazione del personale preposto alla guardia della frontiera. Il controllo delle frontiere dovrebbe essere affidato ad un servizio specializzato, che richiede specifiche conoscenze. La gestione di una guardia di frontiera professionale richiede evidentemente una mirata formazione teorica e pratica. Inoltre, si rammenta che la cornice giuridica non è la medesima. Si dovrebbe prendere attentamente in considerazione il contributo che l'accademia europea di polizia (AEP) potrebbe apportare ai fini del raggiungimento di detti obiettivi.	65. Another measure for strengthening cooperation between border control authorities is the harmonisation of the training of border guards. Border controls should be carried out by a specialised service, which calls for specific know-how. A professional border guard management requires clearly focused education and training. In addition, the fact that there are different legal frameworks should be borne in mind. Careful consideration should be given to the possible contribution of the European Police College (CEPOL) to the achievement of these objectives.
66. Si deve di conseguenza considerare se non si possa rispondere più efficacemente a tali necessità specifiche creando una rete degli istituti di formazione nazionali esistenti e fornendo servizi appropriati e mirati quali l'elaborazione di programmi, seminari, workshop, ecc., atti a creare le condizioni per la promozione di azioni di formazione comune.	66. Accordingly, it should be considered whether these specific needs might not be better met by setting up a network of existing national training facilities offering appropriate and targeted services like programme design, seminars, workshops, etc. and creating the conditions for a joint training effort.
IV. Cooperazione in materia di gestione delle frontiere e attuazione da parte di squadre comuni	IV. Border management cooperation and performance by joint teams
67. Gli articoli 7 e 47 della convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen prescrivono una più stretta cooperazione nel settore dei controlli alle frontiere, che potrebbe avvenire attraverso lo scambio di ufficiali di collegamento. Sulla base di accordi bilaterali, hanno già luogo distacchi di ufficiali di collegamento nei due sensi. Tali ufficiali possono essere assegnati a organismi operativi della Guardia di frontiera presso le frontiere esterne; essi non assolvono mansioni che discendono dalla sovranità degli Stati, ma svolgono ruoli di consulenza e di supporto alle competenti autorità della Guardia di frontiera. Si dovrebbe considerare il modo per migliorare gradualmente e sviluppare ulteriormente tale tipo di scambi, non soltanto nell'ambito della cooperazione bilaterale tra Stati membri, ma anche con un approccio comunitario coerente. È inoltre importante prendere in considerazione l'adesione dei nuovi Stati membri. Si potrebbe valutare l'utilità di alcuni servizi di sostegno tecnico alla cooperazione, come indicato al punto relativo al miglioramento della cooperazione e del coordinamento in ambito operativo della comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, del 15 novembre 2001 relativa a una politica comune in materia di immigrazione clandestina.	67. Articles 7 and 47 of the Schengen Convention call for closer cooperation in the field of border controls. Such cooperation may take the form of an exchange of liaison officers. On the basis of bilateral agreements, reciprocal secondment of liaison officers already takes place. These liaison officers can be posted to executive border guard authorities at the external borders. They do not carry out any tasks relating to the sovereignty of States but advise and support the competent border guard authorities. It should be examined how an exchange of this kind could be gradually improved not only by bilateral cooperation between Member States, but also by a coherent Community approach. It is equally important to take account of the fact that new Member States will be joining. A study could be made of the usefulness of technical cooperation support facilities as referred to in the section on the improvement of cooperation and coordination in the operational sphere in the Commission communication to the Council and to the European Parliament of 15 November 2001 on a common policy on illegal immigration.
68. Di conseguenza, fatti salvi gli accordi vigenti in materia tra gli Stati membri ed essendo necessario analizzare la creazione di reti e di collegamenti tra i diversi servizi operativi degli Stati membri, si dovranno adottare misure volte a sviluppare ed intensificare la cooperazione pratica e il coordinamento nei controlli e nella sorveglianza delle frontiere, nonché ad analizzare la necessità e la fattibilità di un servizio comune per le frontiere esterne.	68. Accordingly, without prejudice to the existing agreements in this field between Member States, and because the setting up of the Member States' various operational services and the relationship between them must be analysed, measures should be adopted to develop and intensify practical cooperation and coordination of border checks and surveillance and to analyse the need for and the viability of a common external border unit.
E. Politica di riammissione e di rimpatrio	E. Readmission and return policy
69. La politica di riammissione e di rimpatrio costituisce parte integrante e cruciale della lotta contro l'immigrazione clandestina. Data la sua importanza, deve essere oggetto di una riflessione a sé stante, indipendente e più approfondita, in previsione della quale la Commissione europea deve presentare urgentemente un libro verde dedicato all'analisi di eventuali misure e azioni che concretizzino una politica comunitaria in materia di rimpatrio, che valuti anche l'opportunità di istituire uno strumento finanziario per il rimpatrio.	69. Readmission and return policy is an integral and vital component in the fight against illegal immigration. Given its importance, the matter must be given proper consideration, separately and at a more detailed level, in preparation for which the European Commission must, as a matter of urgency, present a Green Paper analysing possible measures and courses of action to flesh out a Community return policy, and it should also analyse the advisability of establishing a financial instrument for implementing the return policy.
70. Ciononostante si possono individuare talune azioni concrete, di cui occorre esaminare l'attuazione pratica.	70. Nevertheless, it is already possible to highlight a number of practical measures that should be considered for implementation.
I. Definizione di un approccio comune e cooperazione tra gli Stati membri in materia di esecuzione delle misure di rimpatrio	I. Establishing a joint approach/cooperation between the Member States for the purposes of implementing return measures
71. Una politica comunitaria in materia di rimpatrio dovrebbe poggiare su due elementi: principi comuni e misure comuni. Un importante principio comune è, ad esempio, il rafforzamento dell'obbligo previsto dal diritto internazionale di riammettere i propri cittadini, principio riaffermato nella conclusione n. 26 di Tampere. Deve parimenti essere possibile assicurare che i cittadini di paesi terzi lascino il territorio degli Stati membri qualora non posseggano uno Status giuridico che ne autorizzi il soggiorno in forma permanente o temporanea.	71. A Community return policy should be based on two elements: common principles and common measures. One important common principle is, for example, the strengthening of the obligation under international law to readmit own nationals, a principle that is confirmed in the Tampere Conclusions (No 26). It should likewise be possible to ensure that third-country nationals leave the territory of the Member States when they have no legal status authorising them to stay either permanently or temporarily.
72. Ciò nondimeno, le misure e regolamentazioni comuni non devono ostacolare la cooperazione amministrativa tra gli Stati membri, che deve essere migliorata e sviluppata.	72. Nonetheless, common measures and regulations must not be an obstacle to administrative cooperation between Member States; such cooperation must be improved and developed.
73. Occorre in tale contesto tener presente che un sistema comune di identificazione dei visti faciliterà considerevolmente il processo di identificazione delle persone in soggiorno irregolare e il rilascio di documenti di viaggio a fini di rimpatrio.	73. In this context, it should be noted that a European Visa Identification system will significantly facilitate the process of identifying illegal residents and the issue of travel documents for return purposes.
74. Di conseguenza, fatta salva la definizione di principi comuni, è necessario procedere in più stretta collaborazione per quanto concerne gli aspetti del transito e della riammissione, come pure dell'identificazione delle persone in soggiorno irregolare e dal rilascio di documenti di viaggio a fini di rimpatrio.	74. Accordingly, without prejudice to the establishment of common principles, progress must be made towards closer collaboration on the issues of transit and readmission, of identification of illegal residents and the issue of travel documents for return purposes.
II. Accordi di riammissione con paesi terzi	II. Readmission agreements with third countries
75. L'idea di accordi di riammissione, sostenuta nella conclusione n. 27 del Consiglio europeo di Tampere, deve essere sviluppata. Ad ogni modo, prima di avviare i negoziati per qualsiasi accordo di ammissione occorre prendere in considerazione l'interesse dell'Unione europea e degli Stati membri.	75. The concept of readmission agreements, which was endorsed in conclusion No 27 of the European Council in Tampere, has to be developed. Nevertheless, before the negotiation of any readmission agreement, the interests of the European Union and of the Member States should be taken into account.
76. Non è tuttavia necessario attendere che siano conclusi e attuati i primi accordi comunitari di riammissione che la Commissione sta negoziando in base ai mandati impartiti dal Consiglio per identificare senza indugio i paesi terzi da cui proviene l'immigrazione clandestina e con i quali è necessario negoziare e concludere nuovi accordi di riammissione, secondo quanto stabilito nella conclusione n. 40 di Laeken. L'Unione europea dovrebbe anche esercitare la sua influenza politica per incoraggiare i paesi terzi che si mostrano poco propensi ad adempiere ai loro obblighi di riammissione.	76. However, there is no need to wait until the first Community readmission agreements that are being negotiated by the Commission on the basis of the mandate given by the Council are concluded and implemented to identify without delay the third-countries generating illegal immigration and negotiate and conclude new readmission agreements with them, as provided for in the Laken conclusions (n. 40). The EU should also use its political weight to encourage third countries which show a certain reluctance to fulfil their readmission obligations.
77. Occorre di conseguenza individuare i paesi terzi con i quali è necessario negoziare e concludere nuovi accordi di riammissione, nonché adottare azioni comuni volte a far sì che detti paesi rispettino i propri obblighi in materia di riammissione dei propri cittadini, secondo le norme stabilite dal diritto internazionale. Tali accordi devono sancire inoltre l'obbligo di riammissione dei cittadini di paesi terzi e degli apolidi provenienti dal paese interessato o che hanno risieduto in detto paese.	77. Accordingly, the third countries with which new readmission agreements need to be negotiated and concluded must be identified, and common measures adopted aimed at ensuring that such countries fulfil their obligation to readmit their own nationals in accordance with the rules already established under international law. These agreements should also include an obligation to readmit third-country nationals and stateless persons coming from or having resided in the country concerned.
III. Transito di rimpatriati	III. Transit of returnees
78. La questione del transito è strettamente collegata a quella della riammissione: in molte occasioni si osserva che i cittadini di paesi terzi che soggiornano in situazione irregolare nel territorio degli Stati membri non vi sono entrati direttamente dal proprio paese di origine, bensì transitando nel territorio di altri paesi.	78. Closely related to readmission is the transit issue: it is a common finding that third-country nationals staying illegally in the territory of the Member States have transited through the territory of other countries and did not arrive in the Member State concerned directly from their countries of origin.
79. Di conseguenza, si dovrebbero introdurre a livello dell'UE norme relative al transito di migranti ai fini del rimpatrio, così come accordi in materia con i paesi terzi ove necessario.	79. Accordingly, rules on transit of returnees should be put in place at EU level as well as with third countries, where appropriate.
IV. Norme comuni per le procedure di rimpatrio	IV. Common standards for return procedures
80. Si riscontra l'eterogeneità delle disposizioni di legge relative ai procedimenti di rimpatrio e delle corrispondenti prassi amministrative, eterogeneità che in futuro creerà difficoltà alla definizione di una politica comunitaria efficace in materia di rimpatrio di cittadini di paesi terzi che si trovino in situazione irregolare nel territorio degli Stati membri.	80. There have been differences documented in the legal provisions governing return procedures and in the corresponding administrative practices; this will hinder the establishment in future of an effective Community return policy for third-country nationals found to be staying illegally in the territory of the Member States.
81. Sarebbe di conseguenza opportuno analizzare la possibilità di adottare misure ai sensi dell'articolo 63, paragrafo 3, lettera b) del trattato che istituisce la Comunità europea, volte a stabilire norme comuni per le procedure di rimpatrio.	81. Accordingly, it would be a good idea to analyse the possibility of adopting measures in accordance with Article 63(3)(b) of the Treaty establishing the European Community to implement common standards for return procedures.
F. Europol	F. Europol
82. L'individuazione e lo smantellamento delle reti criminali costituiscono priorità assolute della lotta contro l'immigrazione clandestina. Tali finalità trovano grande sostegno nella cooperazione di polizia, per la quale il ruolo di Europol potrebbe essere rafforzato.	82. The detection and dismantling of criminal networks are high priorities in the fight against illegal immigration. This action is promoted by police cooperation, in which the role of Europol could be enhanced.
83. La funzione di Europol consiste, nel settore della lotta contro l'immigrazione clandestina ed in altri, nel dare assistenza agli Stati membri ai fini della prevenzione, delle indagini e dell'analisi dei reati. Europol fornisce prodotti strategici, che contengono non soltanto elementi descrittivi ma anche delle previsioni e consentono di valutare in modo appropriato minacce e rischi. Europol fornisce supporto operativo tramite bollettini d'informazione ed archivi d'analisi. Sostiene anche indagini ed operazioni congiunte. Le operazioni congiunte che sono state già condotte hanno portato ad uno sviluppo delle indagini ed alla sorveglianza, all'arresto e alla condanna di molti sospetti.	83. The purpose of Europol's work in combating illegal immigration is, as in other areas, to provide support to the Member States in the prevention, investigation and analysis of the crimes involved. Europol supplies the elements of strategy, which contain not only explanatory detail but also elements of conjecture. These allow for an appropriate threat and risk assessment. Europol provides operational support with intelligence bulletins and analytical work files. It also supports joint investigations and operations. These joint operations, which have already taken place, have resulted in further investigations and to the observation, arrest and conviction of several suspects.
84. Si dovranno adottare misure volte a conferire ad Europol maggiori poteri operativi affinché possa operare di concerto con le autorità nazionali ai fini della lotta contro la tratta ed il traffico illecito degli esseri umani, come indicato dalla Task Force operativa dei capi di polizia dell'UE nel marzo 2001.	84. Measures should be adopted to give Europol more operative powers to enable it to work together with national authorities on the trafficking or smuggling of human beings, as was also concluded by the EU Police Chiefs Operational Task Force in March 2001.
85. A tale scopo, si dovrebbe pertanto fare pieno ricorso all'articolo 30 del trattato sull'Unione europea e mettere Europol in condizione di:	85. Accordingly, to that end, Article 30 of the Treaty on European Union should be fully utilised and Europol should be empowered to:
- agevolare e sostenere la preparazione, il coordinamento e l'effettuazione di specifiche operazioni investigative da parte delle autorità competenti degli Stati membri, comprese azioni operative condotte da squadre investigative comuni cui partecipano rappresentanti di Europol con funzioni di supporto,	- facilitate further and support the preparation, coordination and carrying out of specific investigations by the competent authorities of Member States, including the operational activities of joint investigation teams comprising representatives of Europol in a support capacity,
- richiedere alle autorità competenti degli Stati membri di condurre indagini su casi specifici e di sviluppare competenze specifiche che possono essere messe a disposizione degli Stati membri per assisterli nelle indagini relative ai casi di tratta o traffico illecito degli esseri umani,	- call on the competent authorities of the Member States to conduct investigations in specific cases and develop specific expertise which may be put at the disposal of Member States to assist them in investigating cases of trafficking or smuggling of human beings,
- contribuire, nella misura del possibile e se del caso, alla raccolta e allo scambio di informazioni da parte delle autorità incaricate dell'applicazione della legge relative a segnalazioni di transazioni finanziarie sospette collegate alla tratta di esseri umani ed all'introduzione clandestina di migranti. Il Consiglio di amministrazione di Europol è invitato ad esaminare la possibilità di concludere accordi con i paesi di transito al fine di promuovere lo scambio operativo di informazioni.	- contribute, where possible and appropriate, to the collation by law enforcement agencies of reports on suspicious financial transactions relating to trafficking and smuggling of human beings and to exchanges of information relating to them. The Europol Management Board is invited to consider the establishment of agreements with transit countries to foster the operational exchange of information.
G. Sanzioni	G. Penalties
86. Devono essere chiamati in causa concretamente anche molti strumenti giuridici e pratici che l'UE sta gradualmente elaborando in settori strettamente collegati, quali la cooperazione di polizia e giudiziaria, se si vuole concepire un approccio globale di lotta contro i passatori ed i trafficanti dediti alla tratta degli esseri umani. I magistrati di collegamento, laddove esistono, la rete giudiziaria europea e soprattutto Eurojust dovrebbero rafforzare le loro attività e concentrarsi su questo tipo di reati. Inoltre, l'adozione della Convenzione relativa all'assistenza giudiziaria del 29 maggio 2000, così come i recenti sviluppi relativi al suo protocollo sul miglioramento dell'assistenza giudiziaria in materia penale, in particolare nel settore della lotta contro la criminalità organizzata, il riciclaggio dei proventi del crimine e della criminalità finanziaria, saranno importanti strumenti atti ad aumentare l'efficacia della cooperazione giudiziaria nella lotta contro il traffico illecito e la tratta degli esseri umani.	86. Many legal and practical instruments which the EU is gradually introducing in closely related matters, such as police and judicial cooperation, must also be mobilised in a practical manner as part of a comprehensive approach to combating smugglers and traffickers in human beings. The liaison magistrates, where they exist, the European judicial network, and especially Eurojust, should focus more actively on this type of offence. Furthermore, the adoption of the Convention on Mutual Legal Assistance of 29 May 2000, as well as the recent extension of its Protocol on improving mutual assistance in criminal matters, in particular in the area of combating organised crime and laundering of the proceeds of crime and financial crime, will represent important tools for increasing the effectiveness of judicial cooperation in the fight against smuggling and trafficking.
I. Traffico illecito di persone	I. Smuggling of Human Beings
Distinzione tra il traffico illecito e la tratta di esseri umani	Distinction between Smuggling and Trafficking of Human Beings
87. Le espressioni "traffico di persone" ("smuggling") e "tratta di esseri umani" ("trafficking") sono spesso utilizzate come sinonimi, sebbene vada operata una netta distinzione sulla base di differenze sostanziali. Tale differenziazione dei due concetti è anche utile in una prospettiva di repressione dei fenomeni. La terminologia e le definizioni sono state chiarite nella Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale e i due Protocolli aggiuntivi relativi al traffico di migranti e alla tratta di esseri umani, che sono stati firmati a Palermo il 12-15 dicembre 2001.	87. The expressions "smuggling" and "trafficking" are often used synonymously, although a clear distinction should be drawn as they are substantially different. This is also useful from a law enforcement perspective. Clarification of the terminology and definitions has been included in the United Nations Convention against Transnational Organised Crime and its two accompanying Protocols on smuggling and trafficking, which were signed in Palermo on 15 December 2001.
88. Risulta chiaramente da tali definizioni che il termine "traffico" è riferito all'assistenza fornita ai fini dell'attraversamento delle frontiere in modo clandestino ed all'ingresso illegale nel territorio di un paese. Il traffico illecito contiene pertanto sempre un elemento transnazionale, mentre ciò non è necessariamente vero nel caso della tratta, il cui elemento determinante è la finalità di sfruttamento. La tratta presuppone l'intenzione di sfruttare una persona, generalmente indipendentemente da come la vittima sia giunta nella località in cui avviene lo sfruttamento. Qualora vi sia anche una dimensione transfrontaliera, l'ingresso nel paese di destinazione può essere avvenuto in modo legale o illegale. L'immigrazione clandestina può anche comprendere delle situazioni relative alla tratta di persone, ma il suo campo d'applicazione è più ampio e riguarda soprattutto l'ingresso illegale ed il soggiorno irregolare dei migranti in generale. Gli immigrati clandestini, nel senso più ampio del termine, non sono pertanto necessariamente vittime della tratta di esseri umani.	88. These definitions make it clear that smuggling means helping with an illegal border crossing and illegal entry. Smuggling, therefore, always has a transnational element. This is not necessarily the case with trafficking, where the key element is the exploitative purpose. Trafficking involves the intent to exploit a person, in principle irrespective of how the victim comes to the location where the exploitation takes place. This can involve, in cases where borders are crossed, legal as well as illegal entry into the country of destination. Illegal immigration can also include trafficking aspects, but has indeed a wider scope and relates more to the general illegal entry and residence of persons. Illegal immigrants in a wider sense are, therefore, not necessarily victims of traffickers.
89. Di conseguenza, in materia di traffico illecito di persone, si dovranno tenere presenti le seguenti considerazioni:	89. Accordingly, the following points should be borne in mind concerning the smuggling of human beings:
- Per quanto riguarda la questione del traffico illecito di migranti, l'articolo 27 della Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen fa obbligo di "stabilire sanzioni appropriate nei confronti di chiunque aiuti o tenti di aiutare, a scopo di lucro, uno straniero ad entrare o a soggiornare nel territorio di una Parte contraente in violazione della legislazione di detta Parte contraente relativa all'ingresso ed al soggiorno degli stranieri";	- as regards the issue of smuggling of migrants, Article 27 of the Schengen Convention makes it a requirement "to impose appropriate penalties on any person who, for financial gain, assists or tries to assist an alien to enter or reside the territory of one of the Contracting Parties in breach of that Contracting Party's law on the entry and residence of aliens";
- Il Consiglio ha recentemente raggiunto un accordo politico riguardante una direttiva volta a definire il favoreggiamento dell'ingresso, della circolazione e del soggiorno illegali e una decisione quadro intesa a rafforzare il quadro penale per la repressione del favoreggiamento dell'ingresso e del soggiorno illegali.	- the Council recently reached political agreement on a Directive defining the facilitation of unauthorised entry, movement and stay and an accompanying Framework Decision on the strengthening of the penal framework to prevent the facilitation of unauthorised entry and residence.
II. Tratta di esseri umani	II. Trafficking in human beings
90. Il Consiglio ha raggiunto un accordo politico sulla decisione-quadro relativa alla tratta degli esseri umani. Inoltre, nel settore delle misure legislative contro la tratta degli esseri umani, è anche importante sottolineare che va prestata un'attenzione particolare alle vittime. La decisione quadro relativa alla posizione della vittima nel procedimento penale adottata il 15 marzo 2001 è particolarmente pertinente a tale riguardo. Essa prevede misure volte a salvaguardare ad esempio il diritto delle vittime di essere informate e protette nel corso del procedimento penale.	90. The Council has reached political agreement on a Framework Decision addressing the substantial criminal law aspects of trafficking. Furthermore, in the legislative measures against trafficking in human beings, it must also be stressed that the victims must be given special attention. The adoption of the Framework Decision on the standing of victims in criminal procedure on 15 March 2001 is especially relevant here. It provides measures to safeguard for instance the victim's right to information and protection in relation to the criminal procedure.
91. È importante chiarire la posizione delle vittime della tratta rispetto a taluni benefici o assistenza particolare quando si dichiarano disponibili a cooperare alle indagini contro i loro sfruttatori. Un tale chiarimento permetterebbe di fornire una base ad un sostegno ed una protezione più strutturati, incentrati direttamente, da un lato, sulla situazione e sulle necessità personali delle vittime e, dall'altro, sulla necessità che gli organismi di polizia e le autorità giudiziarie conducano una efficace indagine ed azione penale contro i trafficanti dediti alla tratta di esseri umani.	91. It is important to clarify the status of the victims of trafficking in terms of certain benefits or special assistance when they are prepared to cooperate in investigations against their exploiters. On the one hand, such a clarification would provide a platform for more structured assistance and protection focusing directly on the victim's individual situation and needs, and, on the other hand, on the need of the law enforcement authorities to conduct efficient investigations against traffickers.
III. Occupazione illegale	III. Illegal Employment
92. Un numero considerevole di migranti clandestini è entrato nel paese di destinazione in modo legale, ma si è fermato nel paese ospitante anche dopo la scadenza del visto perché ha la possibilità di continuare a lavorare. Dopo la raccomandazione del Consiglio del 27 settembre 1996 relativa alla lotta contro il lavoro illegale di cittadini di Stati terzi, tale questione sensibile non è stata nuovamente affrontata in sede di Consiglio. La Commissione ha adottato una comunicazione sul lavoro non dichiarato nel 1998, che tratta anche dell'occupazione illegale di cittadini di paesi terzi in soggiorno irregolare.	92. A significant number of illegal immigrants have entered the country of destination legally, but overstayed the time limits for residence because they have the opportunity to continue working. Since the Council Recommendation of 27 September 1996 on combating the illegal employment of third-country nationals, the sensitive issue of illegal employment of third-country nationals has not been tackled again in the Council. The Commission adopted a Communication on illegal work in 1998, which also deals with illegal employment of illegally resident third-country nationals.
93. Ne consegue che per trattare in modo completo il problema dell'immigrazione clandestina, la questione dell'occupazione illegale delle persone in soggiorno irregolare deve essere affrontata, previo esame delle legislazioni degli Stati membri.	93. Accordingly, in order to deal with the problem of illegal immigration comprehensively, the issue of illegal employment of illegal residents should be addressed after the situation regarding Member States' legislation in this area has been studied.
IV. Immigrazione clandestina e benefici economici	IV. Illegal immigration and financial benefits
94. Occorre rilevare i progressi compiuti nella preparazione e nell'adozione di norme sul riciclaggio di denaro, l'individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato ai fini della prevenzione e repressione del traffico illecito di migranti e la tratta di esseri umani.	94. It is worth noting the progress made in preparing and adopting standards on money laundering, the identification, tracing, freezing, seizing and confiscation of means and assets from crime for the prevention and suppression of smuggling of migrants and trafficking of human beings.
95. Come principio comune, dovrebbe di conseguenza essere accordata priorità alla confisca di tutti i proventi economici derivanti da attività criminali connesse all'immigrazione clandestina nonché alla confisca dei mezzi di trasporto utilizzati per il traffico di immigranti. Di conseguenza, se non si è ancora provveduto in tal senso, si devono adottare ed applicare in modo adeguato disposizioni in materia di confisca di tali proventi, nonché sulla responsabilità delle persone giuridiche che partecipano a tali attività. Tra le sanzioni applicabili alle persone giuridiche si potrebbero ad esempio prevedere misure di esclusione dal godimento di agevolazioni pubbliche o il divieto di svolgere un'attività commerciale. Inoltre, i trafficanti, i passatori o le persone giuridiche responsabili dovrebbero assumere a loro carico tutte le spese relative al rimpatrio, compresi i costi di assistenza sociale ed altre spese pubbliche durante il soggiorno.	95. Accordingly, as a common principle, the confiscation of all financial gains from criminal activities relating to illegal immigration should be given priority, as should the confiscation of the means of transport used for the trafficking of immigrants. Therefore, rules on confiscation have to be established and adequately enforced, if this is not already the case. This should include provisions on the liability of legal persons who are involved in these activities. Penalties for legal persons could be, for instance, the exclusion from entitlement to public benefits or the disqualification from practising commercial activities. Furthermore, traffickers, smugglers or legal persons who are liable should be made fully responsible for all return-related costs, including costs for social welfare and other public expenditure during the stay.
V. Responsabilità del vettore	V. Carrier Liability
96. I vettori sono già tenuti ad assumere l'onere del rimpatrio degli stranieri ai quali è rifiutato l'ingresso nel territorio degli Stati membri in forza dell'articolo 26 della convenzione d'applicazione dell'Accordo di Schengen del 14 giugno 1985. Inoltre, i trasportatori sono obbligati ad adottare tutte le misure necessarie per assicurarsi che gli stranieri siano in possesso di documenti di viaggio validi. Nel giugno 2001, il Consiglio ha adottato una direttiva che integra le disposizioni dell'articolo 26 e prevede tre forme di sanzione applicabili ai vettori in caso d'inosservanza dei loro obblighi in materia.	96. Carriers today are already responsible for returning those aliens who are refused entry on the basis of Article 26 of the Convention implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985. In addition, carriers are obliged to take all necessary measures to ensure that an alien is in possession of valid travel documents. The Council adopted in June 2001 a Directive supplementing the provisions of Article 26, which contains three optional models of penalties for carriers who do not fulfil their obligations.
97. Si dovrà pertanto dare seguito agli orientamenti di detta direttiva al fine di provvedere al recepimento e all'attuazione della stessa.	97. Accordingly, the guidelines in that Directive should be followed up to ensure that it is transposed and implemented.
III. VALUTAZIONE DEL PIANO	III. EVALUATION OF THE PLAN
98. Le misure e le azioni da sviluppare ed attuare per la prevenzione e la lotta all'immigrazione clandestina come parte fondamentale della politica comune dell'Unione europea in materia di asilo e immigrazione, devono essere numerose e di natura molto diversa, come indicato nel presente piano globale per la lotta all'immigrazione clandestina e alla tratta degli esseri umani, in quanto, affinché sia totalmente efficace, è necessario prevedere un meccanismo di controllo e valutazione delle iniziative presentate, dei progressi e dei risultati conseguiti.	98. As has been seen in this Comprehensive Plan to combat illegal immigration and trafficking of human beings in the European Union, many different measures and courses of action must be developed and implemented to prevent and combat illegal immigration, as an essential part of the common asylum and immigration policy of the European Union; if the Comprehensive Plan is to have full effect a mechanism must be set up to monitor and appraise the initiatives proposed, the progress made and the achievements attained.
99. Il controllo e la valutazione devono effettuarsi al livello adatto e con una periodicità proficua al fine di assicurare il rapido sviluppo dell'ambizioso programma di lavoro contemplato nel presente strumento e tenendo conto delle nuove dimensioni assunte dal fenomeno dell'immigrazione su scala mondiale.	99. Such monitoring and appraisal must be carried out at an appropriate level and frequently enough to be useful, in order to ensure that the ambitious work programme established by this instrument can be developed swiftly, taking into account the new dimensions that the phenomenon of immigration on a global scale represents.
100. Pertanto la Commissione europea dovrà redigere una relazione annua di controllo e valutazione del piano globale per la lotta all'immigrazione clandestina e alla tratta degli esseri umani nell'Unione europea. La relazione sarà presentata al Consiglio per essere discussa.	100. Accordingly, the European Commission will have to draw up an annual report monitoring and appraising the Comprehensive Plan to combat illegal immigration and trafficking of human beings in the European Union, and this report will be submitted to the Council for discussion.
101. La relazione annuale di controllo e valutazione della Commissione conterrà una scheda di valutazione, anch'essa annuale, con l'indicazione dei progressi compiuti per ciascuna misura e azione da sviluppare.	101. The Commission's annual report on monitoring and appraisal will contain a "scoreboard", which will also be updated annually, showing the progress made on each measure and course of action developed.
102. Al momento di elaborare le prossime iniziative da proporre al Consiglio la Commissione è invitata a tener conto del contenuto del presente piano globale, ivi compreso l'elenco delle priorità.	102. Likewise, the Commission is invited to take account of the content of this Comprehensive Plan, including the list of priorities, when drafting future initiatives for submission to the Council.
ALLEGATO	ANNEX
SOMMARIO DELLE MISURE E DELLE AZIONI DA ADOTTARE E ATTUARE NELLA LOTTA CONTRO L'IMMIGRAZIONE CLANDESTINA E LA TRATTA DEGLI ESSERI UMANI((Breve termine: azioni e misure da attuare quanto prima possibile, in linea di massima entro un anno.	VISA POLICY SUMMARY OF MEASURES AND ACTIONS TO BE ADOPTED AND IMPLEMENTED IN COMBATING ILLEGAL IMMIGRATION AND TRAFFICKING IN HUMAN BEINGS((Short-term: actions and measures to be implemented as soon as possible and in principle within one year.
Medio termine: azioni e misure da attuare quanto prima possibile, in linea di massima entro un anno.))	Medium-term: actions and measures to be implemented as soon as possible and in principle within three years))