Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale: L'eliminazione degli ostacoli fiscali all'erogazione transfrontaliera di pensioni aziendali e professionali

Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the Economic and Social Committee: The elimination of tax obstacles to the cross-border provision of occupational pensions

1. INTRODUZIONE

1. INTRODUCTION

Le pensioni sono fonte di preoccupazione a diversi livelli: per i cittadini che desiderano un'adeguata fonte di sostentamento al termine della loro attività lavorativa, per i datori di lavoro, che mirano ad un regime pensionistico economico per i loro dipendenti, e per i governi, che in tutta l'Unione cercano di mantenere l'erogazione delle pensioni ad un livello adeguato di fronte ad una popolazione in via di invecchiamento.

Pensions are an issue of universal concern: for individual citizens who want adequate provision for their retirement; for employers who seek cost-effective pension provision for their employees; and for governments, who throughout the Union are seeking to maintain adequate pension provision in the face of ageing populations.

I potenziali vantaggi di un migliore regime pensionistico transfrontaliero sono notevoli. Attualmente, i cittadini che lavorano o risiedono all'estero spesso non possono mantenere i loro regimi pensionistici originari. Circa 5,1 milioni di cittadini europei di 15 o più anni d'età risiedono in uno Stato membro diverso dal loro Stato membro di origine(1). Tale dato è in crescita e la tendenza all'aumento sarà ancora più marcata con l'allargamento dell'Unione. Gli ostacoli esistenti ai regimi pensionistici transfrontalieri possono, inoltre, impedire alle imprese europee di scegliere il modo più efficiente di fornire una pensione ai loro dipendenti centralizzandone i regimi pensionistici.

The potential benefits of better cross-border pension provision are substantial. At present citizens who take up employment or residence outside their home State are often unable to remain in their existing occupational pension schemes. Around 5,1 million European citizens aged 15 years and over reside in a Member State other than their Member State of origin(1). This figure is increasing, and enlargement of the Union will contribute further to this trend. Impediments to cross-border pension provision may also prevent European businesses from choosing the most efficient way of providing pensions for their employees by centralising their pension provision.

Si stima che circa il 25 % della popolazione attiva dell'Unione sia coperta da un regime pensionistico aziendale o professionale. Tale percentuale può superare l'80 % in taluni paesi. Il valore delle attività detenute dagli enti pensionistici dell'Unione supera i duemila miliardi di EUR, pari a circa un quarto del prodotto interno lordo dell'Unione. Le attività dei fondi previdenziali capitalizzati, misurati in percentuale del prodotto interno lordo, variano significativamente tra i vari Stati membri, dal 95 % del Regno Unito al 5 % della Francia e al 2 % della Spagna(2).

It is estimated that around 25 % of the Union's active population is covered by an occupational pension scheme. The proportion can be higher than 80 % in some countries. The value of the assets held by the Union's pension institutions exceeds EUR 2000 billion, i.e. it is equivalent to about 25 % of the Union's gross domestic product. Funded pension assets as a percentage of gross domestic product vary significantly between Member States, from 95 % in the United Kingdom to 5 % in France and 2 % in Spain(2).

Un mercato unico pienamente funzionante a livello di pensioni aziendali e professionali è indispensabile per garantire ai cittadini la possibilità di esercitare il diritto di libera circolazione contemplato dal trattato CE e facilitare la mobilità della forza lavoro(3).

A fully functioning single market for occupational pensions is essential to ensure that citizens are able to exercise their rights to free movement enshrined in the EC Treaty and thus to enhance labour mobility(3).

Inoltre, l'eliminazione degli ostacoli fiscali all'erogazione transfrontaliera di prestazioni pensionistiche aziendali e professionali permetterà agli enti pensionistici(4) di rispondere con maggiore efficienza alle esigenze dei lavoratori e dei datori di lavoro. Esso permetterà inoltre agli enti pensionistici, in qualità di investitori, di fornire in modo più efficiente capitali alle imprese. Più in generale, un mercato unico dei regimi pensionistici pienamente funzionante contribuirà alla competitività dell'industria europea.

Furthermore, elimination of tax obstacles to the cross-border provision of occupational pensions will enable pension institutions(4) to operate with greater efficiency in meeting the needs of workers and employers. It will also make pension institutions more efficient suppliers of capital to business in their capacity as investors in the economy. More generally, it will contribute to European industry's competitiveness.

Di conseguenza, la Commissione ha adottato una serie di iniziative nel settore delle pensioni aziendali e professionali. Facendo seguito ad una proposta della Commissione, in data 29 giugno 1998 il Consiglio ha adottato una direttiva sulla salvaguardia delle pensioni integrative(5), che permette in particolare ai lavoratori distaccati di mantenere i rispettivi regimi pensionistici integrativi del loro paese d'origine(6). L'11 maggio 1999 la Commissione ha pubblicato la comunicazione "Verso un mercato unico per i regimi pensionistici integrativi"(7). Nell'ottobre 2000 la Commissione ha pubblicato una comunicazione sulle pensioni sicure e sostenibili(8) ed ha proposto una direttiva sui fondi pensionistici che permetta l'erogazione transfrontaliera di pensioni e gli investimenti transfrontalieri garantendo al contempo un'adeguata sorveglianza prudenziale(9).

The Commission has accordingly taken a number of initiatives on occupational pensions. Following a proposal by the Commission, the Council adopted on 29 June 1998 a Directive on the safeguarding of supplementary pensions, which allows in particular posted workers(5) to remain in their home country supplementary pension schemes(6). On 11 May 1999 the Commission issued its communication "Towards a single market for supplementary pensions"(7). In October 2000 the Commission issued a communication on safe and sustainable pensions(8) and proposed a Pension Fund Directive designed to allow cross-border pension provision and investment while ensuring adequate prudential supervision(9).

La presente comunicazione si aggiunge alla proposta direttiva sui fondi pensione e concerne gli aspetti fiscali dell'utilizzo transfrontaliero dei regimi pensionistici professionali e aziendali. Conformemente ai principi stabiliti nella comunicazione della Commissione dell'11 maggio 1999, la presente comunicazione:

The present communication supplements the proposed Pension Fund Directive by dealing with the tax aspects of cross-border occupational pension provision. In accordance with the principles set out in the Commission communication of 11 May 1999 it:

- mira ad un approccio coordinato e adattato ai diversi regimi degli Stati membri piuttosto di tentarne l'armonizzazione,

- seeks a coordinated approach adapted to the diversity of Member States' rules rather than attempting to achieve harmonisation,

- chiede l'abolizione delle norme fiscali indebitamente restrittive o discriminatorie,

- calls for the elimination of unduly restrictive or discriminatory tax rules,

- presenta misure per la salvaguardia del gettito fiscale degli Stati membri.

- presents measures to safeguard Member States' tax revenues.

2. LA TASSAZIONE DELLE PENSIONI AZIENDALI E PROFESSIONALI NEL MERCATO UNICO

2. TAXATION OF OCCUPATIONAL PENSIONS IN THE SINGLE MARKET

2.1. I tre pilastri

2.1. The three pillars

Negli Stati membri si annoverano tre categorie principali di regimi pensionistici: i regimi previdenziali pubblici (primo pilastro), i regimi aziendali e professionali (secondo pilastro) e i regimi individuali (terzo pilastro). Non esiste una legislazione comunitaria specifica sulla tassazione dei regimi pensionistici.

There are three main categories of retirement provision in the Member States: statutory social security schemes (first pillar), occupational schemes (second pillar) and individual schemes (third pillar). There is no specific Community legislation on the taxation of retirement provisions.

Il primo pilastro consiste in regimi previdenziali pubblici, ai quali in genere è obbligatoria la partecipazione dell'intera popolazione attiva o residente. I regimi di questo tipo sono finanziati, per la maggior parte, sulla base del principio di ripartizione, il che significa che i contributi versati vengono direttamente utilizzati per finanziare le prestazioni a favore dei pensionati. Tali prestazioni pensionistiche sono garantite dallo Stato e il regime è in genere gestito da un ente pubblico. A livello comunitario, tali regimi sono coordinati dal regolamento 1408/71. Quest'ultimo mira ad evitare il duplice versamento dei contributi da parte dei lavoratori che si spostano da uno Stato membro ad un altro e a garantire che le prestazioni pensionistiche siano erogabili nell'ambito dell'intera Unione europea a tali lavoratori e ai loro eredi da parte di qualsiasi Stato membro in relazione alle vicende contributive e di affiliazione del lavoratore nello Stato medesimo e tenendo conto, se necessario, di tutti i contributi versati e delle affiliazioni del lavoratore negli altri Stati membri.

The first pillar consists of statutory schemes, in which participation is generally compulsory for the entire employed or resident population. These schemes are usually financed on a pay-as-you-go basis, where current contributions are used directly to finance pension payments to retired people. These pension benefits are guaranteed by the State and the scheme is usually managed by a public body. At the Community level, Regulation (EEC) No 1408/71 coordinates these schemes. Its dual purpose is to avoid double payment of contributions in respect of workers who move from one Member State to another and to ensure that benefits are payable across the European Union to these workers and their survivors by any one Member State corresponding to the worker's contribution and affiliation history in that Member State and having regard, if necessary, to the worker's contribution and affiliation history in other Member States.

I regimi del secondo pilastro possono essere istituiti unilateralmente da un datore di lavoro o in seguito ad un accordo collettivo tra imprenditori e dipendenti o ad un contratto concluso individualmente o collettivamente tra il/gli imprenditore/i e il/i dipendente/i o i loro rispettivi rappresentanti. In genere, nel quadro del secondo pilastro, i datori di lavoro e/o i dipendenti versano contributi ad un ente pensionistico, il quale li investe. Le attività detenute dall'ente pensionistico sono utilizzate per pagare le prestazioni pensionistiche agli aderenti al regime. Gli enti pensionistici del secondo pilastro svolgono un ruolo importante nell'ambito dei regimi pensionistici di diversi Stati membri(10).

Second pillar schemes may be set up unilaterally by an employer or as a result of a collective agreement or a contract agreed individually or collectively between the employer(s) and the employee(s) or their respective representatives. In general, under the second pillar employers and/or employees pay contributions to a pension institution, which invests them. The assets held by the pension institution are used to pay retirement benefits to the members of the scheme. Second pillar pension institutions play a major role in retirement provision in a number of Member States(10).

Il terzo pilastro consiste in regimi individuali, che generalmente prendono la forma di contratti conclusi da privati, nell'ambito della loro sfera personale, con imprese di assicurazione sulla vita o altre istituzioni finanziarie, sebbene taluni Stati membri abbiano regimi pensionistici individuali ai quali versano contributi sia i datori di lavoro che i dipendenti.

The third pillar consists of individual schemes, which generally take the form of contracts taken out by individuals, in their personal capacity, with life assurance companies or other financial institutions, although some Member States have personal pension schemes to which both employer and employees contribute.

Poiché la presente comunicazione mira a integrare la proposta direttiva sui fondi pensionistici, essa si incentra particolarmente sul secondo pilastro e sugli enti pensionistici che operano secondo il principio di capitalizzazione e al di fuori dei sistemi previdenziali pubblici del primo pilastro. Tuttavia, gran parte di quanto discusso nella presente comunicazione si applica anche ai sistemi pensionistici e ai servizi di assicurazione sulla vita del terzo pilastro.

As this communication aims at complementing the proposed Pension Fund Directive, its focus is primarily on the second pillar and the pension institutions covered by that proposal, that is to say, pension institutions which operate on a funded basis and are outside the first pillar social security systems. Nevertheless it will be noted that much of the discussion in this Communication applies equally to third pillar pension and life assurance services.

2.2. La tassazione delle pensioni aziendali e professionali

2.2. The taxation of occupational pensions

In linea di massima, i regimi pensionistici aziendali e professionali possono essere soggetti a misure fiscali in tre stadi: il versamento dei contributi, la riscossione dei rendimenti degli investimenti e l'erogazione delle prestazioni pensionistiche.

There are basically three levels at which occupational pension provision may be subject to tax: on the contributions, on the investment returns and on the payment of benefits.

Il versamento dei contributi

Contributions

Quasi tutti gli Stati membri permettono in qualche misura la deducibilità fiscale dei contributi versati, dal datore di lavoro o dal dipendente, agli enti pensionistici nel territorio nazionale, e la maggior parte di essi non considera i contributi versati dal datore di lavoro come un reddito imponibile del dipendente. Tuttavia, le condizioni per l'ammissibilità alla deducibilità fiscale dei regimi pensionistici variano notevolmente, come pure l'importo dei contributi fiscalmente deducibili.

Nearly all Member States allow some degree of tax deduction of employers' and/or employees' contributions to pension institutions within their territories, and most do not treat employers' contributions as taxable income of the employee. However, the conditions for tax recognition of schemes vary widely, as does the amount of contributions that are exempted from taxation.

I rendimenti degli investimenti

Investment returns

Gli enti pensionistici investono i contributi in attività che possono generare reddito ed acquistare valore. La maggior parte degli Stati membri prevede l'esenzione per tutti i redditi e i guadagni in conto capitale degli enti pensionistici. Tuttavia, diversi Stati membri prelevano da tali redditi una cosiddetta "imposta sui rendimenti" (che colpisce anche gli incrementi di valore).

Pension institutions invest the contributions in assets which may generate income and appreciate in value. Most Member States provide for the exemption of any income and capital gains in the hands of pension institutions. Several Member States, however, levy what is often called a "yield tax" on this income.

Prestazioni

Benefits

La maggior parte degli Stati membri tassano le prestazioni pensionistiche, sia quelle erogate periodicamente, sia quelle consistenti in un versamento unico, a livello dei singoli pensionati. Tuttavia, le aliquote applicate e l'importo deducibile variano notevolmente. In diversi Stati membri i pagamenti "una tantum" sono meno tassati o addirittura esenti da oneri fiscali. Taluni Stati, al contrario, non permettono i pagamenti una tantum.

Most Member States tax pension benefits, whether paid periodically or as a lump sum, in the hands of the individual pensioners. However, tax rates and the extent of tax-free allowances vary considerably. A number of Member States tax lump sum payments on more favourable terms or exempt them altogether. Other States do not allow lump sum payments at all.

2.3. Panoramica dei sistemi utilizzati dagli Stati membri

2.3. Overview of Member States' systems

La grande maggioranza degli Stati membri utilizza il cosiddetto sistema "EET" (Esenzione per il versamento dei contributi, Esenzione per il reddito da investimenti e dei guadagni in conto capitale degli enti pensionistici, Tassazione delle prestazioni pensionistiche). Tre Stati membri utilizzano il sistema "ETT" (Esenzione per il versamento dei contributi, Tassazione del reddito da investimenti e dei guadagni in conto capitale degli enti pensionistici, Tassazione delle prestazioni pensionistiche), mentre due Stati membri utilizzano il sistema "TEE".

Thus, the large majority of Member States have what is described as the EET system (exempt contributions, exempt investment income and capital gains of the pension institution, taxed benefits). Three Member States have the ETT system (exempt contributions, taxed investment income and capital gains of the IORP, taxed benefits), while two Member States operate a TEE system.

La seguente tabella sintetizza l'approccio globale dei vari Stati membri in materia di tassazione delle pensioni del secondo pilastro(11). Vi sono notevoli differenze tra gli Stati membri a livello di deducibilità dei contributi e di tassazione delle prestazioni pensionistiche. La tabella fornisce solo un quadro di massima.

The table below summarises the basic approach of the different Member States to the taxation of second pillar pensions(11). There are important differences between Member States in the level of deductibility of contributions and the taxation of benefits. This table provides only a rough overview.

Panoramica dei sistemi di tassazione dei regimi pensionistici aziendali e professionali

Overview of occupational pension taxation systems

In termini generici, si può vedere che undici dei quindici Stati membri utilizzano sistemi che prevedono la deducibilità fiscale dei contributi pensionistici, la tassazione delle prestazioni e l'esenzione a livello di fondi pensionistici (EET).

In broad terms the table shows that 11 out of 15 Member States have arrangements providing for tax deduction of pension contributions and for taxation of the benefits, with exemption at the level of the fund (EET).

Le differenze tra Stati membri a livello di trattamento fiscale dei regimi pensionistici aziendali e professionali potrebbero causare taluni problemi. Ad esempio, un lavoratore dipendente potrebbe passare la propria vita lavorativa in uno Stato TEE ma trasferirsi, una volta pensionato, in uno Stato EET, nel qual caso sarebbe soggetto ad una duplice imposizione. Al contrario, un lavoratore dipendente potrebbe passare la propria vita lavorativa in uno Stato EET e, da pensionato, trasferirsi in uno Stato TEE, nel qual caso godrebbe di una duplice esenzione. Nel punto 5 della presente comunicazione si affronta il problema della diversità dei regimi fiscali applicabili alle pensioni nei vari Stati membri.

Problems may arise from differences in Member States' tax treatment of occupational pension schemes. For example, an employee may spend his working career in a TEE State but retire to an EET State, in which case he may be subject to double taxation. Conversely, an employee may work in an EET State and retire to a TEE State, which may lead to double non-taxation. Point 5 of this communication explores ways to deal with the diversity of Member States' pension taxation systems.

3. L'IMPATTO DELLE LIBERTÀ FONDAMENTALI ISTITUITE DAL TRATTATO CE

3. THE IMPACT OF THE FUNDAMENTAL FREEDOMS OF THE EC TREATY

3.1. Introduzione

3.1. Introduction

Oltre ai problemi summenzionati, vi è attualmente un ostacolo di natura fiscale più immediato all'erogazione transfrontaliera di prestazioni pensionistiche e alla libera circolazione dei lavoratori. Diversi Stati membri non estendono gli sgravi fiscali previsti a livello nazionale anche ai contributi versati ad enti pensionistici aventi sede in altri Stati membri. Alcuni condizionano gli sgravi a requisiti diversi da quelli applicabili ai regimi nazionali. In taluni casi gli enti pensionistici aventi sede in altri Stati membri sono soggetti ad una imposta sui rendimenti più elevata. Infine, le prestazioni pensionistiche erogate da enti pensionistici aventi sede in altri Stati membri potrebbero essere tassate in misura superiore rispetto alle prestazioni pensionistiche nazionali.

In addition to the problems outlined above, there is at present a more direct tax obstacle to cross-border pension provision and the free movement of workers. Many Member States do not extend the tax relief available domestically to contributions paid to pension institutions established in other Member States. Some impose conditions on this relief which differ from those applied to domestic schemes. In some cases a higher yield tax is levied on pension institutions located in other Member States. Lastly, benefits received from pension institutions established in other Member States may be taxed more heavily than domestic benefits.

Il trattamento discriminatorio dell'affiliazione ad enti pensionistici stranieri costituisce un ostacolo notevole all'erogazione transfrontaliera di pensioni e alla mobilità del lavoro. Si configurano due situazioni:

The discriminatory treatment of affiliation to foreign pension institutions is a major obstacle to cross-border pension provision and labour mobility. Two types of situation should be distinguished:

- una persona affiliata ad un regime gestito da un ente pensionistico in un determinato Stato membro si trasferisce in un altro Stato membro e desidera mantenere la propria affiliazione a detto regime(12),

- a person who is a scheme member of a pension institution in a Member State moves to another Member State and wishes to stay in the same scheme(12),

- un datore di lavoro, individualmente o in gruppo, e i rappresentanti dei dipendenti, potrebbero voler disporre di regimi pensionistici per tutti i dipendenti, presenti in diversi Stati membri, per il tramite di un ente pensionistico paneuropeo.

- an individual employer or group of employers and the representatives of the employees may wish to make pension arrangements for all employees in different Member States through a pan-European pension institution.

La Commissione ritiene che il trattato CE obbliga gli Stati membri ad abolire tutte le norme discriminatorie. Questo capitolo illustra il punto di vista della Commissione in merito.

The Commission considers that the EC Treaty obliges Member States to abolish any discriminatory rules. This chapter sets out the Commission's view of the law on this matter.

3.2. Le libertà istituite dal trattato

3.2. The Treaty freedoms

In base all'articolo 14 del trattato CE, il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni del trattato. Gli articoli 39, 43, 49 e 56, del trattato CE specificano ulteriormente tali libertà. Tali articoli proibiscono le discriminazioni fondate sulla nazionalità, il trattamento diseguale ed altre restrizioni della libera circolazione dei lavoratori, della libertà di stabilimento e della libera circolazione dei servizi e dei capitali.

According to Article 14 of the EC Treaty, the internal market shall comprise an area without internal frontiers in which the free movement of goods, persons, services and capital is ensured in accordance with the provisions of the Treaty. Articles 39, 43, 49 and 56 of the EC Treaty elaborate these different freedoms. These articles prohibit discrimination on grounds of nationality, unequal treatment and other restrictions on the free movement of workers, freedom of establishment, and free movement of services and capital.

Dalla giurisprudenza della Corte di giustizia emerge chiaramente che tali disposizioni si applicano anche al settore delle pensioni e delle assicurazioni sulla vita. Ad esempio, nella causa Safir(13), la Corte ha osservato che l'assicurazione costituisce un servizio ai sensi dell'articolo 50(14) del trattato ed ha sostenuto che l'articolo 49 del trattato escludeva l'applicazione della legislazione nazionale la quale impediva, senza una giustificazione oggettiva, ad un fornitore di tali servizi di esercitare effettivamente la libertà di prestarli. La Corte di giustizia ha inoltre affermato che, nell'ottica del mercato unico e al fine di poter raggiungere i suoi obiettivi, l'articolo 49 del trattato CE osta all'applicazione di una normativa nazionale avente l'effetto di rendere la prestazione di servizi tra Stati membri più difficoltosa rispetto alla prestazione di servizi effettuata esclusivamente all'interno di uno Stato membro.

It is clear from the case-law of the Court of Justice that those provisions apply in the areas of pensions and life assurance. For example, in Safir(13) the Court noted that the provision of insurance constituted a service within the meaning of Article 50(14) of the Treaty and held that Article 49 of the Treaty precluded the application of national legislation which impeded a provider of such services from actually exercising the freedom to provide them without objective justification. It held further that, in the perspective of a single market and in order to enable its objectives to be attained, Article 49 of the Treaty likewise precluded the application of national legislation which had the effect of making the provision of services between Member States more difficult than the provision of services exclusively within one Member State.

Di conseguenza, nella causa Safir la Corte ha concluso che una norma svedese che, per compensare l'imposta sui rendimenti gravante sugli enti svedesi, imponeva il pagamento di una tassa alle persone che versano un premio a una compagnia di assicurazioni sulla vita non avente sede in Svezia, dissuadeva i cittadini dallo stipulare polizze assicurative con compagnie non aventi sede in Svezia e creava un ostacolo ingiustificato alla libertà di prestare servizi, contrario all'articolo 49 del trattato(15).

Accordingly, in Safir the Court concluded that a Swedish rule imposing a tax on persons paying premiums to a life assurance company established in another Member State, designed to compensate for the yield tax payable by Swedish institutions, dissuaded individuals from taking out policies with companies not established in Sweden and created an unjustified obstacle to the freedom to provide services contrary to Article 49 of the Treaty(15).

Nell'antecedente causa Bachmann(16) la Corte ha, analogamente, affermato che la legislazione belga, la quale subordina la deducibilità dei contributi pensionistici e d'assicurazione sulla vita alla condizione che essi siano stati versati a un ente avente sede in questo stesso Stato era, in linea di principio, contraria all'articolo 39 e all'articolo 49 del trattato, con riserva di eventuali giustificazioni derogatorie. Inoltre, essa ha affermato che la legislazione impediva il libero movimento dei lavoratori previsto dall'articolo 39 del trattato nella misura in cui essa operava a scapito, in particolare, dei lavoratori migranti. Questi ultimi hanno spesso stipulato polizze prima di venire a lavorare in Belgio, e il passare da una polizza ad un'altra comporterebbe misure e spese aggiuntive.

In the earlier case of Bachmann(16) the Court similarly held that Belgian legislation which made the deductibility of pension and life assurance contributions conditional on those contributions being paid to an institution established in that State was in principle contrary to Article 39 and Article 49 of the Treaty, subject to any overriding justification. In addition it held that the legislation impeded the free movement of workers provided for by Article 39 of the Treaty in so far as it worked to the particular detriment of migrant workers. The latter would often have concluded policies before coming to work in Belgium and switching policies would involve supplementary arrangements and expense.

Tenuto conto delle libertà fondamentali previste dal trattato e della loro successiva interpretazione da parte della Corte, è chiaro che le restrizioni nazionali che impediscono l'erogazione delle pensioni e la prestazione delle assicurazioni sulla vita senza una giustificazione oggettiva sono incompatibili con il diritto comunitario.

Given the fundamental freedoms enshrined in the Treaty and their subsequent interpretation by the Court, it is clear that national restrictions which impede the provision of pensions and life assurance without objective justification are incompatible with Community law.

A giudizio della Commissione, non vi sono motivi che giustifichino un trattamento diseguale dei regimi applicati dagli enti pensionistici aventi sede in altri Stati membri. La Corte ha respinto numerose argomentazioni degli Stati membri miranti a giustificare le restrizioni delle libertà fondamentali. Ad esempio, è chiaro che la mancanza di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri non impedisce l'applicazione delle libertà previste dal trattato(17). Nella causa Eurowings la Corte ha affermato che uno Stato membro non può imporre una tassazione superiore sul leasing di attrezzature provenienti da un altro Stato membro al fine di compensare le aliquote più basse applicate al locatore in quello Stato(18). Inoltre, uno Stato membro non può giustificare la discriminazione per il fatto che la sua soppressione comporterebbe un minor gettito fiscale(19). Infine, né la mancanza di reciprocità da parte degli altri Stati membri(20), né le difficoltà ad ottenere informazioni costituiscono argomenti di difesa validi.

In the Commission's view there are no grounds justifying unequal treatment of schemes operated by pension institutions established in other Member States. The Court has rejected numerous defences put forward by Member States to justify restrictions of the fundamental freedoms. For example, it is clear that the absence of harmonisation of Member States' laws does not prevent the application of the Treaty freedoms(17). In Eurowings the Court held that a Member State could not impose higher taxation on the leasing of equipment from another Member State compensating for the lower tax rates imposed on the lessor in that State(18). Moreover, a Member State cannot justify discrimination on the ground that its removal will entail a loss of tax revenue(19). Finally, neither the absence of reciprocity on the part of other Member States(20) nor the difficulties in obtaining information constitute valid defences.

Per quanto concerne la tassazione delle pensioni e delle assicurazioni sulla vita vi sono tre aspetti che meritano una particolare attenzione.

With respect to taxation of pensions and life assurance three issues merit particular attention.

3.3. La coerenza fiscale

3.3. Fiscal cohesion

Nella causa Bachmann la Corte ha ammesso che la limitazione della deducibilità dei contributi versati agli enti belgi potrebbe essere giustificata dalla necessità di preservare la coerenza del sistema fiscale belga. La Corte ha a tal fine presupposto che esiste, nella regolamentazione belga, un legame fra la deducibilità dei contributi e l'imponibilità delle somme dovute dagli assicuratori in esecuzione dei contratti pensionistici e d'assicurazione sulla vita.

In Bachmann the Court accepted that restricting the deductibility of contributions paid to Belgian institutions might be justified by the need to preserve the cohesion of the Belgian tax system. This was based on the Court's assumption that there existed under the Belgian rules a connection between the deductibility of contributions and the liability to tax on sums payable by the insurers under pension and life assurance contracts.

In cause successive, la Corte ha chiaramente delimitato la portata del principio della coerenza fiscale. Nella causa Wielockx la Corte ha statuito che una norma olandese che negava ai lavoratori autonomi non residenti, e permetteva invece ai residenti, la deducibilità dal reddito imponibile di versamenti su un fondo pensionistico era contraria all'articolo 43 del trattato. Il governo olandese ha tentato di giustificare la non deducibilità richiamandosi al principio di coerenza fiscale stabilito nella causa Bachmann. Facendo riferimento alle convenzioni bilaterali alle quali i Paesi Bassi aderiscono, la Corte ha respinto tale tesi: "per effetto delle convenzioni contro le doppie imposizioni che, ... ricalcano il modello della convenzione tipo dell'OCSE, lo Stato assoggetta ad imposta tutte le pensioni percepite dai residenti sul suo territorio, indipendentemente dallo Stato in cui siano stati versati i contributi, ma, al contrario, rinuncia ad assoggettare ad imposta le pensioni percepite all'estero, anche laddove esse derivino da contributi versati sul suo territorio e deducibili secondo la sua normativa. La coerenza fiscale non è quindi affermata a livello di uno stesso soggetto, sulla base di una correlazione rigorosa tra la deducibilità dei contributi e l'imponibilità delle pensioni, bensì si sposta su un altro livello, vale a dire quello della reciprocità delle norme applicabili negli Stati contraenti".

In subsequent cases the Court clearly delineated the scope of the fiscal cohesion principle. In Wielockx the Court held that a Dutch rule which denied a non-resident self-employed person the right, granted to residents, to deduct from taxable income a provision made to a pension reserve was contrary to Article 43 of the Treaty. The Dutch Government sought to justify the denial of the deduction by reference to the principle of fiscal cohesion laid down in Bachmann. Referring to bilateral conventions entered into by the Netherlands, the Court dismissed that argument: "the effect of double taxation conventions which ... follow the OECD model is that the State taxes all pensions received by residents in its territory, whatever the State in which the contributions were paid, but, conversely, waives the right to tax pensions received abroad even if they derive from contributions paid in its territory which it treated as deductible. Fiscal cohesion has not therefore been established in relation to one and the same person by a strict correlation between the deductibility of contributions and the taxation of pensions but is shifted to another level, that of reciprocity of the rules applicable in the Contracting States.".

La Corte ha concluso che, poiché la coerenza fiscale è garantita sulla base di una convenzione bilaterale conclusa con un altro Stato membro, tale principio non può essere invocato al fine di giustificare il diniego di una deduzione del tipo in oggetto(21). In altre parole, poiché i Paesi Bassi avevano rinunziato al diritto di tassare le prestazioni pensionistiche nell'ambito del trattato fiscale concluso con il Belgio, essi non potevano pretendere di non essere obbligati a riconoscere una deduzione qualora non fossero in grado di tassare le prestazioni(22).

The Court concluded that, since fiscal cohesion was secured by a bilateral convention concluded with another Member State, that principle could not be invoked to justify the refusal of a deduction such as that in issue(21). In other words, as the Netherlands had surrendered the right to tax pension benefits in their tax treaty with Belgium, they could not claim that they were not obliged to grant a deduction where they were unable to tax the benefits(22).

Le convenzioni fiscali della maggior parte degli Stati membri, come la convenzione richiamata nella causa Wielockx, seguono il principio della tassazione rispetto alla residenza, proposto dall'art. 18 del modello di convenzione tributaria concernente il reddito e il patrimonio elaborato dall'OCSE. Il ragionamento della Corte nella causa Wielockx si applicherebbe, dunque, anche in tali casi. Sebbene alcuni Stati membri nell'ambito dei negoziati delle rispettive convenzioni cerchino di introdurre il potere impositivo dello Stato d'origine sulle prestazioni pensionistiche dei non residenti, in pratica non tutte le loro convenzioni adottano tale disposizione, di modo che la tassazione delle prestazioni pensionistiche non viene prevista sebbene i contributi siano deducibili. Inoltre, anche se tutte le convenzioni di uno Stato membro dovessero prevedere la tassazione alla fonte delle prestazioni pensionistiche, il non riconoscimento della deducibilità dei contributi versati a enti pensionistici aventi sede in altri Stati membri sarebbe sproporzionato, poiché esistono mezzi meno restrittivi per assicurare la riscossione dell'imposta alla fonte da parte di un ente pensionistico avente sede in un altro Stato membro. Ad esempio, almeno uno Stato membro ha adottato la prassi di concludere accordi direttamente con gli enti pensionistici esteri al fine di garantire il rispetto della propria normativa fiscale. In caso di violazione di quest'ultima, lo Stato membro avrebbe la facoltà di applicare sanzioni appropriate. Inoltre, la modificazione alla proposta direttiva relativa al recupero(23) prevedrebbe misure di assistenza reciproca per il recupero dei crediti fiscali.

The large majority of Member States' tax treaties, like the treaty concerned in Wielockx, follow the principle of residence taxation provided for in Article 18 of the OECD Model Tax Convention. The Court's reasoning in Wielockx would therefore apply in such cases. Although a few Member States seek in their treaty negotiations to introduce source State taxing rights over pension benefits paid to non-residents, in practice not all of their treaties make such provision, so that taxing rights over pension benefits are surrendered even though contributions were tax deductible. Moreover, even if all of a Member State's tax treaties were to provide for source taxation of pension benefits, the refusal of deductibility for contributions paid to pension institutions established in other Member States would be disproportionate as there are less restrictive means of ensuring collection of tax at source by a pension institution established in another Member State. For example, at least one Member State has adopted the practice of entering into arrangements directly with foreign pension institutions in order to ensure compliance with its tax rules. In the event of non-compliance it would be open to the Member State to apply appropriate penalties. Moreover, the proposed amendment to the Recovery Directive(23) would provide for mutual assistance for the recovery of tax claims.

La Commissione nota, infine, che una serie di Stati membri, che permettono la deduzione dei contributi ai regimi pensionistici nazionali, ammettono tale deduzione anche per i regimi esteri. Tali Stati membri evidentemente non ritengono che il non riconoscimento della deducibilità sia necessario per proteggere il loro gettito fiscale. Nonostante il sistema di tassazione dei regimi pensionistici di ogni Stato membro debba essere valutato nel proprio contesto, ciò conferma il punto di vista della Commissione che il rifiuto di deduzioni per i contributi ai regimi esteri da parte degli Stati EET o ETT è sproporzionato.

The Commission notes finally that a number of Member States which allow deduction of contributions to domestic schemes also allow such deduction to foreign schemes. Such Member States evidently do not consider that a refusal of deductibility is necessary to protect their tax revenues. Although each Member State's pension taxation system should be assessed in its proper context, this confirms the Commission's view that the refusal of deductions for contributions to foreign schemes by EET or ETT States is disproportionate.

3.4. Politica sociale e vigilanza prudenziale

3.4. Social policy and prudential supervision

L'ammissibilità dal punto di vista fiscale (cioè l'ammissibilità della deduzione fiscale dei contributi) dei regimi pensionistici da parte degli Stati membri è soggetta a talune condizioni. Tali condizioni possono rispondere ad obiettivi politici ed essere collegate alle modalità applicabili ai regimi coperti dal primo pilastro. Ad esempio, il livello di deducibilità dei contributi relativi a regimi pensionistici aziendali e professionali è spesso calcolato con riferimento ai contributi versati ai regimi del primo pilastro. Di conseguenza, viene stabilito un limite globale per i contributi annualmente deducibili versati sia ai regimi obbligatori sia a quelli aziendali e professionali in modo da garantire che i regimi obbligatori unitamente a quelli aziendali e professionali determinino una pensione non superiore, ad esempio, al 70 % dell'ultimo salario percepito.

Tax approval (i.e. approval for the purposes of tax deduction of the contributions) of occupational pension schemes by Member States is subject to certain conditions. Such conditions may serve policy objectives and be linked to the arrangements applicable under first pillar schemes. For example, the level of tax deductible contributions to occupational schemes is often calculated by reference to first pillar contributions. Thus, a limit is set for the total annual tax deductible contributions to both statutory and occupational schemes so as to ensure that statutory schemes taken together with the occupational schemes provide for a pension no higher than, for instance, 70 % of final pay.

La Commissione ritiene opportuno distinguere tra due situazioni di massima: la prima concerne i regimi pensionistici ai quali hanno recentemente aderito residenti di uno Stato membro o persone impiegate nel loro territorio, rivolgendosi a enti pensionistici aventi sede in altri Stati membri. La Commissione ritiene che gli Stati membri hanno la facoltà di esigere che tali regimi siano conformi ai requisiti prescritti per gli analoghi regimi nazionali per quanto concerne la natura e il livello delle prestazioni, l'età pensionabile, le caratteristiche dei beneficiari, ecc., come pure le norme di vigilanza prudenziale (in attesa della loro armonizzazione con la proposta direttiva sui fondi pensione) a condizione che tali requisiti siano compatibili con il trattato e, in particolare, che essi perseguano legittimi obiettivi di politica sociale e che non siano sproporzionati nel senso che non determinino una indebita restrizione della libertà di prestare servizi.

The Commission considers that it is appropriate to distinguish between two basic situations. The first concerns pension arrangements newly entered into by a Member State's residents or by persons employed within their territory with pension institutions established in other Member States. The Commission considers that Member States are entitled to require that such schemes meet the conditions applied to similar domestic schemes relating to the nature and level of benefits, the age of retirement, qualifying beneficiaries and so forth, as well as standards of prudential supervision (pending their harmonisation by the proposed Pension Fund Directive), provided that such conditions are consistent with the Treaty, in particular that they serve legitimate social policy aims and that they are not disproportionate in the sense that they unduly restrict the freedom to provide services.

La seconda situazione concerne i regimi pensionistici ai quali lavoratori migranti hanno aderito prima di trasferirsi, spesso temporaneamente, nello Stato ospitante. Qualora lo Stato in questione imponesse le proprie condizioni per l'ammissibilità di tali regimi ai fini fiscali, verrebbe indebitamente ostacolato il libero movimento dei lavoratori. I lavoratori migranti sarebbero obbligati, al fine di beneficiare delle facilitazioni fiscali nello stato ospitante, ad aderire a un nuovo regime che risponda ai requisiti fiscali stabiliti(24). In base al principio dell'equità di trattamento, la deduzione fiscale totale che lo Stato ospitante è obbligato a garantire sarebbe comunque, in genere, limitata alla deduzione concessa a favore dei contributi versati a enti pensionistici nazionali.

The second situation concerns pension schemes already entered into by migrant workers before coming, often temporarily, to the host State. If that State were to impose its conditions for tax approval this would unduly restrict the free movement of workers. Migrant workers would be forced, if they wished to benefit from tax advantages in the host State, to join a new scheme meeting the conditions for tax approval(24). Under the equal treatment principle the total tax deduction which the host State is obliged to grant would nevertheless normally be limited to the deduction granted in respect of contributions to domestic pension institutions.

La Commissione ritiene, d'altro canto, che i requisiti in materia di vigilanza prudenziale non possano giustificare restrizioni fiscali nei confronti dei contributi a regimi pensionistici conclusi con enti pensionistici situati in altri Stati membri. Nella causa Bachmann, la Corte ha ritenuto che la necessità di assicurare una vigilanza prudenziale non potesse giustificare il rifiuto a riconoscere l'esistenza di contratti che un lavoratore migrante aveva stipulato con assicuratori aventi sede in un altro Stato membro nel periodo in cui egli vi risiedeva. Più in generale, le restrizioni fiscali non costituiscono misure necessarie né appropriate per garantire l'osservanza dei requisiti prudenziali. Gli Stati membri possono utilizzare altri mezzi per assicurarsi che tali requisiti siano rispettati. La recente proposta di direttiva sui fondi pensione prevede le disposizioni necessarie per l'eliminazione delle barriere prudenziali alla gestione transfrontaliera dei regimi pensionistici mediante l'armonizzazione di alcune norme prudenziali di base, il riconoscimento reciproco dei sistemi prudenziali nazionali e l'adozione di un sistema di comunicazione e cooperazione tra le autorità competenti(25).

By contrast, the Commission considers that requirements of "prudential" supervision cannot justify "fiscal" restrictions on contributions to pension schemes with pension institutions in other Member States. In Bachmann the Court held that the need to ensure adequate prudential supervision did not constitute a ground for refusing to recognise the existence of contracts which a migrant worker concluded with insurers in another Member State while he was resident there. More generally, fiscal restrictions are neither a necessary nor an appropriate means of ensuring that prudential requirements are met. Member States can use other means of ensuring that such requirements are met. The recent proposal for a Pension Fund Directive puts forward the necessary provisions for the removal of prudential barriers to cross-border management of pension schemes by harmonising certain basic prudential rules, establishing mutual recognition of national prudential systems and introducing a system of notification and cooperation between competent authorities(25).

3.5. Vigilanza fiscale

3.5. Fiscal supervision

La Corte si è dimostrata riluttante ad accettare argomentazioni a favore di un trattamento differenziato giustificate con la difficoltà di verificare il rispetto della normativa fiscale nel caso delle situazioni transfrontaliere. Ad esempio, nella causa Bachmann la Corte ha respinto l'argomentazione del Belgio secondo cui sarebbe difficile verificare i certificati relativi al versamento dei contributi in altri Stati membri, sottolineando che il Belgio potrebbe ricorrere alla direttiva sull'assistenza reciproca(26) oppure chiedere al contribuente stesso di fornire le prove necessarie. La Corte ha seguito ragionamenti simili anche nella causa Wielockx e in altre ancora(27).

The Court has shown itself reluctant to accept arguments based on the difficulty of verifying compliance with tax laws in the case of cross-border situations as a justification for different treatment. For example, in Bachmann the Court rejected Belgium's argument that it was difficult to check certificates relating to the payment of contributions in other Member States, pointing out that Belgium could have recourse to the Mutual Assistance Directive(26) or indeed could require that the taxpayer provide evidence himself. The Court has followed similar reasoning in Wielockx and other cases(27).

A parere della Commissione, tale giustificazione è qui ugualmente inapplicabile. Tuttavia, gli Stati membri hanno la facoltà di introdurre misure per la salvaguardia della propria normativa fiscale nel contesto dell'erogazione transfrontaliera di prestazioni pensionistiche, in particolare obbligando gli enti pensionistici a fornire talune informazioni.

In the Commission's view such justification is equally inapplicable here. However, it is open to Member States to put in place arrangements to safeguard the application of their tax laws in the context of cross-border pension provision, in particular by requiring provision of information by pension institutions.

3.6. Trasferibilità

3.6. Transferability

Un problema a sé stante è rappresentato dagli ostacoli di natura fiscale alla trasferibilità del capitale pensionistico. Quando un lavoratore passa ad un nuovo datore di lavoro, situato in un altro Stato membro, sarebbe auspicabile, sia per il lavoratore che per gli enti pensionistici interessati, il trasferimento dal vecchio al nuovo regime pensionistico del capitale pensionistico accumulato. Si noti che, persino all'interno del medesimo Stato membro, il trasferimento del capitale pensionistico accumulato può risultare difficoltoso o addirittura impossibile. Tuttavia, possono presentarsi situazioni transfrontaliere nelle quali la normativa fiscale nazionale viola le disposizioni del trattato in materia di libera circolazione dei lavoratori e/o dei capitali. Una tale situazione potrebbe verificarsi qualora uno Stato che utilizza il sistema EET o ETT tassasse il valore del capitale pensionistico all'atto del trasferimento transfrontaliero, a differenza di un trasferimento all'interno del proprio territorio, e qualora applicasse, nel quadro delle convenzioni fiscali sulla duplice imposizione, il principio dalla tassazione delle prestazioni pensionistiche in base alla residenza. La Commissione esaminerà le norme nazionali che impediscono la trasferibilità transfrontaliera del capitale pensionistico e prenderà le misure necessarie per garantirne l'effettiva conformità alle disposizioni del trattato.

A separate issue from the tax obstacles to cross-border participation in pension schemes are the tax obstacles to the cross-border transferability of pension capital. When a worker moves from an employer in one Member State to an employer in another Member State, it may be desirable, both for the employee and the pension institutions that are involved, to transfer the accrued pension capital from the old pension scheme to the new one. It should be noted that even in cases of mobility within a Member State transfers of accrued pension capital may be difficult or even impossible. However, there may be cross-border situations where national tax rules are contrary to the Treaty provisions on the freedom of movement for workers and/or the free movement of capital. An example of such a situation could be an EET or ETT State taxing the value of the pension capital upon cross-border transfer, where it would not tax a transfer within its territory, and where it applies the principle of residence taxation of pension benefits in its double tax treaties. The Commission will examine national tax rules impeding the cross-border transferability of pension capital and take the necessary steps to ensure effective compliance with the Treaty rules.

3.7. Conclusioni

3.7. Conclusion

Il parere della Commissione sulla situazione giuridica può essere sintetizzato come segue:

The Commission's view of the legal position can be summarised as follows.

gli articoli 39, 43, 49 e 56 del trattato CE garantiscono la libertà di movimento dei lavoratori, la libertà di stabilimento, la libertà di prestare servizi e la libera circolazione dei capitali e proibiscono le restrizioni a tali libertà. Le norme nazionali che condizionano la deducibilità dei contributi versati a regimi pensionistici e di assicurazione sulla vita al fatto che questi siano versati a un ente pensionistico avente sede nel territorio nazionale sono contrarie a tali articoli.

Articles 39, 43, 49 and 56 of the EC Treaty guarantee the free movement of workers, the freedom of establishment, the freedom to provide services and the free movement of capital, and they prohibit restrictions to these freedoms. National rules making the deductibility of pension and life assurance contributions conditional on those contributions being paid to a pension institution established within national territory are contrary to those Articles.

È opportuno distinguere due situazioni: i lavoratori "sedentari" (cioè i lavoratori che rimangono in uno Stato membro) e quelli migranti. Quando cittadini residenti in uno Stato membro aderiscono ad un regime estero lo Stato membro può, conformemente alla normativa comunitaria vigente, pretendere che tale regime soddisfi, per essere ammissibile dal punto di vista fiscale, taluni requisiti relativi alla natura e al livello delle prestazioni, all'età pensionabile, alle caratteristiche dei beneficiari e altri analoghi requisiti che siano proporzionati rispetto ai fini perseguiti. Nel caso di cittadini già affiliati a un regime pensionistico fiscalmente riconosciuto nel loro Stato d'origine che si trasferiscono, spesso temporaneamente, in un altro Stato membro, lo Stato ospitante non può rifiutarsi di riconoscere la deducibilità fiscale dei contributi versati al regime estero con la motivazione che detto regime non soddisfa le proprie norme fiscali.

Two situations should be distinguished: "sedentary" workers (that is workers remaining in one Member State) and migrant workers. Where citizens resident in a Member State join a foreign scheme the Member State may, in the current state of Community law, require that the scheme meets conditions for tax approval relating to the nature and level of benefits, age of retirement, qualifying beneficiaries and similar proportionate conditions. In the case of citizens who already belong to a scheme approved for tax purposes in their home State and then move, often temporarily, to another Member State, the host State cannot refuse to grant tax deduction of contributions paid to the foreign scheme on the ground that the scheme does not meet its conditions for tax approval.

Di conseguenza, la Commissione ritiene che le norme nazionali che negano un trattamento paritario ai regimi pensionistici gestiti da enti pensionistici aventi sede in altri Stati membri costituiscano una violazione del trattato. Gli Stati membri devono garantire le stesse deduzioni fiscali ai contributi versati a enti pensionistici nazionali e a enti pensionistici aventi sede in altri Stati membri. Allo stesso modo, deve essere garantita la parità di trattamento rispetto a qualsiasi tassa sui rendimenti e in relazione al trattamento fiscale delle prestazioni. La Commissione controllerà le norme nazionali degli Stati membri e prenderà le misure necessarie per garantirne l'effettiva conformità alle libertà fondamentali previste dal trattato CE, compreso il ricorso alla Corte di giustizia, conformemente all'articolo 226 del trattato.

Accordingly, the Commission considers that national rules denying equal treatment to pension schemes operated by pension institutions established in other Member States are in breach of the Treaty. Member States must ensure that they grant the same tax deductions for contributions to domestic pension institutions and those established in other Member States. Equal treatment must similarly be granted in relation to any yield tax and in relation to the tax treatment of benefits. The Commission will monitor Member States' national rules and take the necessary steps to ensure effective compliance with the fundamental freedoms of the EC Treaty, including bringing the matter before the Court of Justice on the basis of Article 226 of the EC Treaty.

4. LA SALVAGUARDIA DELL'APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA FISCALE DEGLI STATI MEMBRI

4. SAFEGUARDING THE APPLICATION OF MEMBER STATES TAX RULES

4.1. Introduzione

4.1. Introduction

In questo capitolo si esaminano le modalità di una migliore applicazione da parte degli Stati membri della loro normativa fiscale nel caso dell'erogazione transfrontaliera di prestazioni pensionistiche. In genere, la normativa fiscale degli Stati membri obbliga gli enti pensionistici nazionali ad informare le autorità fiscali in merito all'erogazione di prestazioni pensionistiche e in taluni casi ad operare una ritenuta alla fonte. Un problema comune degli Stati membri è il timore di non essere propriamente in grado di applicare la loro normativa fiscale qualora permettessero ai propri cittadini residenti di aderire a regimi pensionistici esteri. Essi temono che le loro autorità fiscali non verrebbero informate dell'erogazione delle prestazioni, che i contribuenti potrebbero decidere di non dichiararle, e che di conseguenza l'erogazione transfrontaliera di prestazioni pensionistiche potrebbe favorire l'evasione fiscale. Di conseguenza, in questo capitolo la Commissione esamina le modalità alle quali gli Stati membri possono prendere misure per la salvaguardia dei rispettivi introiti.

This chapter considers how Member States can ensure improved application of their tax laws in the case of cross-border pension provision. Usually Member States' tax laws impose an obligation on domestic pension institutions to inform national tax authorities of any payment of pension benefits and in some cases to deduct tax at source. A common concern of Member States is that they might be unable properly to enforce their tax rules if they allowed their residents to participate in foreign pension schemes. They fear that their tax authorities would not be informed of the payment of benefits, that taxpayers might not declare them, and that consequently cross-border pension provision could lead to unlawful evasion of tax. Accordingly, this chapter of the Communication examines ways in which Member States can take measures to safeguard their revenues.

4.2. La direttiva sull'assistenza reciproca

4.2. The Mutual Assistance Directive

Quasi tutte le convenzioni fiscali concluse tra Stati membri prevedono l'imponibilità delle prestazioni pensionistiche nello Stato di residenza del pensionato. Lo scambio di informazioni sulle prestazioni erogate dagli enti pensionistici a residenti di un altro Stato membro permetterebbe agli Stati membri di verificare il rispetto degli obblighi fiscali da parte dei propri cittadini residenti. Tali scambi faciliterebbero inoltre la riscossione delle tasse da parte degli Stati membri che esercitano diritti di tassazione alla fonte. Il quadro per un siffatto scambio di informazioni esiste già nella direttiva sull'assistenza reciproca(28) del 19 dicembre 1977.

Under nearly all tax treaties between Member States pension benefits are taxable in the State of residence of the pensioner. Exchange of information on benefits paid by pension institutions to residents of another Member State would allow Member States to verify compliance by their residents with their tax obligations. Such exchange would also facilitate collection of tax by Member States exercising source taxing rights. The framework for such information exchange already exists under the Mutual Assistance Directive(28) of 19 December 1977.

Ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 1, della direttiva sull'assistenza reciproca, le competenti autorità degli Stati membri si scambiano ogni informazione atta a permettere loro una corretta determinazione delle imposte sul reddito e sul patrimonio. L'articolo 3 della direttiva, intitolato "Scambio automatico", prevede che le autorità competenti degli Stati membri si scambino le informazioni di cui all'articolo 1, paragrafo 1, senza che ne sia fatta preventiva richiesta, con regolarità, ove si tratti di certe categorie di casi determinati nell'ambito della procedura di consultazione prevista dall'articolo 9. L'articolo 9, paragrafo 1, prevede che hanno luogo, se necessario, delle consultazioni, in seno a un comitato, fra le autorità competenti dell'insieme degli Stati membri e la Commissione, su richiesta di una di dette autorità o della Commissione, nei casi in cui non si tratti di questioni esclusivamente bilaterali. Poiché l'erogazione transfrontaliera di prestazioni pensionistiche comporta questioni che interessano tutti gli Stati membri, un comitato appare come il forum più appropriato a fini di consultazione.

Under Article 1(1) of the Mutual Assistance Directive the competent authorities of the Member States shall exchange any information that may enable them to effect a correct assessment of taxes on income and on capital. Article 3 of the Directive, entitled "Automatic exchange of information", provides that, for categories of cases which they shall determine under the consultation procedure laid down in Article 9, the competent authorities of the Member States shall regularly exchange the information referred to in Article 1(1) without prior request. Article 9(1) provides that consultations shall be held, if necessary in a Committee, between the competent authorities of all the Member States and the Commission, at the request of one of those authorities or the Commission, when the matters involved are not solely of bilateral interest. Since cross-border provision of pensions involves matters which are of interest to all Member States, a Committee would seem the appropriate forum for consultations.

L'articolo 8 della direttiva impone taluni limiti allo scambio di informazioni. In particolare, l'articolo 8, paragrafo 1, prevede che la direttiva non impone l'obbligo di effettuare ricerche o di trasmettere informazioni quando la legislazione o la pratica amministrativa non autorizza l'autorità competente dello Stato che dovrebbe fornire le informazioni né a effettuare tali ricerche, né a raccogliere o a utilizzare dette informazioni per le proprie finalità impositive.

Article 8 of the Directive imposes certain limits on exchange of information. In particular, Article 8(1) provides that the Directive shall impose no obligation to have enquiries carried out or to provide information if the requested Member State would be prevented by its laws or administrative practices from carrying out these enquiries or from collecting or using this information for its own purposes.

A parere della Commissione, tale disposizione non permette ad uno Stato membro di rifiutarsi di scambiare informazioni con la motivazione che l'informazione non è richiesta a fini fiscali nazionali. Essa indica semplicemente che uno Stato membro non è obbligato a scambiare informazioni che non può raccogliere o utilizzare nemmeno per uso proprio. La Commissione non è al corrente di eventuali impedimenti fondamentali alla raccolta di tali informazioni contenuti nelle normative nazionali. La Commissione conclude che un adeguato sistema di scambio d'informazioni potrebbe essere istituito nel settore delle pensioni nel quadro della direttiva.

In the Commission's view, that provision does not allow a Member State to refuse to exchange information on the grounds that the information is not required for domestic tax purposes. It merely means that a Member State is not obliged to exchange information which it cannot collect or use even for its own purposes. The Commission is not aware of any fundamental impediment in national laws to collection of such information. The Commission concludes that an adequate system of information exchange could be put in place in the area of pensions under the Directive.

4.3. La richiesta di consultazioni nell'ambito del comitato

4.3. Request for Committee consultations

La Commissione richiederà che si tengano consultazioni in seno al comitato previsto dall'articolo 9, paragrafo 1, della direttiva sulla reciproca assistenza al fine di concordare misure dettagliate per lo scambio automatico di informazioni sulle pensioni aziendali e professionali. Il comitato dovrebbe affrontare le questioni seguenti:

The Commission will request that consultations are held in the Committee provided for by Article 9(1) of the Mutual Assistance Directive to agree the detailed arrangements for automatic information exchange on occupational pensions. The Committee should address the following issues:

Lo scambio automatico di informazioni

Automatic information exchange

La Commissione ritiene che uno scambio di informazioni automatico costituisca il modo migliore di salvaguardare gli introiti degli Stati membri e di promuovere gli interessi di un mercato delle pensioni unico e pienamente funzionante. Il Consiglio ha già deciso a favore del principio dello scambio di informazioni automatico nel settore dei redditi da risparmio(29). L'estensione di tale principio alle pensioni aiuterà a prevenire le distorsioni assicurando il medesimo livello di scambio di informazioni per prodotti comparabili.

The Commission considers that automatic information exchange is the best means of safeguarding Member States' revenues and promoting the interests of a fully functioning single market in pensions. The Council has already decided upon the principle of automatic information exchange in the area of savings income(29). The extension of that principle to pensions will help prevent distortions by ensuring the same level of information exchange for comparable products.

Particolari dello scambio d'informazioni

Details of information exchange

L'articolo 9 della direttiva prevede l'applicazione della direttiva mediante la procedura di consultazione. In caso di scambio di informazioni automatico, gli Stati membri prenderebbero quindi essi stessi le misure necessarie per la raccolta delle informazioni dagli operatori di mercato ai fini di detto scambio. Il comitato dovrebbe comunque convenire sui particolari dello scambio d'informazioni, in particolare sulle informazioni da comunicare, come pure il formato e la frequenza degli scambi di informazioni. Una prima valutazione da parte della Commissione delle informazioni minime che dovranno essere scambiate comprende i seguenti elementi:

Article 9 of the Directive envisages implementation of the Directive through the consultation procedure. This suggests that in the case of automatic information exchange Member States would themselves take the necessary measures for the collection of the information from market operators to allow such exchange. The Committee would nevertheless need to agree on the details of information exchange, in particular the information to be reported and the format and frequency of the information exchanges. The Commission's preliminary assessment of the minimum information which will need to be exchanged is as follows:

- nome, indirizzo, data e luogo di nascita e, se disponibile, codice fiscale dell'affiliato al regime pensionistico,

- name, address, date and place of birth and, where available, tax identification number of the scheme member,

- nome e indirizzo dell'ente pensionistico,

- name and address of the pension institution,

- nome e indirizzo dell'erogatore della pensione se diverso dall'ente pensionistico(30),

- name and address of pension provider where different from the pension institution(30),

- numero della polizza,

- number of the policy,

- la data alla quale matura il diritto a percepire la prestazione pensionistica o, se diversa, la data in cui la pensione sarà pagabile per la prima volta(31),

- the date on which the pension entitlement arises or, where different, the date on which the pension first comes into payment(31),

- l'importo totale dei versamenti effettuati ogni anno dal dipendente e dal datore di lavoro all'ente pensionistico,

- total payments made each year by the employee and employer to the pension institution,

- l'importo totale dei versamenti fatti dall'ente pensionistico o, se diverso, dall'erogatore della prestazione pensionistica, e la loro tipologia (periodica o una tantum),

- total annual payments made by the pension institution, or pension provider where different from the pension institution, and their nature (periodic or lump-sum),

- nome, indirizzo, data e luogo di nascita e, se disponibile, codice fiscale del beneficiario (se diverso dall'affiliato al regime pensionistico).

- name, address, date and place of birth and, where available, tax identification number of the beneficiary (if different from the scheme member).

Laddove esiste la possibilità di trasferire il capitale della pensione tra enti pensionistici di Stati membri differenti, gli Stati membri dovrebbero anche scambiarsi informazioni su tali trasferimenti. Inoltre, gli elementi necessari per il calcolo dell'imposta sui rendimenti potrebbero risultare utili a taluni Stati membri.

Where the possibility of the transfer of pension capital between pension institutions of different Member States exists, Member States should also exchange information on such transfers. Moreover, the elements necessary for calculation of yield tax may also be useful to certain Member States.

Il comitato potrebbe valutare se le informazioni debbano essere scambiate tra gli Stati membri sulla base dei dati forniti dagli enti pensionistici o se invece le informazioni debbano essere scambiate direttamente tra l'ente pensionistico e lo Stato membro interessato. Quest'ultima opzione potrebbe risultare meno onerosa per le autorità fiscali.

The Committee might wish to consider whether the information should be exchanged between the Member States, based on information provided by the pension institution, or whether the information should be exchanged between the pension institution and the appropriate Member States directly. The latter might be less onerous on taxation authorities.

La Commissione raccomanda che, a fini di compatibilità tecnica, il comitato coordini il proprio operato con i lavori del comitato sui redditi da risparmio, con il prosieguo della relazione del gruppo ad hoc sulle frodi(32) e con i lavori condotti dall'OCSE in materia di scambio delle informazioni. In tale più ampio contesto, la Commissione valuterà se sia necessario adottare misure legislative e se queste debbano comprendere lo scambio di informazioni sui regimi pensionistici.

The Commission recommends that to ensure technical compatibility the Committee coordinates its work with that conducted on savings income, the follow-up to the report of the Ad-hoc fraud group(32) and the work on information exchange being undertaken in the OECD. In this broader framework the Commission will consider the need for legislative measures, and it will consider the need to incorporate the exchange of information on occupational pensions in these measures.

La Commissione ritiene che, in un secondo tempo, si potrebbe prendere in considerazione l'ampliamento dello scambio di informazioni ai regimi del terzo pilastro, comprese le assicurazioni sulla vita.

The Commission considers that at a later stage consideration could be given to extending information exchange to third pillar schemes, including life assurance.

5. ISTITUZIONI PENSIONISTICHE PANEUROPEE

5. PAN-EUROPEAN PENSION INSTITUTIONS

La Commissione desidera inoltre sottoporre all'attenzione del Consiglio, del Parlamento europeo e del Comitato economico e sociale una proposta formulata dall'industria, in merito ad istituzioni pensionistiche paneuropee(33). Tale proposta mira a permettere ai dipendenti di società multinazionali di far capo al medesimo fondo pensione indipendentemente dal paese nel quale lavorano. Il principio fondamentale della proposta è che gli Stati membri potrebbero mantenere il loro sistema di tassazione dei regimi pensionistici per i propri cittadini residenti.

The Commission also wishes to bring to the attention of the Council, the European Parliament and the Economic and Social Committee a proposal made by industry for pan-European pension institutions(33). This proposal is designed to enable employees of a multinational company to belong to the same pension institution wherever they are employed. The basic principle of the proposal is that Member States would be able to maintain their own approach to the taxation of pension arrangements for residents in their own State.

In pratica, l'istituzione pensionistica paneuropea avente sede in uno Stato membro avrebbe differenti sezioni, ciascuna conforme ai requisiti e alle normative fiscali e previdenziali dello Stato nel quale l'affiliato svolge la sua attività lavorativa. Qualora, durante il suo impiego presso una società multinazionale, una persona dovesse proseguire la propria attività lavorativa in un altro Stato membro, continuerebbe a versare i contributi alla medesima istituzione pensionistica paneuropea, ma a una sezione differente.

In practical terms a pan-European pension institution located in one Member State would have different sections, each section complying with the requirements for tax approval and the tax regulations of the State where the member is employed, and its social law. If in the course of his career with the multinational a person were to change his Member State of employment, he would continue to pay contributions to the same pan-European pension institution, but to a different section.

Il trasferimento da una sezione all'altra dei diritti maturati non sarebbe necessario. Dopo il pensionamento, il lavoratore percepirebbe le prestazioni da ciascuna sezione nazionale in funzione dei diritti acquisiti nell'ambito delle norme nazionali applicabili a tali sezioni.

The transfer of accrued benefits between the different sections would not be necessary. After retirement the worker would receive benefits from each national section in accordance with the rights acquired under the national rules applicable to these sections.

Nel caso di un'istituzione pensionistica paneuropea potrebbe essere necessario, a fini fiscali, definire quali attività sono allocate a ciascuna sezione nazionale e sono, di conseguenza, soggette alle diverse normative fiscali nazionali. Nella proposta si suggerisce di suddividere le attività tra le varie sezioni conformemente alle obbligazioni pensionistiche secondo la loro ultima valutazione attuariale e di tassarle di conseguenza.

In the case of a pan-European pension institution it might be necessary for tax reasons to determine which assets are allocated to each national section and are thus subject to the different national tax rules. The proposal suggests that the assets should be divided between each section in accordance with the corresponding liabilities at the last actuarial valuation, and taxed accordingly.

Al fine di preservare gli eventuali legami tra regimi del primo e del secondo pilastro, si potrebbero prendere misure che permettano ai lavoratori dipendenti temporaneamente distaccati in un altro Stato membro di non essere trasferiti immediatamente alla sezione di tale Stato. Essi potrebbero, invece, rimanere per un certo periodo nella sezione del loro Stato membro d'origine, come previsto dalla direttiva 98/49. Tale periodo potrebbe essere determinato in riferimento al periodo per il quale tali lavoratori dipendenti rimangono soggetti alla legislazione di tale Stato ai sensi del regolamento 1408/71.

In order to preserve links which may exist between first and second pillar schemes, arrangements could be made to allow employees on temporary secondment to another Member State not to be transferred immediately to the section for that State. Instead they could remain for a certain period within the section for their Member State of origin, as envisaged by Directive 98/49/EC. That period could be determined by reference to the period for which such employees remain subject to that State's legislation in terms of Regulation (EEC) No 1408/71.

Inoltre, le istituzioni pensionistiche paneuropee sarebbero conformi alle norme sul versamento e la riscossione delle tasse applicabili nello Stato di lavoro o di residenza. Ad esempio, se lo Stato membro di lavoro o di residenza utilizza un sistema ETT, l'istituzione pensionistica paneuropea verserebbe alle autorità di tale Stato l'imposta sui rendimenti applicabile al fondo e, se del caso, riscuoterebbe alla fonte le tasse sulle prestazioni pensionistiche e fornirebbe informazioni a tale Stato conformemente a quanto concordato con quest'ultimo. Se un pensionato, al momento del pensionamento o in un momento successivo, si trasferisse in uno Stato membro diverso da quello nel quale ha trascorso la sua attività lavorativa, la sua pratica verrebbe trasferita alla sezione relativa a tale Stato membro (se esistesse).

In addition, pan-European pension institutions would comply with the rules on payment and collection of tax applicable in the State of work or residence. For example, if the Member State of work or residence operates an ETT system, the pan-European pension institution would pay the yield tax levied on the fund to the authorities of that State and, where applicable, would also collect tax at source on the benefits and provide information to that State in accordance with the arrangements of that State. Where a pensioner at or after retirement takes up residence in a Member State other than that of his employment, he would be transferred to the section for that Member State (if one existed).

La proposta relativa ad istituzioni pensionistiche paneuropee è stata sviluppata pensando a un unico datore di lavoro e a un piccolo gruppo di Stati partecipanti. Tuttavia non vi sono, in linea di massima, impedimenti per la conclusione di intese più ampie in materia di erogazione transfrontaliera di prestazioni pensionistiche a livello comunitario che coprano diverse società o interi settori aziendali o categorie professionali. Ovviamente, bisognerebbe considerare in dettaglio diverse questioni tecniche.

The proposal for pan-European pension institutions was developed with a single employer and a small group of participating States in mind. However, there seems no reason in principle why it could not provide the basis for more general arrangements for cross-border pension provision within the EU, covering several companies or entire sectors or professions. There would of course be a number of detailed technical issues to be considered.

Il vantaggio delle istituzioni pensionistiche paneuropee suddivise in sezioni nei confronti del sistema basato sullo scambio di informazioni consiste nel fatto che la sezione pertinente dell'ente pensionistico paneuropeo, sebbene soggetta alle norme di controllo dello Stato nel quale ha sede, sarebbe in effetti considerata, ai fini fiscali, come avente sede nel territorio dell'affiliato e applicherebbe le stesse norme e procedure di un ente pensionistico nazionale, comprese le norme concernenti l'applicazione di imposte sui rendimenti o la ritenuta alla fonte. Nel caso della proposta di istituzioni pensionistiche paneuropee gli Stati membri dovrebbero quindi sostenere costi di messa in conformità inferiori(34). Un ulteriore vantaggio della proposta è che dovrebbe essere possibile applicarla senza dover adottare una nuova legislazione fiscale. A tal fine uno Stato membro potrebbe concludere con un'istituzione pensionistica paneuropea un accordo che stabilisce gli obblighi dell'ente, ad esempio per quanto concerne la comunicazione di informazioni e la riscossione delle tasse.

The advantage of pan-European pension institutions with different sections over information exchange is that the relevant section of the pan-European pension institution, although subject to the supervisory rules of its State of establishment, would in effect be treated for tax purposes as established in the territory of the scheme member and would apply the same rules and procedures as a domestic pension institution, including rules concerning the application of yield taxes or deduction of tax at source. Member States' compliance costs should therefore be lower under pan-European pension institutions proposal(34). A further advantage of the proposal is that it might be possible to implement it without new tax legislation. To this end a Member State could conclude an agreement with a pan-European pension institution setting out the obligations of the institution in terms of, for example, the provision of information and the collection of taxes.

Si noti che la proposta relativa all'istituzione di enti pensionistici paneuropei e quella relativa al miglioramento dello scambio di informazioni non sono tra di loro incompatibili. Non sarebbe ragionevole aspettarsi che gli enti pensionistici minori adottino il sistema dell'istituzione pensionistica paneuropea data la necessità di applicare la normativa fiscale di più Stati membri. Nel caso degli enti pensionistici minori che erogano prestazioni pensionistiche transfrontaliere, il miglioramento dello scambio delle informazioni costituirebbe comunque un importante passo in avanti per gli Stati membri, anche qualora la proposta di istituire enti pensionistici paneuropei venisse largamente attuata. Di conseguenza, entrambe le opzioni potrebbero essere applicate contemporaneamente. La Commissione invita gli Stati membri a studiare, insieme ad essa, le modalità di attuazione pratica della proposta di istituzioni pensionistiche paneuropee.

It should be noted that the proposal for pan-European pension institutions and the proposed improvement of information exchange are not mutually exclusive. It may be unreasonable to expect smaller pension institutions to operate the pan-European pension institution arrangements given the need to apply the tax laws of different Member States. In the case of smaller pension institutions involved in cross-border pension provision improvement of information exchange would therefore remain an important step forward for Member States, even if the proposal for pan-European pension institutions would be broadly implemented. Accordingly, both avenues could be exploited at the same time. The Commission invites Member States to explore with it how the proposal for pan-European pension institutions could be made operational.

6. FAR FRONTE ALLA DIVERSITÀ DEI SISTEMI FISCALI DEGLI STATI MEMBRI

6. DEALING WITH THE DIVERSITY OF MEMBER STATES' TAX ARRANGEMENTS

6.1. Introduzione

6.1. Introduction

Le differenze tra norme nazionali in materia di deducibilità dei contributi e tassazione delle prestazioni può condurre ad una duplice imposizione dei lavoratori migranti o delle persone che vanno in pensione in un altro Stato membro. Ad esempio, un dipendente potrebbe lavorare in uno Stato membro che concede solo sgravi limitati dei contributi pensionistici ma, andando in pensione, trasferirsi in uno Stato che prevede una tassazione relativamente alta delle prestazioni. Viceversa, tali differenze possono portare anche alla non imposizione. Ad esempio, un altro dipendente potrebbe lavorare in uno Stato membro che accorda generosi sgravi dei contributi e poi, andando in pensione, trasferirsi in uno Stato membro che concede ampi sgravi delle prestazioni pensionistiche, come già accennato al punto 2.3.

The differences between the national rules for deductibility of contributions and taxation of benefits may lead to double taxation for migrant workers or persons retiring to another Member State. For example, an employee may work in a Member State which gives only limited relief for pension contributions but retire to a Member State which provides for comparatively full taxation of benefits. Conversely, such differences can also lead to non-taxation. For example, another employee may work in a Member State giving generous relief for contributions and then retire to a Member State which has generous tax arrangements for pension benefits, as noted in point 2.3 above.

Si dovrebbe notare che la doppia imposizione costituisce un problema in particolare per la mobilità tranfrontaliera del lavoro e del pensionamento. Ciò non è dovuto alla collocazione della sede di un ente pensionistico in un altro Stato membro, bensì alle differenze esistenti tra le normative fiscali nazionali, e alle modalità di applicazione delle convenzioni fiscali da parte degli Stati membri, i quali adottano, in genere, il modello di convenzione tributaria concernente il reddito e il patrimonio elaborato dall'OCSE, in base al quale un pensionato è imponibile nel suo paese di residenza (ossia di pensionamento) a prescindere dal fatto che i contributi siano o meno stati oggetto di deduzione e dal paese nel quale i contributi sono stati versati. La duplice imposizione è questione che si pone a prescindere dalla localizzazione del fondo.

It should be noted that double taxation is in particular a problem for cross-border labour mobility and retirement. It does not arise from the location of a pension institution in another Member State but from the differences in national tax rules and from the treaty practice of Member States, which mostly follows the OECD Model Tax Convention under which a pensioner is taxable in his country of residence (i.e. retirement) regardless of whether and where his contributions were deducted. Double taxation is an issue wherever the fund is located.

6.2. Ampliare l'accettazione del principio EET

6.2. Broader acceptation of the EET principle

Come illustrato nel punto 2, gli Stati membri applicano differenti sistemi di tassazione delle pensioni in termini di imponibilità dei contributi, dei redditi da investimento e dai guadagni in conto capitale degli enti pensionistici e delle prestazioni. Se un maggior numero di Stati membri applicasse lo stesso sistema, si ridurrebbe il fenomeno della duplice imposizione e della mancata imposizione, causato dalla divergenza nei rispettivi regimi.

As indicated in point 2 Member States apply different pension taxation systems in terms of whether they tax or exempt contributions, investment income and capital gains of the pension institution, and benefits. If more Member States were to apply the same system this would help to reduce the double taxation and non-taxation arising from the divergence in their systems.

Undici Stati membri applicano un sistema EET, tre un sistema ETT, mentre due hanno adottato un sistema TEE(35). Se ne può dedurre che, da un punto di vista pratico, dovrebbe essere più facile cercare di allineare i regimi pensionistici degli Stati membri sulla base del principio EET. Inoltre, grazie al rinvio del pagamento dell'imposta sui contributi versati, il sistema EET incoraggia la creazione di fondi pensione. Il sistema EET contribuisce a far fronte all'invecchiamento demografico poiché riduce le entrate fiscali attuali in cambio di maggiori entrate fiscali in un secondo periodo, quando l'indice di dipendenza demografica sarà molto più sfavorevole.

Eleven Member States have an EET system, three have an ETT system, and two have a TEE system(35). This means that in practical terms it is probably easiest to strive for alignment of Member States' pension taxation systems on the basis of the EET principle. Moreover, by providing for a tax deferral on the contributions paid, the EET system encourages the making of retirement provision. The EET system also helps to cope with demographic ageing as it reduces tax revenues today in exchange for higher tax revenues at the time when the demographic dependency ratio will be much more unfavourable.

Si dovrebbe, tuttavia, sottolineare che l'accettazione del principio EET da parte di tutti gli Stati membri non risolverebbe tutti i problemi. Anche tra Stati EET vi sono significative differenze nell'ambito del secondo pilastro a livello di deducibilità dei contributi. Tali differenze riflettono non solo le peculiari preferenze degli Stati membri nella previsione delle loro norme fiscali, ma anche scelte più fondamentali nella struttura dei loro sistemi pensionistici, in particolare le dimensioni relative del primo e del secondo pilastro. Come notato nel punto 3.4, ciò generalmente avrà un impatto sul totale dei contributi deducibili nell'ambito del secondo pilastro.

It should however be emphasised that acceptation of the EET principle by all Member States would not provide a complete solution. Even among EET States there are significant differences under the second pillar in the levels of deductibility of contributions. Such differences reflect not merely the individual preferences of Member States in the design of their tax rules but also more fundamental choices in the structure of their systems of pension provision, in particular the relative size of first and second pillar. As noted in point 3.4, this will generally have an impact on the total deductible contributions under the second pillar.

La Commissione non prevede, dunque, di proporre misure legislative per armonizzare i regimi pensionistici degli Stati membri. Tuttavia, poiché l'allineamento dei regimi dei vari Stati membri al principio EET contribuirebbe a ridurre le discordanze che determinano sia la duplice imposizione che la mancata imposizione, la Commissione ne auspica una più ampia diffusione.

The Commission does not therefore envisage proposing legislative measures to harmonise Member States' pension taxation systems. Nevertheless, as alignment of Member States' systems according to the EET principle would help to reduce the mismatches which lead both to double taxation non-taxation, the Commission would welcome its broader acceptation.

6.3. Far fronte alla coesistenza di sistemi differenti

6.3. Dealing with the co-existence of different systems

Di conseguenza, è probabile che le differenze tra i regimi dei vari Stati membri permangano ancora a lungo. Di conseguenza, è opportuno studiare misure pratiche per far fronte, in tempi brevi, alla coesistenza di sistemi differenti.

Accordingly, it is likely that differences between Member States' systems will remain for the foreseeable future. It is therefore useful to explore practical measures to deal with the co-existence of different systems which can be put in practice in the short term.

Se un cittadino matura i propri diritti pensionistici in uno Stato TEE e riceve le prestazioni pensionistiche in uno Stato EET, la sua pensione può essere soggetta a duplice imposizione. Egli non ha diritto a sgravi fiscali, oppure soltanto a sgravi ridotti, dei versamenti dei contributi, mentre le sue prestazioni pensionistiche vengono tassate. Alcuni Stati membri hanno introdotto unilateralmente disposizioni per eliminare la duplice imposizione che si verifica in tali casi, in particolare esentando le prestazioni erogate da enti pensionistici esteri ai propri residenti nella misura in cui i contributi non erano deducibili. Ad esempio, la Danimarca e la Svezia hanno disposizioni di questo tipo.

If a citizen earns his pension in a TEE State and receives it in an EET State his pension may be subject to double taxation. He is granted no or only limited tax deduction of his contributions while his benefits are taxed. Some Member States have unilaterally introduced provisions to eliminate the double taxation arising in such cases, notably by exempting benefits paid by foreign pension institutions to their residents to the extent that the contributions were not deductible. For example, Denmark and Sweden have provisions of this kind.

È anche possibile eliminare la duplice imposizione causata dalla divergenza delle normative in materia pensionistica adottando specifiche disposizioni nel quadro di convenzioni sulla duplice imposizione. Gli Stati potrebbero, ad esempio, includere una disposizione in base alla quale le pensioni maturate nello Stato A ed erogate ad un residente dello Stato B possono essere tassate nello Stato B, a condizione che quest'ultimo applichi le esenzioni previste nello Stato A delle quali il soggetto goderebbe se vi risiedesse(36). In virtù di una siffatta disposizione, un lavoratore di uno Stato TEE che al momento del pensionamento si trasferisse in uno Stato EET non verrebbe tassato, poiché la sua pensione sarebbe stata non imponibile nel suo Stato d'origine.

It is also possible to eliminate double taxation arising from divergent tax rules on pensions by provisions in double taxation treaties. States could, for example, include a provision stating that pensions arising in State A and paid to a resident of State B may be taxed in State B, but the amount of the pension that would be excluded from taxation in State A if the recipient were a resident of State A shall be exempt from taxation in State B(36). The effect of such a provision would be that if a worker retired from a TEE State to an EET State the EET State would not tax his pension, as his pension would have been exempt in his State of origin.

Poiché l'applicazione di norme fiscali divergenti da parte degli Stati membri determina la creazione di ostacoli ingiustificati alle libertà fondamentali istituite dal Trattato discusse sopra, tali ostacoli devono essere eliminati. Le misure per la loro eliminazione potrebbero comprendere l'esenzione unilaterale o soluzioni bilaterali. Il funzionamento delle soluzioni bilaterali potrebbe essere migliorato con l'introduzione di norme per risolvere i conflitti d'interpretazione e di meccanismi per permettere al contribuente di ottenere un trattamento coerente da parte di entrambe le autorità interessate. La Commissione sarebbe pronta ad assistere gli Stati membri ad effettuare uno studio approfondito delle disposizioni esistenti che potrebbero trovare una più ampia applicazione. Successivamente a questo studio bisognerebbe individuare il quadro comunitario adatto per promuovere la loro attuazione. Inoltre si potrebbe prevedere una convenzione multilaterale ai sensi dell'articolo 293 del trattato o misure coordinate a livello comunitario.

In so far as the application by Member States of divergent tax rules creates unjustified obstacles to the fundamental Treaty freedoms discussed above, those obstacles must be eliminated. Measures for their elimination could include unilateral relief or bilateral solutions. The functioning of bilateral solutions could be enhanced by the introduction of rules to resolve conflicts of interpretation and mechanisms to enable the taxpayer to secure consistent treatment by both authorities concerned. The Commission would be prepared to assist Member States in undertaking a detailed study of existing provisions that could find broader application. Subsequently to this study the appropriate Community framework to further their implementation should be identified. Moreover, a multilateral convention pursuant to Article 293 of the Treaty or coordinating measures at Community level could be envisaged.

Le differenze tra norme nazionali possono inoltre portare alla mancata imposizione delle prestazioni, in particolare qualora un cittadino maturi i propri diritti pensionistici in uno Stato EET e fruisca delle prestazioni pensionistiche in uno Stato TEE. In mancanza di norme più uniformi, taluni Stati membri, sebbene favoriscano il principio dell'imposizione in base alla residenza, hanno cercato di risolvere tale problema prevedendo in talune convenzioni l'imposizione alla fonte qualora si prefigurasse una tassazione troppo bassa nello Stato di residenza(37).

The differences between national rules can also lead to non-taxation of benefits, notably where a citizen earns his pension in an EET State and collects his benefits in a TEE State. In the absence of more uniform rules some Member States, although in principle favouring residence taxation, have sought to resolve this issue by providing in some treaties for source taxation in circumstances where there would be abnormally low taxation in the State of residence(37).

7. CONCLUSIONI

7. CONCLUSION

La Commissione ritiene che il trattamento discriminatorio delle pensioni e delle polizze assicurative sulla vita concluse con enti pensionistici aventi sede in altri Stati membri costituisca una violazione del trattato. La Commissione controllerà le norme nazionali pertinenti e prenderà le misure necessarie per garantirne l'effettiva conformità alle libertà fondamentali previste dal trattato CE, compreso l'eventuale ricorso alla Corte di giustizia, conformemente all'articolo 226 del trattato.

The Commission considers that discriminatory tax treatment of pension and life assurance policies concluded with pension institutions established in other Member States is contrary to the fundamental freedoms of the EC Treaty. The Commission shall monitor the relevant national rules and take the necessary steps to ensure effective compliance with the fundamental freedoms of the EC Treaty, including bringing the matter before the Court of Justice on the basis of Article 226 of the EC Treaty.

La Commissione invita il Consiglio, il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale:

The Commission invites the Council, the European Parliament and the Economic and Social Committee to:

- ad esaminare le proposte formulate nella presente comunicazione in merito allo scambio di informazioni, nell'ottica di garantire la corretta applicazione della normativa fiscale degli Stati membri,

- examine the proposals made in this communication on the exchange of information with a view to safeguarding the proper application of Member States' tax rules,

- ad esaminare le proposte relative ad istituzioni pensionistiche paneuropee, come illustrato nella presente comunicazione,

- examine the proposal for pan-European pension institutions as reflected in this communication,

- a valutare l'eventualità di una maggiore diffusione del principio EET all'interno dell'Unione europea,

- consider broader application of the EET principle within the European Union,

- e a esaminare le misure necessarie ad eliminare gli ostacoli ingiustificati al libero movimento dei lavoratori derivanti dalla diversità dei sistemi fiscali applicabili ai regimi pensionistici aziendali e professionali degli Stati membri, in particolare dalla duplice imposizione.

- and examine the measures necessary to eliminate unjustified obstacles to the free movement of workers resulting from the diversity of Member States' occupational pension taxation systems, in particular from double taxation.

(1) Fonte: Banca dati Newcronos di Eurostat, settore Studio della forza lavoro.

(1) Source: Newcronos database of Eurostat, domain Labour Force Study.

(2) Dati relativi al 1999. Fonte: Studio InterSec, OCSE.

(2) Figures for 1999. Source: InterSec Research, OECD.

(3) Cfr. la relazione del Gruppo Veil, "Relazione del Gruppo ad Alto Livello sulla libera circolazione delle persone", presentata alla Commissione il 18 marzo 1997 e, in particolare, il rapporto sulle pensioni integrative, che ha condotto alla istituzione di un Forum per le pensioni

(3) See the Veil Report, "Report of the high-level panel on the free movement of persons", presented to the Commission on 18 March 1997, in particular the report on supplementary pensions, which led to the creation of the Pensions Forum.

(4) Il termine "Ente pensionistico" viene utilizzato, nella presente comunicazione, nel senso di "Ente pensionistico aziendale o professionale" (EPAP) quale utilizzato nella proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle attività di enti pensionistici per lavoratori autonomi o subordinati, Bruxelles, 11.10.2000, COM(2000) 507 def., in appresso denominata "la proposta di direttiva sui fondi pensione".

(4) "Pension institution" is used in this communication in the sense of "institution for occupational retirement provision" (IORP), as used in the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the activities of institutions for occupational retirement provision, Brussels, 11.10.2000, COM(2000) 507 final, hereafter called the proposed "Pension Fund Directive".

(5) Lavoratori distaccati quali definiti nel regolamento (CEE) n. 1408/71: cfr. il regolamento (CE) n. 118/97 del Consiglio, del 2 dicembre 1996, che modifica e aggiorna il regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità e il regolamento (CEE) n. 574/72 che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71, GU L 28 del 30.1.1997, pag. 1-229, come da ultimo modificato con regolamento (CE) n. 1399/1999 del Consiglio, del 29 aprile 1999, GU L 164 del 30.6.1999, pagg. 1-5.

(5) Posted workers as defined in Regulation (EEC) No 1408/71 of the Council: see Council Regulation (EC) No 118/97 of 2 December 1996 amending and updating Regulation (EEC) No 1408/71 on the application of social security schemes to employed persons, to self-employed persons and to members of their families moving within the Community and Regulation (EEC) No 574/72 laying down the procedure for implementing Regulation (EEC) No 1408/71, OJ L 28, 30.1.1997, p. 1, as last amended by Council Regulation (EC) No 1399/1999 of 29 April 1999, OJ L 164, 30.6.1999, p. 1.

(6) Direttiva 98/49/CE del Consiglio, del 29 giugno 1998, relativa alla salvaguardia dei diritti a pensione complementare dei lavoratori subordinati e dei lavoratori autonomi che si spostano all'interno della Comunità europea (GU L 209 del 25.7.1998, pag. 46-49). La proposta della Commissione includeva un articolo sul trattamento fiscale dei contributi pensionistici, che non è tuttavia stato accettato dal Consiglio.

(6) Council Directive 98/49/EC of 29 June 1998 on safeguarding the supplementary pension rights of employed and self-employed persons moving within the Community, OJ L 209, 25.7.1998, p. 46. The Commission's proposal had included an article on the tax treatment of pension contributions, but this was not retained by the Council.

(7) Comunicazione della Commissione "Verso un mercato unico per i regimi pensionistici integrativi". Risultati della consultazione relativa al Libro verde sui regimi pensionistici nel mercato unico, Bruxelles, 11.5.1999, COM(1999) 134 def.

(7) Communication from the Commission "Towards a single market for supplementary pensions, results of the Green Paper on supplementary pensions in the single market", Brussels 11.5.1999, COM(1999) 134 final.

(8) Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale "La futura evoluzione della protezione sociale nel lungo periodo: pensioni sicure e sostenibili" Bruxelles, 11.10.2000 COM(2000) 622 def.

(8) Communication from the Commission to the Council, to the European Parliament and to the Economic and Social Committee "The future evolution of social protection from a long-term point of view: safe and sustainable pensions", Brussels, 11.10.2000, COM(2000) 622 final.

(9) La proposta di direttiva sui fondi pensione, sopra citata.

(9) The proposed Pension Fund Directive, quoted above.

(10) Nell'ambito della presente comunicazione, i termini "regimi pensionistici" e "prestazioni pensionistiche" fanno riferimento alla già citata proposta direttiva sui fondi pensione.

(10) Where this communication uses terms as "pension scheme" and "retirement benefits", such terms should be read as in the proposed Pension Fund Directive, quoted above.

(11) Gli Stati membri possono utilizzare più di un sistema, specialmente in ambito internazionale.

(11) Member States may operate more than one system, especially in an international context.

(12) Un gruppo speciale nell'ambito di tale categoria è costituito dai lavoratori distaccati. In virtù della direttiva 98/49, i lavoratori distaccati (quali definiti nel regolamento 1408/71) hanno il diritto di mantenere il loro regime originario, nel loro Stato membro. Tale direttiva deve trovare piena applicazione da parte degli Stati membri entro il 25.7.2001.

(12) A special group within this category are posted workers. By virtue of Council Directive 98/49/EC posted workers (as defined in Regulation (EEC) No 1408/71) have the right to remain within their old scheme in the home State. This Directive is to be fully implemented by Member States by 25 July 2001.

(13) Causa C-118/96 Safir [1998] Racc. I-1919.

(13) Case C-118/96 Safir [1998] ECR I-1919.

(14) Nella presente comunicazione si fa riferimento agli articoli esclusivamente nella loro nuova numerazione.

(14) This Communication consistently refers to the renumbered Articles.

(15) Causa C-118/96 Safir [1998] Racc. I-1919, paragrafi 26-30.

(15) Case C-118/96 Safir [1998] ECR I-1919, paragraphs 26 to 30.

(16) Causa C-204/90 Bachmann [1992] Racc. I-249.

(16) Case C-204/90 Bachmann [1992] ECR I-249.

(17) Causa C-270/83 Avoir fiscal [1986] Racc. 273, paragrafo 23.

(17) Case C-270/83 Avoir fiscal [1986] ECR 273, paragraph 23.

(18) Causa C-294/97 Eurowings, non ancora pubblicata, paragrafo 43.

(18) Case C-294/97 Eurowings, [1999] ECR I-7449, paragraph 43.

(19) Causa C-264/96 ICI [1998] Racc. I-4711, paragrafo 28.

(19) Case C-264/96 ICI [1998] ECR I-4711, paragraph 28.

(20) Causa C-270/83 Avoir fiscal [1986] Racc. 273, paragrafo 26.

(20) Case C-270/83 Avoir fiscal [1986] ECR 273, paragraph 26.

(21) Causa C-80/94 Wielockx [1995] Racc. I-2493, paragrafo 25.

(21) Case C-80/94 Wielockx [1995] ECR I-2493, paragraph 25.

(22) È inoltre opportuno notare che, dopo la causa Bachmann, la Corte non ha più accolto casi generali, di ampia portata, in materia di coerenza fiscale, presentati da Stati membri: cfr. in particolare le cause C-484/93 Svensson [1998] Racc. I-3955; C-107/94 Asscher [1996] Racc. I-3089; C-264/96 ICI [1998] Racc. I-4711; C-294/97 Eurowings [1999] Racc. I-7449; C-55/98 Vestergaard [1999] Racc. I-764; C-251/98 Baars [2000] Racc. I-2787 e C-35/98 Verkooijen, non ancora pubblicata.

(22) It may moreover be noted that, since Bachmann, the Court has not upheld broad and general claims of fiscal cohesion advanced by Member States: see in particular Case C-484/93 Svensson [1998] ECR I-3955, Case C-107/94 Asscher [1996] ECR I-3089, Case C-264/96 ICI [1998] ECR I-4711, Case C-294/97 Eurowings [1999] ECR I-7449, Case C-55/98 Vestergaard [1999] ECR I-7643, Case C-251/98 Baars [2000] ECR I-2787 and Case C-35/98 Verkooijen, not yet reported.

(23) La direttiva 76/308/CEE prevede misure di assistenza reciproca per il recupero dei crediti fiscali. Attualmente, tale direttiva si applica esclusivamente ai crediti relativi alle imposte agricole, ai dazi doganali, all'IVA e alle accise. Il 25 giugno 1998, la Commissione ha presentato una proposta per migliorare il funzionamento della direttiva e ne ha ampliato la copertura alle imposte dirette al fine di allinearla alla direttiva 77/799/CEE. È intitolata "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 76/308/CEE del Consiglio relativa all'assistenza reciproca in materia di ricupero dei crediti risultanti da operazioni che fanno parte del sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, nonché dei prelievi agricoli, dei dazi doganali, dell'imposta sul valore aggiunto e di talune accise", COM(1998) 364 def. del 25.6.1998, GU C 269 del 28.8.1998, pag. 16, modificata dalla proposta della Commissione COM(1999) 183 def. del 7.5.1999, GU C 179 del 24.6.1999, pag. 6.

(23) Council Directive 76/308/EEC provides for mutual assistance for the recovery of tax claims. At present, this Directive only applies to agricultural levies, customs duties, VAT and excise duties. On 25 June 1998 the Commission presented a proposal to improve the functioning of the Directive and extend its scope to direct taxes in order to bring it into line with Council Directive 77/799/EEC. It is called "Proposal for a European Parliament and Council Directive amending Council Directive 76/308/EEC on mutual assistance for the recovery of claims resulting from operations forming part of the system of financing the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund, and of agricultural levies and customs duties and in respect of value added tax and certain excise duties", COM(1998) 364 final of 25.6.1998, OJ C 269, 28.8.1998, p. 16, as amended by Commission proposal COM(1999) 183 final of 7.5.1999, OJ C 179, 24.6.1999, p. 6.

(24) La situazione potrebbe essere diversa qualora fosse possibile per il lavoratore di essere trasferito verso un'altra sezione dell'ente pensionistico interessato senza dover rinunziare alla polizza (cfr. in appresso).

(24) The position might be otherwise if it were possible for the worker to be transferred to another section of the pension institution concerned without terminating his policy: see below.

(25) Le barriere prudenziali per le assicurazioni sulla vita sono state già eliminate dalla direttiva del Consiglio 92/96/CEE, del 10 novembre 1992, sul coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative concernenti l'assicurazione diretta sulla vita, di modifica delle direttive 79/267/CEE e 90/619/CEE (terza direttiva sull'assicurazione sulla vita), GU L 360 del 9.12.1992, pagg. 1-27.

(25) Prudential barriers for life assurances have already been lifted by Council Directive 92/96/EEC of 10 November 1992 on the coordination of laws, regulations and administrative provisions relating to direct life assurance and amending Directives 79/267/EEC and 90/619/EEC (third life assurance Directive), OJ L 360, 9.12.1992, p. 1.

(26) Direttiva del Consiglio, del 19 dicembre 1977, relativa alla reciproca assistenza fra le autorità competenti degli Stati membri nel settore delle imposte dirette e indirette (77/799/CEE), GU L 336 del 27.12.1997, pag. 15.

(26) Council Directive 77/799/EEC of 19 December 1977 concerning mutual assistance by the competent authorities of the Member States in the field of direct taxation, OJ L 336, 27.12.1977, p. 15.

(27) Cause C-80/94 Wielockx [1995] Racc. I-2493 e C-250/95 Futura [1997] Racc. I-2471. Cfr. inoltre la Causa C-420/98 W.N. [2000] ECR I-2847, dove la Corte spiega l'articolo 4, paragrafo 1, della direttiva sulla reciproca assistenza.

(27) Case C-80/94 Wielockx [1995] ECR I-2493 and Case C-250/95 Futura [1997] ECR I-2471. See also Case C-420/98 W.N. [2000] ECR I-2847, where the Court explains Article 4.1. of the Mutual Assistance Directive.

(28) Già citata. Cfr. anche: causa C-420/98 W.N. [2000] ECR I-2847.

(28) Cited above. See, also, Case C-420/98 W.N. [2000] ECR I-2847.

(29) 2312o riunione del Consiglio - Ecofin - Bruxelles, 26 e 27 novembre 2000.

(29) 2312th Council meeting - Ecofin - Brussels, 26 and 27 November 2000.

(30) In genere, le pensioni sono pagate direttamente dal regime o dall'ente. Tuttavia, esse potrebbero essere erogate annualmente da fornitori regolamentati. Sebbene i fornitori possano gestire dei regimi, non sono, essi stessi, assimilabili a regimi o enti.

(30) Usually, pensions are paid directly by the scheme or institution. However, they may also be paid as annuities by regulated providers. While the providers may run schemes they would not be schemes/institutions themselves.

(31) In taluni Stati membri il pagamento della pensione può essere ritardato fino al momento dell'effettiva cessazione dell'attività lavorativa.

(31) In some Member States payment of the pension can be deferred until after actual retirement.

(32) Il gruppo ad hoc sulle frodi fiscali è un gruppo di lavoro del Consiglio, che si occupa delle frodi fiscali nel campo dell'imposizione diretta e indiretta.

(32) The Ad-hoc working party on tax fraud is a Council working group, dealing with tax fraud in both the indirect and the direct tax areas.

(33) Cfr: "A European Institution for Occupational Retirement Provision (EIORP) - A Single License to enable Multi-Nationals to pool their pension liabilities and assets on a tax neutral basis", European Federation for Retirement Provision, luglio 2000.

(33) "A European institution for occupational retirement provision (EIORP) - A single licence to enable multinationals to pool their pension liabilities and assets on a tax neutral basis", European Federation for Retirement Provision, July 2000.

(34) Al fine di evitare la duplice imposizione e la restrizione della libertà delle istituzioni pensionistiche paneuropee in materia di prestazione di servizi, è necessario che gli Stati membri assicurino che le sezioni pertinenti delle istituzioni pensionistiche paneuropee siano esenti da ogni imposta sui rendimenti nello Stato membro nel quale hanno sede.

(34) In order to prevent double taxation and a restriction of pan-European pension institutions' freedom to provide services, it would be necessary for Member States to ensure that the relevant sections of pan-European pension institutions were exempted from any yield taxes levied by the Member States where they were located.

(35) La loro somma è pari a sedici perché la Germania applica sia l'EET che il TEE.

(35) The total adds up to 16, as Germany applies both the EET and the TEE system.

(36) Una disposizione di questo tipo si trova, ad esempio, nella convenzione fiscale conclusa tra Canada e Stati Uniti.

(36) A provision of this kind can be found in the Canada-United States taxation treaty.

(37) Ad esempio, la convenzione tra Paesi Bassi e Portogallo prevede un'eccezione alla regola sull'imposizione basata sulla residenza qualora la pensione "non sia tassata all'aliquota generalmente applicabile ai redditi derivanti da servizi dipendenti prestati da personale a carico, oppure quando meno del 90 % dell'importo lordo della pensione o simile ... sia imponibile".

(37) For example the Netherlands-Portugal Treaty provides an exception to residence taxation where the pension is "not taxed at the generally applicable rate for income derived from dependent personal services, or less than 90 % of the gross amount of the pension or similar remuneration ... is taxed".