Relazione speciale 2/2001 sulla gestione dell'aiuto umanitario di emergenza a favore delle vittime della crisi del Kosovo (ECHO), corredata delle risposte della Commissione

Special Report No 2/2001 concerning the management of emergency humanitarian aid for the victims of the Kosovo crisis (ECHO), together with the Commission's replies

INDICE

CONTENTS

ELENCO DELLE ABBREVIAZIONI

LIST OF ABBREVIATIONS

ACNUR Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati

ECHO European Community Humanitarian Office

CICR Comitato internazionale della Croce Rossa

EU European Union

CQP Contratto quadro di partenariato

FAO Food and Agriculture Organisation of the United Nations

ECHO Ufficio per gli aiuti umanitari della Comunità europea

FPA Framework Partnership Agreement

FAO Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura

FRY Federal Republic of Yugoslavia

FYROM Ex Repubblica iugoslava di Macedonia

FYROM Former Yugoslav Republic of Macedonia

IFRC Federazione Internazionale delle Società di Croce Rossa di Mezzaluna Rossa

ICRC International Committee of the Red Cross

KFOR Kosovo Force (contingente militare internazionale di mantenimento della pace)

IFRC International Federation of Red Cross and Red Crescent societies

NATO Organizzazione del Trattato dell'Atlantico del Nord

KFOR Kosovo Force

ONG Organizzazione non governativa

NATO North Atlantic Treaty Organisation

ONU Organizzazione delle Nazioni Unite

NGO Non-Governmental Organisation

OSCE Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa

OSCE Organisation for Security and Cooperation in Europe

PAM Programma alimentare mondiale

SCR Service commun des relations extérieures

RFI Repubblica federale di Iugoslavia

UN United Nations

SCR Servizio comune per le Relazioni esterne

UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees

UE Unione europea

UNMIK United Nations Mission in Kosovo

UNMIK Missione delle Nazioni Unite in Kosovo

USAID United States Agency for International Development

USAID Agenzia statunitense per lo sviluppo internazionale

WFP World Food Programme

SINTESI

SUMMARY

I. Nel periodo marzo-luglio 1999, la crisi del Kosovo è stata caratterizzata da rilevanti movimenti di popolazioni nella regione e da distruzioni su vasta scala. A fronte delle necessità della popolazione, l'Unione europea (UE), attraverso l'Ufficio per gli aiuti umanitari della Comunità europea (ECHO), ha fornito aiuti umanitari per 400 milioni di euro (cfr. i paragrafi0-4). In questo contesto, ha rivestito particolare importanza, nel giugno 1999, il repentino ed imprevedibile ritorno in Kosovo di quasi tutti i rifugiati kosovari, rendendo necessarie rilevanti modifiche al programma di aiuto umanitario.

I. The Kosovo crisis was characterised by large population movements in the region between March and July 1999 as well as large scale destruction. Through the European Community Humanitarian Office (ECHO) the European Union (EU) provided 400 million euro of humanitarian aid in response to the needs of the population (see paragraphs 1 to 4). A particular feature of these events was the unforeseeable immediate return in June 1999 of virtually all displaced Kosovars to Kosovo, necessitating major modifications to the humanitarian aid programme.

II. Il principale obiettivo del controllo è consistito nel valutare la gestione, da parte di ECHO, dell'aiuto dell'UE a favore delle vittime della crisi del Kosovo, nonché l'apparato amministrativo nel cui ambito è stata posta in atto tale assistenza. Al fine di valutare se l'aiuto d'urgenza sia stato fornito tempestivamente, in modo efficiente e rispondente alle necessità, in un clima di effettiva collaborazione con i principali partner e sorvegliato in modo adeguato, è stato selezionato un campione di contratti. Poiché il controllo è stato svolto nel periodo luglio 1999-febbraio 2000, non era inteso a valutare l'impatto finale dei fondi impiegati (cfr. i paragra fi 5-6).

II. The main objective of the audit was to assess ECHO's management of the EU aid for the victims of the Kosovo crisis, as well as the administrative framework for this assistance. A sample of contracts was selected to review whether the emergency aid was provided promptly, efficiently, according to needs, in good cooperation with the main partners and whether it was properly monitored. As the audit was undertaken between July 1999 and February 2000, it did not seek to establish what ultimate impact the expenditure had achieved (see paragraphs 5 and 6).

III. Il contesto in cui viene messo in atto l'aiuto umanitario dell'UE non permette di dare una risposta rapida alle situazioni di emergenza. Le procedure decisionali e di pagamento a livello comunitario non consentono una reazione tempestiva. Le procedure contrattuali applicate per lo svolgimento delle attività di ECHO tengono conto solo in parte dell'urgenza che può caratterizzare una data situazione. ECHO ha individuato a livello interno molte delle lacune e si sta attivando per porvi rimedio (cfr. i paragrafi 12-18 e 27).

III. The context within which EU humanitarian aid is implemented does not facilitate a rapid response to emergencies. Decision-making and payment procedures at Community level do not allow a rapid reaction. The contractual procedures for implementing ECHO activities take only limited account of the urgency of a given situation. ECHO has identified many of the shortcomings internally and is in process of taking action to remedy them (see paragraphs 12 to 18 and 27).

IV. Il contratto quadro di partenariato (CQP) rivisto, che disciplina i rapporti tra ECHO e i partner incaricati dell'attuazione dei progetti, nonostante i miglioramenti apportati a diversi aspetti, presenta ancora delle lacune. Il CQP non prende in considerazione le particolari caratteristiche e i mandati delle agenzie dell'ONU e della Croce Rossa (cfr. i paragrafi 19-20).

IV. The revised Framework Partnership Agreement (FPA) which regulates the relationship between ECHO and its implementing partners, contains a number of improvements, but still has some shortcomings. The FPA does not take into account the special characteristics and mandates of the UN agencies and the Red Cross (see paragraphs 19 and 20).

V. L'accordo tra la Comunità europea e l'Organizzazione delle Nazioni Unite, firmato nell'agosto 1999, relativo al finanziamento delle agenzie ONU da parte dell'UE, non ha risolto tutti i problemi che hanno reso difficili i rapporti tra le due organizzazioni. L'approccio "per progetto", seguito per rispettare i requisiti contrattuali di ECHO, ha come conseguenza che gran parte del lavoro di redazione, revisione, modifica e finalizzazione dei contratti di ECHO si rivela un esercizio amministrativo dispendioso. Ciò non sempre consente alla Commissione di disporre di un resoconto completo dell'impiego dei fondi (cfr. i paragrafi 21-25).

V. The Agreement between the European Community and the United Nations of August 1999, concerning all EU funding of UN agencies, has not resolved all the problems which have troubled relations between the two organisations. The 'project'-based approach used to comply with ECHO's contractual requirements means that a large part of the drafting, reviewing and editing of ECHO's contracts becomes a costly administrative exercise. This does not always enable the Commission to obtain a meaningful account of how funds are used (see paragraphs 21 to 25).

VI. Gli uffici locali di ECHO non hanno potuto disporre di personale in misura sufficiente. Gli esperti impegnati negli uffici locali hanno dovuto affrontare numerosi problemi di attuazione, senza potersi avvalere del supporto in loco di agenti dotati di potere decisionale. Tale situazione ha creato problemi di comunicazione e coordinamento tra gli uffici centrali ECHO di Bruxelles, che disponevano del potere decisionale, e gli uffici locali. Invece di svolgere i loro principali compiti operativi, gli esperti ECHO hanno dovuto consacrare molto tempo a questioni di natura pratica ed amministrativa (cfr. i paragrafi 31-32).

VI. ECHO field offices were short of staff. The experts in the field offices faced many implementation problems without having officials with decision-making powers supporting them locally. This created a gap between ECHO in Brussels, which had the decision-making powers, and its field offices. ECHO experts had to spend a lot of time on practical and administrative matters instead of discharging their primary operational responsibilities (see paragraphs 31 and 32).

VII. In linea di massima, gli esperti ECHO hanno avuto difficoltà nel pronunciarsi sull'esecuzione delle attività. I partner di ECHO, contrariamente a quanto previsto dai contratti, non hanno presentato le rispettive relazioni finanziarie e operative in tempo utile per essere utilizzate come strumenti di controllo. Non è stato previsto alcun sistema per fornire ad ECHO, in modo regolare e sistematico, un quadro globale della situazione. L'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (ACNUR), il Programma alimentare mondiale (PAM) e il Comitato internazionale della Croce Rossa/Federazione Internazionale della Croce Rossa (CICR/IFRC) hanno avuto difficoltà nel redigere relazioni sulla parte delle rispettive attività finanziata da ECHO (cfr. i paragrafi 40-46).

VII. It was generally hard for ECHO experts to form an opinion on the execution of the activities. Financial and operational reporting, as required by the contracts, was not prepared by ECHO partners early enough to be a monitoring tool. No system existed to provide ECHO with a regular and systematic overview of the situation. The United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), the World Food Programme (WFP) and the International Committee of the Red Cross/International Federation of the Red Cross (ICRC/IFRC) had difficulties in reporting on the share of their activities that was financed by ECHO (see paragraphs 40 to 46).

VIII. A causa della situazione assai mutevole, nel corso della crisi del Kosovo è stato difficile pianificare. Le attività si sono tuttavia protratte più a lungo di quanto inizialmente previsto, a causa di ritardi nel loro avvio, talvolta dell'interesse dei partner a utilizzare completamente i fondi nell'ambito dei contratti stipulati o della volontà di ECHO di mantenere la presenza in loco dei propri partner (cfr. i paragrafi 27-30). In molti casi, gli anticipi pagati ai partner di ECHO non sono stati completamente utilizzati entro la data prevista di scadenza del contratto. In taluni casi, ciò avrebbe potuto incoraggiare ulteriormente la proroga dei contratti (cfr. i paragrafi 47-48).

VIII. Planning was difficult during the Kosovo crisis due to the fast moving situation. However, activities continued for longer than initially planned because they were launched late, were sometimes accompanied by the partners' desire to use up the budgets for the contracts that had been signed or ECHO's concern to keep its partners present on the spot (see paragraphs 27 to 30). In many cases the advances paid to ECHO's partners had not been fully used by the time the contract was scheduled to end. In some cases this could have had the effect of further encouraging contract extensions (see paragraphs 47 and 48).

IX. Il personale e gli esperti di ECHO hanno dato prova di considerevole impegno, in una situazione di emergenza estremamente complessa. Tuttavia, il quadro normativo e procedurale e la mancanza di potere decisionale in capo agli uffici locali hanno influito negativamente sulla capacità di ECHO di rispondere in modo rapido ed efficace al cambiamento delle circostanze (cfr. i paragrafi 50-54).

IX. ECHO staff and experts displayed considerable commitment in an extremely complicated emergency situation. However, the regulatory and procedural framework and the lack of decision-making power in local offices had an adverse impact on the capacity of ECHO to respond quickly and effectively to the changing circumstances (see paragraphs 50 to 54).

X. Le procedure amministrative di ECHO dovrebbero essere adattate in funzione del grado d'urgenza. È necessario un approccio più realistico e più attivo al finanziamento ad alla partecipazione al processo decisionale delle agenzie delle Nazioni Unite (cfr. i paragrafi 55-58).

X. ECHO's administrative procedures should be tailored according to the degree of urgency. A more realistic and more active approach to the financing and to the participation in the decision-making of United Nations agencies is required (see paragraphs 55 to 58).

INTRODUZIONE

INTRODUCTION

1. Le tensioni esistenti in Kosovo tra serbi e albanesi sin dal 1989, anno in cui è stata revocata l'autonomia della provincia, sono sfociate a partire dal marzo 1998 in un conflitto armato. Dopo il fallimento dei tentativi compiuti sul piano diplomatico(1) per trovare una soluzione, l'Organizzazione del Trattato dell'Atlantico del Nord (NATO) è intervenuta militarmente nel marzo 1999, sino a costringere (nel giugno 1999(2) le truppe serbe ad un completo ritiro dalla provincia. Subito dopo, si è proceduto all'invio della Kosovo Force (KFOR) ed all'insediamento della Missione delle Nazioni Unite in Kosovo (UNMIK)(3).

1. The tensions which had existed between Serbs and Albanians in Kosovo since the province's autonomy was rescinded in 1989, developed into armed conflict from March 1998 onwards. After the failure of diplomatic attempts to find a solution(1), the North Atlantic Treaty Organisation (NATO) intervened militarily in March 1999 until it forced the complete withdrawal of Serb troops from the province in June 1999(2). The deployment of the Kosovo Force (KFOR) and the establishment of the United Nations Mission in Kosovo (UNMIK)(3) followed immediately.

2. Le violenze hanno provocato rilevanti movimenti di popolazioni, dall'interno del Kosovo stesso verso i paesi confinanti [Albania, Bosnia-Erzegovina ed ex Repubblica iugoslava di Macedonia (FYROM)], le altre provincie della Repubblica Federale di Iugoslavia (RFI) ed altri paesi di asilo; tali popolazioni sono infine ritornate in Kosovo al momento dell'invio della KFOR. Il grafico 1 mostra l'ampiezza dei movimenti di popolazioni nel corso delle principali fasi della crisi(4). Tali spostamenti sono stati accompagnati da notevoli distruzioni nella provincia del Kosovo, che hanno colpito le abitazioni, la capacità produttiva e tutti i settori della vita economica e sociale.

2. The violence precipitated significant population flows from within Kosovo itself towards neighbouring countries (Albania, Bosnia-Herzegovina and the Former Yugoslav Republic of Macedonia (FYROM)), the other provinces of the Federal Republic of Yugoslavia (FRY), towards other countries of asylum and lastly a return to Kosovo as soon as KFOR was deployed. Diagram 1 shows the scale of population shifts during the principal stages of the crisis(4). These shifts were accompanied by considerable destruction in the province of Kosovo, affecting housing, productive capacity and all areas of economic and social life.

Grafico 1

Diagram 1

Movimenti di popolazioni dal Kosovo verso i paesi confinanti

Movement of population from Kosovo to neighbouring countries

Fonte:

Source:

ACNUR.

UNHCR.

3. Gli aspetti principali della crisi umanitaria in Kosovo (una delle crisi dell'epoca moderna la cui evoluzione è stata tra le più rapide) sono stati i seguenti:

3. The main features of the humanitarian crisis in Kosovo, which was one of the fastest evolving crises of the modern times, were:

a) subito dopo l'avvio di importanti programmi di assistenza nei paesi confinanti, nel giugno 1999 si è verificato un rapido, massiccio e spontaneo ritorno dei rifugiati. Ciò ha impedito l'attuazione dei piani, appena elaborati, che prevedevano un ritorno graduale e ha reso necessario modificare in modo significativo il programma di aiuto umanitario;

(a) immediately after significant assistance programmes were set up in the neighbouring countries, there was a rapid, massive and spontaneous return of the refugees in June 1999. This disrupted the newly-drafted plans for a gradual return and necessitated major modifications to the humanitarian aid programme;

b) l'Albania, il paese più povero di tutta l'Europa, ha accolto il maggior numero di rifugiati. A causa dell'alto livello di povertà e privazioni sofferto in tale paese, è stato difficile dissociare l'aiuto necessario alle vittime della crisi da quello a favore delle infrastrutture di base e delle popolazioni ospitanti in Albania;

(b) Albania, the poorest country in Europe, took in the largest number of refugees. Because of the high level of poverty and deprivation in the country, it was difficult to differentiate between the need for aid for the victims of the crisis and aid for basic infrastructure and for host populations in Albania;

c) in mancanza di autorità di tipo "nazionale" in Kosovo, dal giugno 1999 le Nazioni Unite hanno assunto l'amministrazione della provincia; il coordinamento dell'aiuto umanitario è stato affidato all'ACNUR;

(c) in the absence of any national authorities in Kosovo, the United Nations took over the administration of the province as from June 1999; the coordination of humanitarian aid was entrusted to the UNHCR;

d) molti paesi hanno manifestato grande interesse per un intervento umanitario diretto a complemento del contributo prestato tramite le organizzazioni internazionali e, nel caso dell'UE, tramite ECHO. Il risultato è stato l'intervento di un gran numero di partecipanti e una grande proporzione di finanziamenti bilaterali.

(d) many countries showed considerable interest in direct humanitarian intervention in addition to their contribution via international organisations and, in the EU's case, via ECHO. The result was a large number of participants and a large proportion of bilateral funding.

4. La tabella 1 mostra i principali contributi della comunità internazionale per l'aiuto umanitario d'urgenza a favore delle vittime della crisi del Kosovo nel 1998 e 1999, per un totale di 1495 milioni di euro, nonché i principali canali attraverso cui si è proceduto all'utilizzo dei fondi in questione. Il contributo di ECHO, pari a 400 milioni di euro, ha rappresentato circa un quarto di tali contributi. Nel corso dello stesso periodo, in aggiunta all'aiuto umanitario di emergenza, l'UE ha assegnato 100 milioni di euro all'aiuto di bilancio a favore dei paesi confinanti con il Kosovo(5) e 147 milioni di euro per dare avvio all'opera di ricostruzione di quest'ultimo.

4. Table 1 shows the international community's main contributions to emergency humanitarian aid for the victims of the Kosovo crisis in 1998 and 1999, totalling 1495 million euro, and the main channels through which they were implemented. ECHO's contribution of 400 million euro accounted for approximately a quarter of these contributions. During the same period, in addition to emergency humanitarian aid, the EU allocated 100 million euro to budgetary aid for Kosovo's neighbours(5), and 147 million euro to make a start on reconstructing Kosovo.

Aiuto umanitario di emergenza fornito dalla comunità internazionale in risposta alla crisi del KosovoIn ragione degli arrotondamenti, la somma dei singoli importi non corrisponde al totale riportato.

Emergency humanitarian aid allocated by the international community in response to the Kosovo crisisFigures do not add up due to rounding-off differences.

Fonte:

Source:

ECHO 14 point fax system; sito Internet www.info.usaid.gov; versione 1999 dell'appello alla raccolta di fondi a favore di tutte le agenzie dell'ONU; CICR.

ECHO 14 point fax system; site www.info.usaid.gov; revised 1999 UN consolidated interagency appeal; ICRC.

5. Il controllo della Corte era inteso a valutare la gestione, da parte di ECHO, dell'aiuto umanitario di emergenza fornito dall'UE alle vittime della crisi del Kosovo. Più in particolare, l'obiettivo principale era di verificare se le procedure e le strutture di ECHO avessero consentito una risposta rapida ed una collaborazione efficace con i principali partner. Il controllo era inoltre inteso a valutare se l'aiuto d'urgenza fosse stato fornito al momento opportuno, in modo efficiente e rispondente alle necessità, nonché se fosse stato adeguatamente monitorato. Il controllo è stato svolto nel periodo compreso fra luglio 1999 e febbraio 2000, in cui quasi tutti i contratti erano ancora in fase di esecuzione. Di conseguenza, non si è cercato di stabilire quale sia stato, in ultima analisi, l'impatto dei fondi impiegati. Nel 1997, la Corte ha pubblicato un'ampia relazione di controllo sulla gestione e le attività di ECHO nel periodo 1992-1995 (relazione speciale n. 2/97).

5. The aim of the Court's audit was to assess the management by ECHO of the emergency humanitarian aid provided by the EU for the victims of the Kosovo crisis. More specifically, the main objective was to verify whether ECHO's procedures and structures allowed a rapid response and effective cooperation with its main partners. The audit also sought to ascertain whether the emergency aid was provided at the right time, efficiently and corresponding to needs, and was properly monitored. The audit was undertaken between July 1999 and February 2000, at a time when almost all contracts were ongoing. The audit did not therefore seek to establish what ultimate impact the expenditure had. An extensive audit of ECHO's management and activities between 1992 and 1995 was published by the Court in 1997 (Special Report No 2/97).

6. Il controllo comprendeva l'esame di un campione di 29 contratti, corrispondenti al 24 % in valore degli impegni ed al 32 % in valore dei contratti stipulati al 31 dicembre 1999. Il campione è stato selezionato in modo da riguardare i principali partner di ECHO, le aree geografiche ed i settori di intervento principali, nonché le successive decisioni della Commissione, allo scopo di seguire l'evolversi delle operazioni di assistenza (cfr. l'allegato 1). Nel novembre 1999 sono state compiute ulteriori verifiche in loco: in Albania, nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia ed in Kosovo, nonché presso le sedi dell'ACNUR, del PAM e della Croce Rossa (CICR e IFRC).

6. The review included an examination of a sample of 29 contracts which covered 24 % of the value of the commitments and 32 % of the value of the contracts concluded as at 31 December 1999. The sample was selected so as to cover ECHO's main partners, the main geographical areas and sectors of intervention as well as the consecutive Commission Decisions in order to follow the evolution of the assistance (see Annex ). Further checks were carried out on the spot in November 1999 in Albania, the FYROM and Kosovo, as well as at the headquarters of the UNHCR, the WFP and the Red Cross (ICRC and IFRC).

CONTESTO IN CUI SI È SVOLTO L'INTERVENTO

CONTEXT OF ASSISTANCE

Assegnazione dei fondi

Allocation of funds

7. Nel 1998, sono stati inizialmente assegnati alla crisi del Kosovo 22 milioni di euro. Dei 378 milioni di euro assegnati nel 1999, 32 milioni di euro provenivano dalle linee di bilancio ordinarie di ECHO, mentre 346 milioni di euro sono stati rapidamente trasferiti (in due quote) dalla riserva per gli aiuti d'urgenza.

7. In 1998, 22 million euro were allocated to the initial Kosovo crisis. Of the 378 million euro allocated to the Kosovo crisis in 1999, 32 million euro came from regular ECHO budget headings, and 346 million euro were rapidly transferred in two tranches from the emergency aid reserve.

Il ruolo di ECHO

ECHO's role

8. Nel 1991, allorché la Commissione ha istituito ECHO, i suoi obiettivi venivano definiti nel modo seguente:

8. When ECHO was established by the Commission in 1991 its aims were defined as:

a) «concentrare sotto la stessa responsabilità amministrativa che garantisse l'unità di gestione la competenza necessaria per far fronte alle situazioni di emergenza e per istituire le procedure appropriate;

(a) 'focusing of administrative responsibility... to ensure managerial consistency and the expertise needed to handle emergencies and adopt the appropriate procedures;

b) accrescere la presenza della Comunità sul terreno attraverso lo sviluppo di una capacità d'intervento diretto in varie fasi: identificazione dei bisogni, mobilitazione di gruppi e di materiale d'intervento, sorveglianza e controllo, valutazione ex post;

(b) capacity to take direct action at various stages, enhancing the Community's presence on the ground: identification of requirements, mobilisation of personnel and material for the relief operation, monitoring and checks, ex post evaluation;

c) migliorare il coordinamento con gli Stati membri, gli altri donatori, le organizzazioni non governative (ONG) e le agenzie internazionali specializzate (...);

(c) improved coordination with the Member States, other donors, non-governmental organisations (NGOs) and specialist international agencies;

d) facilitare la mobilitazione delle risorse necessarie in caso di crisi di grandi dimensioni»(6).

(d) easier mobilisation of the necessary budgetary resources in major emergencies'(6).

9. ECHO opera in qualità di donatore attivo, finanziando i programmi delle agenzie internazionali (anche dell'ONU) e delle ONG, provvedendo alla sorveglianza e alla valutazione ex-post, talvolta anche alla valutazione dei bisogni nell'ambito di situazioni di emergenza. Nelle fasi iniziali della crisi del Kosovo, ECHO ha avuto una limitata capacità in materia di valutazione delle necessità e di controllo delle attività. La valutazione delle necessità è stata svolta soprattutto dalle principali organizzazioni attive in campo umanitario, come l'ACNUR, la Croce Rossa e le ONG, ed ha costituito la base per lo sviluppo della strategia di ECHO.

9. ECHO operates as an active donor, funding the programmes of UN and international agencies and NGOs, taking responsibility for monitoring and evaluation and, in some cases, for needs assessments, also for emergency situations. During the early stages of the Kosovo crisis, ECHO had limited capacity for needs assessments and monitoring of activities. The assessment of needs was primarily carried out by the major humanitarian organisations such as the UNHCR, the Red Cross and the NGOs and formed the basis for the development of ECHO's strategy.

10. Il grafico 2 mostra il ruolo di ECHO nell'organizzazione della fornitura di aiuti a favore delle vittime della crisi del Kosovo. Esso illustra il gran numero di attori presenti e la complessità dei loro rapporti.

10. Diagram 2 shows the place of ECHO in the system of providing aid to the victims of the Kosovo crisis. It illustrates the large number of actors as well as the complexity of their relations.

Grafico 2

Diagram 2

Il ruolo di ECHO nella prestazione dell'aiuto alla popolazione colpita

The place of ECHO in the provision of aid to the affected population

NB:

NB:

Il ruolo del settore privato (esperti, fornitori, incaricati dei trasporti ecc.) non è stato considerato.

The role of the private sector (experts, suppliers, transporters etc) has been excluded.

11. All'apice della crisi del Kosovo, gli Stati membri dell'UE hanno chiesto a ECHO di preparare rapporti giornalieri sulla situazione della crisi. Tali relazioni dovevano descrivere gli eventi in Kosovo, nella ex Repubblica iugoslava di Macedonia, in Albania, Serbia e Montenegro. È stato necessario assegnare a tale compito parte delle risorse, già limitate.

11. During the height of the Kosovo crisis, the EU Member States requested ECHO to prepare daily crisis situation reports. These reports were to describe the events in Kosovo, the FYROM, Albania, Serbia and Montenegro. Scarce resources had to be allocated to this task.

Procedure d'urgenza

Emergency procedures

12. Il regolamento(7) consente alla Commissione, per importi non superiori a 10 milioni di euro, di prendere decisioni in tempi più rapidi. Il regolamento conferisce inoltre alla Commissione il potere di stabilire norme dettagliate di attuazione, cui essa ha provveduto attraverso il contratto quadro di partenariato (CQP) che sottoscrive con i partner incaricati della messa in opera.

12. The Regulation(7) provides for the speeding-up of Commission decisions up to 10 million euro. Furthermore, the Regulation enables the Commission to determine detailed implementing rules which it has done through the Framework Partnership Agreement (FPA), which the Commission signs with its implementing partners.

13. Le disposizioni, contenute nelle condizioni generali applicate ai contratti operativi firmati nell'ambito del CQP che riguardano le situazioni di emergenza, sono le seguenti:

13. The provisions in the general conditions applied to operational contracts signed under the FPA relating to emergencies are:

a) ECHO può decidere di finanziare le spese sostenute da un partner prima della richiesta di finanziamento da parte di quest'ultimo (articolo 7, paragrafo 3);

(a) ECHO can decide to finance expenditure incurred by a partner prior to the partner's request for financing (Article 7(3));

b) in casi eccezionali e debitamente giustificati, può essere incluso nel bilancio un importo le cui componenti non sono specificate (articolo 10, paragrafo 6);

(b) in exceptional and duly substantiated cases, a non-itemised sum may be included in the budget (Article 10(6));

c) i partner di ECHO possono procedere ad acquisti senza far ricorso ad una procedura di gara (articolo 16, paragrafo 3).

(c) purchases may be made by ECHO's partners without recourse to the tendering procedure (Article 16(3)).

14. Le procedure di autorizzazione delle attività sono centralizzate e corrispondono alle normali procedure della Commissione in materia di circolazione dei documenti. Le scadenze che ne risultano non sono adatte al finanziamento preliminare delle attività di emergenza. La situazione può essere descritta nel modo seguente: la procedura e i tempi massimi previsti per i pagamenti (60 giorni) sono identici a quelli applicati alle attività del bilancio dell'UE in generale. Il tempo medio impiegato per procedere al pagamento degli anticipi, nel caso del campione esaminato, è stato di 28 giorni, nove dei quali per la valutazione del fascicolo da parte di ECHO e 19, ossia più del doppio, per le altre procedure amministrative della Commissione. Poiché le ONG sono raramente in grado di prefinanziare attività di una certa rilevanza, tali periodi ritardano in modo corrispondente l'avvio delle attività.

14. The procedures for authorising activities are centralised and adhere to the Commission's usual arrangements for circulating documents. The resulting deadlines are ill-suited to the preliminary financing of emergency activities. This can be illustrated as follows. The procedure and maximum payment periods (60 days) are identical to those which apply to EU budget activities in general. The average time taken to pay advances in the sample examined was 28 days, of which ECHO itself accounted for nine days (appraisal of the file) but of which 19 days, i.e. more than twice as long, were accounted for by the remainder of the Commission's administrative channels. As NGOs can seldom provide preliminary financing for sizeable activities, these periods delay the start of activities accordingly.

15. L'articolo 10, paragrafo 6, delle condizioni generali dispone che, in casi eccezionali e debitamente motivati (non si fa riferimento a situazioni di emergenza), può essere incluso nel bilancio un importo non dettagliato, a condizione che il partner si impegni a fornirne i relativi dettagli entro 15 giorni dalla spedizione delle forniture o dalla prestazione del servizio. Con alcuni contraenti, ECHO ha avuto qualche difficoltà a mettere in pratica tale disposizione. Il CQP (documento 8) non specificava chiaramente se e quando dovessero essere fornite informazioni finanziarie più dettagliate per i contratti relativi a situazioni di emergenza in Kosovo. In effetti, non esiste alcuna inconciliabilità tra situazioni di emergenza e capacità dei partner di presentare in tempo utile un bilancio dettagliato. La capacità di sorveglianza di ECHO ha risentito della mancanza di informazioni finanziarie più dettagliate.

15. Article 10(6) of the general conditions lays down that in exceptional, duly motivated cases (no reference is made to emergencies), an unspecified amount may be included in the budget provided that the partner undertakes to provide details thereof no later than 15 days after the supplies have been dispatched or the services provided. ECHO did have difficulty with certain of its partners in fully enforcing this. When and whether more detailed financial information under the FPA (document 8) should be provided under emergency contracts in Kosovo was not clearly established. In fact, no contradiction exists between emergencies and partners' ability to provide a detailed budget in good time. The absence of more detailed financial information hindered ECHO's own monitoring capacity.

16. La procedura di assunzione di esperti esterni, in collaborazione con il Servizio comune per le Relazioni esterne (SCR) e la società esterna responsabile della gestione dei contratti degli esperti, assorbe, come minimo, tre mesi, un lasso di tempo troppo lungo per reagire ad una situazione di emergenza. In occasione della crisi del Kosovo, ECHO ha potuto trasferire alcuni esperti da altre aree, riducendo di conseguenza a 4-6 settimane il tempo necessario al loro invio in loco.

16. The procedure for the recruitment of external experts, with the involvement of the Service commun des relations extérieures (SCR) and the external company responsible for the management of the experts' contracts, takes a minimum of three months. This is too long to react rapidly to an emergency situation. In the Kosovo crisis, ECHO was able to detach some experts from other areas, thereby reducing the time needed for their deployment to four to six weeks weeks.

17. ECHO ha riconosciuto che la crisi del Kosovo ha messo in luce importanti lacune nel modo in cui esso ha reagito alle emergenze umanitarie. Al fine di individuare tali lacune e di proporre possibili soluzioni, nel novembre 1999 ECHO ha organizzato un seminario sugli insegnamenti tratti dall'esperienza della crisi del Kosovo "Kosovo Crisis - Lessons Learned". Tale seminario ha riunito tutti gli esperti internazionali presenti in loco, responsabili nazionali dei programmi e rappresentanti dell'ufficio centrale ECHO di Bruxelles. Nel corso del seminario, è stato possibile individuare carenze strutturali in ECHO; ad esempio:

17. ECHO acknowledged that the Kosovo crisis revealed significant shortcomings in the way it was able to react to humanitarian emergencies. In order to identify these shortcomings, and to propose solutions, ECHO organised the "Kosovo crisis lessons learned seminar" in November 1999. It included all international field experts, senior national programme staff and representatives from ECHO Brussels. The seminar succeeded in identifying structural inadequacies in ECHO, such as:

a) ECHO non dispone dei mezzi necessari per far fronte in modo rapido alle situazioni di crisi e per fornire immediatamente aiuti d'urgenza;

(a) ECHO does not have the necessary means to respond rapidly to crisis situations and to provide emergency aid without delay;

b) non esiste una politica chiara, priva di ambiguità, applicabile alle situazioni di emergenza;

(b) there is no clear, unambiguous policy for emergency situations;

c) la mancanza di coordinamento tra gli Stati membri e con questi ultimi ha condotto ad una diffusa duplicazione degli sforzi e a numerose inefficienze;

(c) the lack of coordination between and with Member States resulted in widespread duplication of effort and inefficiency;

d) in seno a ECHO, non esiste un'équipe di emergenza di intervento rapido che possa essere inviata in un'area di crisi, per cui ciascuna unità operativa è costretta ad improvvisare in ogni singola situazione; ne consegue una notevole perdita di tempo e d'impatto dell'aiuto d'urgenza fornito da ECHO(8).

(d) there is no rapid response emergency team in ECHO which can be sent to a crisis area, "forcing each operational unit to improvise in each individual situation, leading to a dramatic loss of time and impact of ECHO emergency aid"(8).

18. I partecipanti al seminario hanno individuato alcune possibili azioni correttive. ECHO sta attualmente ponendo rimedio alle lacune evidenziate.

18. The participants of the seminar identified possible remedial action. ECHO is in the process of taking action to remedy the shortcomings identified.

Contratti quadro di partenariato (CQP)

Framework Partnership Agreements (FPAs)

19. Con effetto al 1o gennaio 1999(9), è entrato in vigore un CQP rivisto. Gli obiettivi della revisione erano di rafforzare il partenariato, migliorare la qualità e l'efficienza, semplificare e rendere più chiaro il contratto e migliorare la flessibilità, mantenendo al contempo il controllo sull'utilizzo dei fondi. Sebbene il CQP rivisto contenga una serie di miglioramenti, la crisi del Kosovo ha tuttavia messo in evidenza lacune persistenti, in particolare per quanto concerne i tempi di mobilitazione dei fondi e la stesura delle relazioni. Inoltre, parti importanti della guida per gli utilizzatori del CQP, in particolare quelle riguardanti le procedure di acquisto(10), alla fine del 1999 non erano state ancora redatte. Tale lacuna ha influito negativamente sull'economia e sull'efficienza delle attività svolte da partner che, in tale settore, non disponevano ancora di controlli interni adeguati e del know-how necessario. Di conseguenza, in due dei casi esaminati, le offerte dei sub-contraenti selezionate dai partner di ECHO non erano quelle economicamente più vantaggiose.

19. A revised FPA was introduced with effect from 1 January 1999(9). The objectives of the revision were to strengthen partnership, improve quality and efficiency, simplify and clarify the Agreement, and improve flexibility, while maintaining control over the use of funds. Although the revised FPA contains a number of improvements, the Kosovo crisis nevertheless exposed persisting shortcomings, in particular in the areas of mobilisation time and reporting. Moreover, important parts of the FPA user guide, notably those concerning procurement procedures(10), were still to be drafted at the end of 1999. This shortcoming had a negative effect on the economy and efficiency of activities implemented by partners who were still without appropriate internal controls and know-how in this area. Thus, in two of the cases examined, bids of subcontractors selected by ECHO's partners were not the most advantageous economically.

20. I CQP non hanno preso in considerazione le particolari caratteristiche e i mandati delle agenzie delle Nazioni Unite e del CICR/IFRC. Di conseguenza, i contratti con le agenzie delle Nazioni Unite sono stati conclusi caso per caso, tramite scambi di lettere, e disciplinati dall'accordo globale CE-ONU.

20. The FPAs did not to take into account the special characteristics and mandates of the UN agencies and the ICRC/IFRC. Therefore contracts with the UN agencies were agreed upon on a case-by-case basis through exchanges of letters and governed by the overall EC-UN Agreement.

Accordo tra Comunità europea e Organizzazione delle Nazioni Unite

EC-UN Agreement

21. Le agenzie delle Nazioni Unite sono organismi multilaterali che ricevono un mandato dai rispettivi Stati membri, a cui devono rendere conto. La maggior parte dei fondi a loro disposizione proviene dagli Stati membri delle Nazioni Unite. L'UE, uno dei principali finanziatori delle Nazioni Unite, non è membro di tale organizzazione, pertanto le agenzie non rispondono ad essa del proprio operato.

21. United Nations' entities are multilateral bodies which have been given mandates by their Member States to whom they are accountable. They obtain most of their funds from the Members of the United Nations. The EU, a major provider of funds to the United Nations, is not a member and therefore as such not part of this accountability scheme.

22. Nel 1997, la Commissione e l'ONU hanno intavolato negoziati intesi a definire un accordo quadro globale relativo a tutti i finanziamenti comunitari a favore delle agenzie dell'ONU(11). Tali negoziati sono sfociati in un accordo firmato il 9 agosto 1999, sui principi applicabili al finanziamento o cofinanziamento, da parte della Comunità, di programmi e progetti gestiti dalle Nazioni Unite. Tale accordo era inteso a risolvere i problemi che avevano reso difficili i rapporti tra la Commissione e le agenzie dell'ONU(12). Tuttavia, come evidenziato dalla Corte al paragrafo 5.96 della relazione annuale sull'esercizio finanziario 1999, non tutti i problemi sono stati risolti.

22. In 1997, the Commission and the UN entered into negotiations towards a global Framework Agreement for all EU funding of UN agencies(11). These discussions resulted in an Agreement signed on 9 August 1999, on the principles applying to the financing or co-financing by the Community of programmes and projects administered by the United Nations. It was intended to resolve the problems which have troubled relations between the Commission and the UN agencies(12). However, as the Court pointed out in paragraph 5.96 of its annual report concerning the financial year 1999, it has not solved all these problems.

Il PAM ed ECHO non sono stati in grado di stipulare alcun contratto ai sensi dell'accordo firmato nell'agosto 1999. Di conseguenza, non è stato possibile raggiungere un accordo su due proposte del PAM, presentate il 2 luglio 1999 per un importo di 15 milioni di euro, nonostante ECHO avesse riconosciuto il carattere urgente dei progetti e i fondi fossero già stati assegnati. Conseguentemente, a causa di problemi amministrativi tra ECHO ed il PAM, 15 milioni di euro disponibili per l'aiuto alimentare d'urgenza sono rimasti bloccati fino al dicembre 2000.

The WFP and ECHO were not able to conclude contracts respecting the Agreement signed in August 1999. Consequently, two WFP proposals amounting to 15 million euro and submitted on 2 July 1999, could not be agreed upon even though ECHO recognised the urgent need for the projects and the funds had already been allocated. 15 million euro available for urgent food aid therefore remained blocked until December 2000 due to administrative problems between ECHO and the WFP.

Fondatezza della destinazione di fondi a spese specifiche ("earmarking")

Relevance of earmarking funds

23. La Commissione ritiene che i suoi contributi dovrebbero coprire attività specifiche ("progetti")(13), definite e autorizzate in precedenza, con limiti stringenti quanto alla possibilità, per il contraente, di apportare modifiche senza la preventiva autorizzazione della Commissione stessa. I contributi finanziari sono spesso espressi sotto forma di elenchi dettagliati di spese, assegnate ad una destinazione e ad un periodo precisi (procedura nota come "earmarking"). Tuttavia, è possibile raggiungere gli obiettivi perseguiti solo se i contratti corrispondono effettivamente alle reali attività dei partner e se questi ultimi tengono una contabilità per ogni singolo progetto, riconducendo ciascuna spesa al contributo finanziario corrispondente. Nel caso delle ONG di piccole dimensioni, impegnate nell'attuazione di progetti specifici, l'approccio descritto può corrispondere a quello effettivamente utilizzato. In effetti, i responsabili di tali organizzazioni considerano spesso le dettagliate linee guida di ECHO alla stregua di un aiuto per perseguire una sana gestione finanziaria dei progetti.

23. The Commission considers that its contributions should cover specific activities ("projects")(13), individualised and authorised in advance, with strict limitations on the amendments that can be made by the contractor without the Commission's prior authorisation. Financial contributions are often expressed in the form of detailed lists of expenditure allocated to a precise destination and period, an approach known as "earmarking". However, the objectives pursued can be achieved only if the contracts genuinely correspond to the partners' actual activities and if partners keep accounts for individual projects which link each instance of expenditure with a financial contribution. This approach may correspond to the actual situation in the case of small-scale NGOs which implement specific projects. Indeed, the managers of these organisations often consider that ECHO's detailed guidelines are an aid to the sound financial management of the projects.

24. Tuttavia, tale approccio è meno adatto alle attività delle principali organizzazioni internazionali attive in ambito umanitario. Ad esempio, nel caso dei singoli contratti conclusi tra ECHO e l'ONU o la Croce Rossa, vengono solitamente selezionate spese relative a programmi su vasta scala svolti da tali organizzazioni; queste spese vengono successivamente riunite per formare un "progetto" che sarà finanziato da ECHO. Tale procedura è conforme ai requisiti contrattuali di ECHO. Tuttavia, il progetto non si riferisce necessariamente ad un'attività distinta, gestita e contabilizzata separatamente nell'ambito del sistema proprio dell'organizzazione. In tale ambito, gran parte del lavoro di redazione, revisione e liquidazione dei contratti di ECHO si è rivelato un esercizio amministrativo dispendioso, volto essenzialmente al rispetto di requisiti di ordine formale. Questa può essere anche una delle ragioni alla base dei ritardi nella messa a disposizione dei fondi.

24. However, this approach is less appropriate for the activities of the major international humanitarian organisations. For example, in the case of individual ECHO contracts with the UN and the Red Cross, normally items of expenditure that form part of these organisations' large scale programmes are selected, and combined to form a 'project' to be financed by ECHO. This complies with ECHO's contract requirements. It does not, however, necessarily relate to a discrete activity that is managed and accounted for separately within the organisation's system. In this context a large part of the drafting, reviewing and settlement of ECHO contracts became a costly administrative exercise, primarily aimed at ensuring compliance with formal requirements. This exercise can also be a reason behind delays in the provision of funds.

25. Come la Corte ha già evidenziato a più riprese, oltre a causare ritardi che ostacolano la rapida mobilitazione dei contributi, il sistema attuale non sempre consente alla Commissione di disporre di un resoconto utile dell'impiego dei fondi. Ciò è stato nuovamente confermato dall'esame dei contratti conclusi tra ECHO e ACNUR nell'ambito della crisi del Kosovo.

25. The Court has commented several times in the past that, apart from the delays that are caused in mobilising contributions quickly, this does not always enable the Commission to obtain a meaningful account of how funds were used. It was confirmed again by the review of ECHO contracts concluded with UNHCR for the Kosovo crisis.

Nell'ambito del contratto n. 99/6001, concluso con l'ACNUR (20 milioni di euro), ECHO ha finanziato 44 sotto-progetti relativi a cinque diversi progetti dell'ACNUR, per un bilancio totale di circa 180 milioni di euro. I progetti in discorso sono cambiati di pari passo con l'evolvere della situazione generale; il risultato è stato che l'ACNUR, in data 8 ottobre 1999, ha presentato ad ECHO una richiesta di riassegnazione, il cui effetto è stato rilevante per quasi tutte le attività. Gli esperti ECHO, in mancanza di informazioni sui progetti dell'ACNUR in oggetto, non sono stati in grado di esprimere un'opinione sulla fondatezza di tale richiesta. Tuttavia, nel dicembre 1999, il sistema di gestione finanziaria dell'ACNUR ha mostrato che la maggior parte dei progetti presentati ad ECHO ai fini di un finanziamento erano stati in realtà finanziati da altri donatori, mentre la maggior parte dei fondi ECHO (circa 16 milioni di euro) era stata assegnata ad un altro progetto, non ancora sottoposto ad ECHO per l'approvazione ex post.

Through contract 99/6001 with the UNHCR (20 million euro), ECHO financed 44 sub-projects attached to five different UNHCR projects, accounting for a total budget of approximately 180 million euro. These projects evolved with the situation, with the result that the UNHCR submitted to ECHO on 8 October 1999 a reallocation request, the effect of which was substantial for practically all activities. ECHO experts were unable to express an opinion on the validity of the request owing to a lack of information on the UNHCR projects concerned. However, UNHCR's financial management system showed in December 1999 that most of the projects submitted to ECHO for financing had in fact been financed by other donors, whereas most of the ECHO funds (around 16 million euro) had been allocated to another project,ex postapproval of which was still to be sought from ECHO.

I 10 milioni di euro del contratto ECHO n. 99/6108 sono stati interamente assegnati dall'ACNUR al finanziamento di un progetto del valore di oltre 60 milioni di euro e costituito da 55 sotto-progetti; nel corso del 1999 il contratto è stato modificato in sette occasioni, per corrispondere al lavoro effettivamente svolto. Il contratto di ECHO ha finanziato il 16 % di tale progetto di ampia portata; l'assegnazione del contributo in discorso a spese specifiche è puramente teorica.

ECHO contract 99/6108 (10 million euro) was allocated in its entirety by the UNHCR to the financing of a project worth more than 60 million euro and comprising 55 sub-projects, and was amended seven times in the course of 1999 so as to reflect work actually done. The ECHO contract financed 16 % of this vast project and the allocation of this contribution to specific expenditure is purely theoretical.

GESTIONE DELLE ATTIVITÀ

MANAGEMENT OF ACTIVITIES

Mobilitazione di fondi

Mobilisation of funds

26. La Commissione ha adottato sei decisioni concernenti l'assegnazione di fondi all'aiuto umanitario. Nel 1999, erano complessivamente disponibili 378 milioni di euro. Al 31 dicembre 1999, solo 299,5 milioni di euro (il 79 %) avevano formato oggetto di vari contratti. Al 6 marzo 2000 erano stati firmati contratti supplementari, per un importo di 16,3 milioni di euro.

26. The Commission took six decisions to allocate funds for humanitarian aid. In total 378 million euro were available in 1999. On 31 December 1999, only 299,5 million euro (79 %) had been accounted for in terms of contracts. Additional contracts worth 16,3 million euro were signed by 6 March 2000.

27. Il 15 aprile 1999, la Commissione ha trasferito 150 milioni di euro dalla riserva per imprevisti. La decisione della Commissione sull'assegnazione di tali fondi ai partner responsabili dell'attuazione dei progetti è intervenuta il 12 maggio 1999. Tale decisione sui 150 milioni di euro era intesa a coprire il periodo 1o aprile-30 settembre 1999. La decisione del 16 luglio 1999 (196 milioni di euro) avrebbe dovuto far fonte alle necessità più impellenti fino al 31 dicembre 1999. In realtà, in questi periodi i fondi sono stati assegnati con lentezza ai contratti ed utilizzati molto tempo dopo il termine del periodo previsto. Ad esempio, al 31 dicembre 1999, solo il 61 % dei 196 milioni di euro era stato assegnato a contratti. Secondo ECHO, la complessità della crisi ed il massiccio ed imprevedibile ritorno dei rifugiati in Kosovo hanno giustificato la proroga delle due decisioni, sino al 30 settembre 2000 per la decisione sui 150 milioni di euro e fino al 31 agosto 2001 per la decisione sui 196 milioni di euro. Il grafico 3 mostra, per entrambe le decisioni, lo sfasamento temporale tra i periodi inizialmente previsti e quello di attuazione dei contratti(14). Per ciascuna decisione, la parte tratteggiata mostra il periodo in cui i fondi avrebbero dovuto essere utilizzati, come specificato nella decisione. La curva del grafico indica, per ciascun periodo, il valore totale dei contratti in fase di attuazione. La parte in colore grigio mostra lo sfasamento temporale.

27. On 15 April 1999, the Commission transferred 150 million euro from the contingency reserve. It decided on 12 May 1999 on the allocation to its implementing partners. This decision of 150 million euro was intended to cover the period 1 April to 30 September 1999. The 196 million euro decision of 16 July 1999 was to cover the most urgent needs until 31 December 1999. In reality, funds were slowly contracted during these periods, and deployed long after the period foreseen had ended. For instance, only 61 % of the 196 million euro had been contracted on 31 December 1999. According to ECHO, the complexity of the crisis and the massive and unforeseen return of refugees to Kosovo justified the extension of the two decisions until 30 September 2000 for the 150 million euro decision and until 31 August 2001 for the 196 million euro decision. Diagram 3 shows, for both decisions, the slippage between the periods which were initially planned and the period of implementation of the contracts(14). For each decision, the barred area shows the period during which the funds were intended to be used, as specified in the decision. The graph line shows at any time the total value of contracts under implementation. The grey area shows the slippage.

Grafico 3

Diagram 3

Periodi di esecuzione (previsti ed effettivi)

Planned and actual implementation periods

(milioni di euro)

Mio EUR

Fonte:

Source:

ECHO.

ECHO.

(milioni di euro)

Mio EUR

Fonte:

Source:

ECHO.

ECHO.

28. Secondo le condizioni generali di ECHO relative al finanziamento delle attività umanitarie, la data a partire dalla quale è possibile eseguire le spese (la data di ammissibilità) può essere anteriore a quella della firma del contratto. Su un totale di 318 contratti conclusi al 6 marzo 2000, 260 presentavano date di ammissibilità anteriori a quelle della firma del contratto stesso da parte di ECHO. In sette casi, tale lasso temporale era superiore a 100 giorni. In pratica, tuttavia, tale retroattività non ha avuto conseguenze significative sull'effettiva durata di esecuzione dei progetti, dal momento che le ONG non hanno effettuato impegni rilevanti prima di ricevere un anticipo, e che la Croce Rossa e le agenzie dell'ONU danno avvio ai rispettivi progetti indipendentemente dal finanziamento ECHO. Il valore cumulativo dei contratti firmati da ECHO, come emerge dal grafico 4, costituisce pertanto il solo strumento che permette di misurare l'attuazione.

28. ECHO's general conditions for financing humanitarian activities allow that the day as from which expenditure can be incurred (the eligibility date) may be prior to the contract date. Of all contracts concluded as at 6 March 2000, 260 out of 318 contracts had eligibility dates before the date of contract signature by ECHO. In seven cases, this period exceeded 100 days. This retroactivity, however, did not in practice have a significant impact on the effective period of execution of projects, since NGOs did not make significant commitments before receiving an advance payment and Red Cross and UN agencies start their projects regardless of ECHO financing. The cumulative value of contracts signed by ECHO, as shown in Diagram 4, is thus the only way to measure implementation.

Grafico 4

Diagram 4

Valore cumulativo dei contratti firmati da ECHO

Cumulative value of contracts signed by ECHO

(milioni di euro)

Mio EUR

Fonte:

Source:

ECHO.

ECHO.

(milioni di euro)

Mio EUR

Fonte:

Source:

ECHO.

ECHO.

29. Dal momento che la situazione locale cambiava rapidamente, soprattutto nel giugno 1999, i ritardi nella raccolta dei fondi da parte di ECHO o nell'avvio e nell'esecuzione delle attività hanno ridotto la pertinenza e l'utilità delle misure in questione.

29. As the situation on the ground changed rapidly, especially in June 1999, delays in raising funds by ECHO or in starting up and then implementing activities reduced the relevance and usefulness of the measures concerned.

In risposta all'appello combinato per la raccolta di fondi lanciato dalla Croce Rossa il 7 aprile 1999, tra il 24 giugno ed il 21 luglio 1999 sono stati firmati con l'IFRC ed il CICR sei contratti, per un importo totale di 15,5 milioni di euro. Al momento della firma dei contratti, le attività in questione erano o nella fase iniziale di esecuzione o non erano più appropriate, in ragione del rapido mutamento della situazione generale occorso in giugno. La maggior parte degli articoli finanziati da ECHO nell'ambito del contratto n. 99/6084, concluso con l'IFRC (3 milioni di euro), fino al settembre 1999 non erano pronti per la distribuzione in Albania. A quell'epoca, i rifugiati avevano già lasciato tale paese, per cui taluni articoli erano ormai divenuti inutili. Nell'ambito del contratto n. 99/6082 concluso con il CICR (6,5 milioni di euro, con scadenza il 31 luglio 1999), la distribuzione dei prodotti ha avuto inizio solo nell'agosto 1999. Alla fine del mese di novembre 1999, erano rimasti in giacenza beni per un importo pari al 26 % del valore iniziale (3,1 milioni di euro) dei prodotti acquistati, inclusa l'intera fornitura di latte in polvere (0,4 milioni di euro).

In response to the integrated call for funds of 7 April 1999 by the Red Cross, six contracts worth a total of 15,5 million euro were signed with the IFRC or the ICRC between 24 June 1999 and 21 July 1999. The activities concerned were either at an early stage when the contracts were signed or were no longer appropriate because of the sudden change in the situation in June. Most of the items financed by ECHO under contract 99/6084 with the IFRC (3 million euro) were not available for distribution in Albania until September 1999. By this time the refugees had left, with the result that certain articles were not needed any more. Distribution of goods under contract 99/6082 with the ICRC (6,5 million euro, expiring on 31 July 1999) did not commence until August 1999. At the end of November 1999, 26 % by value of the goods purchased at a cost of 3,1 million euro remained in storage, including the entire supply of powdered milk worth 0,4 million euro.

30. La maggior parte dei contratti il cui termine era stato inizialmente fissato prima della fine del febbraio 2000 è stata prorogata. Sulla base delle attività esaminate, le principali ragioni che hanno portato alla loro proroga erano legate al riorientamento di talune attività a causa del mutamento dello scenario della crisi. Tuttavia, in taluni casi, si è proceduto alla proroga di contratti per ragioni legate allo scaglionamento od alla riassegnazione di attività al fine di utilizzare completamente i fondi disponibili (invece di ridurli) e, occasionalmente, al desiderio dei partner di finanziare il mantenimento della propria presenza in loco, in attesa di future attività. È lecito chiedersi se le proroghe in discorso fossero sempre pienamente giustificate dalla necessità.

30. The majority of all the contracts with an initial end date before the end of February 2000 were extended. On the basis of the activities examined, the main reasons for extensions of contracts were the reorientation of activities justified by changes in the crisis situation. However, in some cases, contracts were also extended for reasons of the staggering or reallocation of activities so as to use the budget provided rather than scale it down, and occasionally the partners' keenness to finance their continued presence pending future activities. It is questionable whether these extensions were always fully justified by needs.

Riguardo al contratto n. 99/6050, ECHO ha accettato una modifica che permetteva alla ONG di coprire i propri costi operativi sino alla fine del mese di febbraio 2000 (cioè una proroga di sei mesi), al fine di poter procedere ad una seconda distribuzione di fertilizzanti. Nonostante i risultati incostanti e malgrado una proposta di progetto confusa, ECHO ha deciso di finanziare tali spese correnti, allo scopo di mantenere la sua presenza nella regione.

For contract 99/6050, ECHO agreed that "the amendment will allow the NGO to cover its operational costs until the end of February 2000 (a six-month extension), which will cover the second distribution of fertiliser". Despite piecemeal results and an unclear project proposal, ECHO decided to finance these running costs in order to keep its presence in the region.

Risorse ed organizzazione di ECHO

ECHO resources and organisation

31. Inizialmente, il bilancio globale di ECHO per il 1999 era pari a circa 500 milioni di euro. I 346 milioni di euro trasferiti dalla riserva per gli aiuti d'urgenza alla crisi del Kosovo rappresentavano spese supplementari, da gestire in aggiunta al bilancio iniziale. ECHO ha dovuto gestire i fondi in discorso senza poter disporre di personale supplementare. A causa della carenza di personale e della mancanza di relazioni scritte (sia da parte delle ONG che dell'ufficio di ECHO), i responsabili geografici a Bruxelles non sempre hanno potuto individuare tempestivamente i problemi di attuazione né adottare le azioni correttive necessarie. In loco, ad eccezione delle missioni svolte dal personale di ECHO, le funzioni operative erano di esclusiva competenza degli esperti esterni, mentre solo taluni funzionari autorizzati presso la sede di Bruxelles potevano prendere decisioni vincolanti per ECHO. Di conseguenza, nel principale momento di crisi, il personale in loco non disponeva di un'autonomia decisionale sufficiente.

31. ECHO's original global budget for 1999 was approximately 500 million euro. The 346 million euro transferred from the emergency aid reserve to the Kosovo crisis was additional spending which needed to be managed over and above this original budget. ECHO had to manage these funds without any additional staff. Due to a lack of staff and a lack of written reports from both the NGOs and the ECHO office, it was not always possible for desk officers in Brussels to identify implementation problems at an early stage and take the necessary corrective actions. Apart from the missions of ECHO staff, operational functions in the field were exclusively the remit of external experts, while only certain authorised officials based in Brussels could take decisions committing ECHO. There was therefore insufficient decision-taking capacity in the field at the emergency stage of the crisis.

32. A Pristina e Skopje, gli esperti ECHO hanno dedicato gran parte del loro tempo a questioni logistiche, quali la creazione dell'ufficio, l'acquisizione delle attrezzature necessarie, la gestione delle spese correnti ecc. L'utilizzo del tempo degli esperti per questioni pratiche come quelle descritte non rappresenta un'utilizzazione efficiente delle risorse.

32. In Pristina and Skopje, the ECHO experts spent a considerable part of their time arranging logistical matters, such as setting up the office, procurement of necessary equipment, managing the running cost budget, etc. The use of experts' time spent on arranging these practical matters was not an efficient use of resources.

Valutazione dei progetti

Appraisal of projects

33. Per quanto concerne i contratti di emergenza, le proposte di progetto sottoposte dalle ONG non specificavano l'assegnazione delle spese per il personale, né ci sono prove di una valutazione sistematica di tali costi da parte di ECHO al momento dell'approvazione dei contratti o della riassegnazione, tramite successive clausole aggiuntive, di dotazioni di bilancio operative alle spese per il personale. La valutazione delle spese per il personale è stata ulteriormente ostacolata dalla mancanza di una ripartizione dettagliata del bilancio. Di conseguenza, ECHO non ha insistito affinché tutte le ONG mobilitassero risorse umane sufficienti per applicare in loco le pratiche più adatte. Nel caso del programma di emergenza abitativa, ad esempio, conoscendo in anticipo i fattori-chiave per il successo del programma, ECHO avrebbe potuto fare in modo che fossero assegnate sufficienti risorse di bilancio alla preparazione ed all'adattamento della distribuzione a seconda dei bisogni delle comunità locali.

33. In the case of emergency contracts, project proposals received from the NGOs did not specify the allocation of staff costs, and there is no evidence that ECHO undertook a systematic evaluation of these costs when approving contracts or granting reallocations of operational budgets to staff costs through successive addenda. Evaluation of staff costs was further hindered by the lack of detailed budget breakdowns. Thus ECHO did not insist that all NGOs mobilise sufficient staff resources to implement the best practices in the field. For shelter, for example, knowing the key success factors in advance, ECHO could have ensured that sufficient budget resources were allocated to the preparation and tailoring of the distribution to the local communities' needs.

Adattamento dell'assistenza alle necessità

Tailoring assistance to needs

34. ECHO ha affidato la valutazione dei bisogni ed il controllo sull'adeguatezza dell'assistenza fornita alle ONG incaricate dell'attuazione dei progetti. Ciò costituiva un elemento essenziale per adattare le attività a seconda delle necessità, date le rapide oscillazioni del numero di rifugiati e l'incertezza della situazione in Kosovo. Per alcuni progetti, le ONG non sono state in grado di seguire l'evolversi delle necessità, ciò che ha portato in alcuni casi ad un utilizzo non efficiente delle risorse.

34. ECHO entrusted implementing NGOs with the assessment of needs, and also with the monitoring of the appropriateness of assistance delivered. This was a key element to adapting activities as necessary, given the rapid fluctuations of the number of refugees and the unknown situation in Kosovo. In some of the projects the NGOs failed in their task of monitoring needs, which led, in some cases, to inefficient use of resources.

I quantitativi di alimenti freschi consegnati presso due campi profughi situati nella FYROM nel periodo giugno-ottobre 1999 (contratto n. 99/4006, per un importo di 2 milioni di euro) non sono stati adattati in funzione dell'effettivo numero di rifugiati presenti nei campi. Nonostante l'idea iniziale fosse di fornire a ciascun rifugiato 2 kg di alimenti freschi alla settimana, nei due campi in discorso ne sono stati consegnati settimanalmente, in media, 12 kg in luglio e 10 kg in agosto. Contemporaneamente, i rifugiati presenti in un altro campo profughi della FYROM ricevevano settimanalmente 0,2 kg di alimenti in luglio e 0,4 kg in agosto.

The quantities of fresh food delivered to two refugee camps in Fyrom between June and October 1999 (contract 99/4006 for 2 million euro) were not adjusted to take account of the actual number of refugees in the camps. Although the original intention was to deliver 2 kg of fresh food per week to each person, an average of 12 kg per week per person was delivered to these camps in July and 10 kg in August. At the same time, refugees in another camp in Fyrom received 0,2 kg per week in July and 0,4 kg in August.

Nell'ambito del programma di emergenza abitativa in Kosovo ("emergency shelter programme"), sono stati utilizzati dei "kit di materiale da costruzione" (shelter kits) come unità logistiche in materia di pianificazione e acquisto. Alcune ONG hanno valutato le necessità di ciascuna abitazione danneggiata ed hanno distribuito su tale base i singoli articoli del "kit", realizzando un buon rapporto costi-efficacia. Tuttavia, altre ONG hanno distribuito un "kit di materiale da costruzione" per ciascuna abitazione, indipendentemente dalle reali necessità. Tale prassi non era conforme al principio dell'adattamento della distribuzione alle necessità (ampiezza e tipologia del danno, dimensioni dell'abitazione, numero di occupanti) ed ai recenti movimenti della popolazione.

The emergency shelter programme in Kosovo used "shelter kits" as a logistical unit for planning and procurement. Some NGOs assessed the needs for each damaged house and distributed individual items from the kit accordingly, which was cost-efficient. However, other NGOs distributed a single kit per house regardless of the specific need of each house. This was not in accordance with the requirement to tailor distribution according to needs (size and type of the damage, size of the house, number of persons in the house) and the latest population movements.

35. La questione dei prodotti eccedentari, consegnati dopo il ritorno dei profughi nei luoghi d'origine, assume particolare rilevanza nel caso della Croce Rossa. Nonostante gli sforzi compiuti per riconvogliare l'aiuto verso le zone in difficoltà, l'inerzia dell'apparato logistico ha impedito di annullare o riorientare in tempo utile le attività. Dal canto suo, ECHO non è stato in grado di intervenire per impedire una mobilitazione di risorse non necessarie.

35. The question of surplus goods, delivered after the refugees had gone home, is of particular relevance in the case of the Red Cross. Despite efforts to redirect the aid towards areas in need, logistical immobility prevented activities from being cancelled or redirected in good time. For its part, ECHO was unable to intervene in order to prevent a mobilisation of resources which were not needed.

Le 26500 apparecchiature radio acquistate per 1 milione di euro nell'ambito del contratto n. 99/6082 concluso con il CICR si sono rivelate di limitata utilità nel contesto tecnologico della crisi del Kosovo. Sono state consegnate ai rifugiati dopo il loro ritorno nei luoghi di origine, anziché utilizzate (come previsto) come strumento di comunicazione di emergenza. Non sono state conservate in giacenza, per salvaguardare il finanziamento ECHO. Non è stato nemmeno previsto un loro eventuale utilizzo in altre situazioni di emergenza.

The 26500 radios purchased for 1 million euro under contract 99/6082 with the ICRC were of limited use in the technological context of the Kosovo crisis. They were delivered to the refugees after they had gone home, and not used as means for emergency communication as was intended. They were not kept in storage, in order to preserve ECHO funding. Their potential use in other emergencies was not envisaged.

Organizzazione dell'acquisto dei prodotti e della consegna

Organisation of procurement and delivery

36. L'acquisto e la distribuzione di generi di prima necessità (alimentari e non), cofinanziati da ECHO attraverso sovvenzioni ai programmi del PAM e dell'ACNUR, si sono rivelati efficaci. I prodotti sono stati acquistati a livello centrale, mentre la loro distribuzione è stata affidata alle ONG responsabili dell'attuazione. Tuttavia, nel caso del programma di emergenza abitativa in Kosovo, i tre principali donatori hanno deciso di operare contemporaneamente in tutta la provincia, invece di ripartire tra loro le aree di competenza o affidare la responsabilità ad uno solo di essi. ECHO ha utilizzato l'approccio adottato dall'ACNUR, assegnando una ONG a ciascuna delle sette aree individuate a tale scopo. Dal momento che anche l'USAID aveva fatto ricorso ad ONG, ciascuno dei tre principali donatori disponeva di una propria ONG in ciascuna regione; data la conseguente duplicazione del lavoro, questa soluzione non ha costituito un utilizzo efficiente delle risorse.

36. Procurement and distribution of basic food and non-food items co-financed by ECHO through financing of WFP and UNHCR programmes, was efficient. Goods were centrally procured and implementing NGOs were made responsible for distribution. However, for the emergency shelter programme in Kosovo, the three main donors decided that all of them would operate all over the province, instead of each taking the responsibility for a certain area or assigning responsibility to one of them. ECHO followed the UNHCR approach by assigning seven NGOs in the seven areas identified for this purpose. Since USAID also appointed NGOs, each of the three main donors had its own NGO in each region, which, due to the duplication of work, was not an efficient use of resources.

37. Tutte le sette ONG in rapporti contrattuali con ECHO erano incaricate degli acquisti. Ciascuna di esse ha svolto l'intera procedura: selezione dei fornitori (compresi, spesso, diversi viaggi all'estero), stipulazione dei contratti, organizzazione di complessi trasporti verso il Kosovo, nonché ricerca e locazione di magazzini. Le ONG non disponevano delle competenze necessarie e dei mezzi per garantire le consegne; ciò ha causato ritardi nell'attuazione del programma e problemi di coordinamento.

37. The seven NGOs contracted by ECHO were each to undertake procurement. The whole procedure of selecting suppliers (often including several international trips), concluding contracts, arranging complicated transportation to Kosovo and finding and renting warehouses was undertaken by each of them. The NGOs lacked the expertise for this as well as the means to ensure their deliveries, which caused delays in programme implementation and coordination problems.

38. Il dispositivo, composto da sette distributori primari e da 13 secondari(15), si è rivelato inutilmente complicato. Sono stati riscontrati casi in cui taluni distributori secondari hanno dovuto interagire con due distributori primari, od operare in aree parzialmente sovrapposte. L'assegnazione dei materiali ed il coordinamento tra distributori primari e secondari si sono rivelati problematici, soprattutto alla luce dei ritardi nelle consegne dei materiali. Inoltre, solo a livello locale (e non regionale) è stato possibile stabilire le priorità.

38. The scheme, with seven primary and 13 secondary distributors(15), was unnecessarily complex. Cases were observed where secondary distributors were faced with two primary distributors or had overlapping regions. Allocation of materials and coordination between primary and secondary distributors was difficult, especially in view of the delays in the delivery of materials. In addition, prioritisation could be managed only at local level instead of at regional level.

39. Sei diversi organismi (il CICR, tre ONG finanziate dall'USAID e due ONG finanziate da ECHO), anziché uno solo, sono stati incaricati dell'acquisto e della distribuzione di sementi di frumento autunnale e di fertilizzante. Ciò ha causato ritardi, problemi sul piano dell'ottimizzazione delle risorse, del coordinamento e della qualità, già sperimentati nel caso dei materiali da costruzione. A causa del numero limitato di potenziali fornitori in grado di consegnare tali specifiche sementi, le ONG sono entrate in competizione le une con le altre per ottenere i quantitativi necessari. L'Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO) ha dovuto compiere notevoli sforzi per verificare che le medesime sementi non fossero state acquistate più volte.

39. Six different agencies (the ICRC, three NGOs funded by USAID and two NGOs funded by ECHO) were made responsible for the procurement and distribution of winter wheat seeds and fertiliser, instead of a single entity. This led to delays, cost-efficiency problems, coordination and quality problems also experienced with shelter material. Due to the limited number of potential suppliers able to supply the specific seeds needed, NGOs competed with each other to obtain the quantities they needed. The Food and Agriculture Organisation of the United Nations (FAO) had to make considerable efforts to verify that the same seeds had not been purchased several times.

Relazioni operative

Operational reporting

40. Le relazioni di monitoraggio si basano ancora sul calendario amministrativo dei progetti e, troppo spesso, vengono redatte solo allorché viene presentata una richiesta di modifica delle clausole contrattuali o al momento della presentazione delle relazioni finali. Pertanto, non esiste alcuna relazione sistematica sullo stato di avanzamento dei progetti, né, di conseguenza, alcuna valutazione generale delle attività.

40. Monitoring reports are still based on the administrative timetable for projects and all too often are drawn up only when a request is made to amend a contract or when the final reports are submitted. There is thus no regular report on the status of the projects and consequently no general assessment of activities.

41. Per circa la metà dei contratti esaminati, sono state redatte relazioni intermedie sull'avanzamento dei lavori. Dissimulando un contributo generale a favore di vaste operazioni sotto forma di specifici progetti, i contratti ECHO con l'ACNUR e la Croce Rossa hanno reso difficile la preparazione delle relazioni, sia per il partner che per ECHO (cfr. il paragrafo 24). Per questo motivo, entrambe le organizzazioni hanno cercato di essere dispensate da tale compito.

41. Interim progress reports were drawn up for about half of the contracts examined. By disguising a general contribution to wide-ranging activities as specific projects, ECHO contracts with the UNHCR and the Red Cross made it difficult to draft reports, both for the partner and for ECHO (see paragraph 24). For this reason, both organisations sought exemption from this.

42. Gli esperti ECHO incontrano difficoltà nel valutare e sorvegliare i contributi ECHO a favore dei programmi dell'ACNUR e del PAM. In loco, l'ACNUR attua i propri programmi conformemente alle proprie lettere di istruzione interne, e non è sempre possibile valutare separatamente i risultati ottenuti nell'ambito del contratto operativo ECHO che contribuisce al loro finanziamento. Le attuali procedure di sorveglianza in loco non sono adatte a questo tipo di operazione, al pari delle modalità di preparazione dei bilanci e di presentazione dei conti.

42. ECHO's contributions to UNHCR and WFP programmes are difficult for ECHO experts to assess and monitor. On the ground, the UNHCR implements its programmes within the framework of its internal letters of instruction and the results obtained in the context of the ECHO operational contract which contributes to financing them cannot always be assessed separately. The current on-the-ground monitoring procedures are ill-suited to this kind of operation, as are the arrangements for preparing budgets and presenting accounts.

Per quanto concerne il contratto n. 99/07001 concluso con il PAM, né gli uffici centrali ECHO di Bruxelles né l'ufficio ECHO di Pristina sono stati in grado di fornire informazioni sull'esecuzione del contratto. Non erano nemmeno disponibili informazioni basilari, come la natura dell'assistenza fornita o il paese che aveva beneficiato dell'aiuto umanitario di ECHO. Dal momento che ECHO non disponeva di alcuna informazione in merito all'impiego dei fondi del PAM, esiste un rischio di sovrapposizione con l'assistenza prestata nel quadro della decisione del 6 marzo 1999 in favore delle vittime del conflitto nella ex Iugoslavia(16). I fondi previsti nell'ambito di tale decisione sono inoltre utilizzati nell'ambito dell'aiuto alimentare fornito da ECHO a favore dei più indigenti.

For contract 99/07001 with the WFP, neither ECHO Brussels nor the ECHO office in Pristina was able to provide information on the execution of the contract. Basic information as to what was provided, or even in which country the ECHO humanitarian aid was provided, was not available. Since ECHO had no information on how WFP funds were used, there is a risk of overlap with assistance provided from the 6 March 1999 decision in favour of the victims of the conflict in former Yugoslavia(16). Funds from this decision are also used for ECHO-funded food aid to the most vulnerable.

Sorveglianza finanziaria

Financial monitoring

43. Generalmente, la Commissione misura lo stato di avanzamento delle proprie attività in base al tasso di esecuzione dei pagamenti a carico del bilancio comunitario. L'indicatore in questione non riflette il grado di attuazione delle attività di ECHO, dal momento che gli anticipi (per la crisi del Kosovo, in media il 65 % del valore del contratto) vengono pagati non appena i contratti sono stati firmati.

43. The Commission usually measures the progress of its activities by the rate at which payments have been made from the Community budget. This indicator does not reflect the degree to which ECHO activities are being implemented, because advance payments are made as soon as contracts are signed (an average of 65 % of contract value for the Kosovo crisis).

44. In pratica, l'unica informazione finanziaria che ECHO ha ricevuto in merito all'esecuzione delle attività è stata la relazione finanziaria finale, da presentare a distanza di tre mesi dalla scadenza del contratto. In assenza di una relazione finanziaria intermedia o di una dichiarazione delle spese sostenute, le relazioni operative intermedie, qualora vengano redatte, non forniscono sempre indicazioni utili sullo stato di avanzamento delle attività sotto l'aspetto della sana gestione dei fondi. In diversi casi, i finanziamenti sono rimasti inutilmente bloccati senza che alcuno si accorgesse di tale situazione. Le decisioni di riorientamento e le proroghe concesse da ECHO fanno aumentare in modo proporzionale il periodo durante il quale esso non dispone di informazioni finanziarie.

44. The only financial information which ECHO in practice received on the implementation of activities was the final financial report, which is due three months after contracts have expired. In the absence of a financial progress report or statement of expenditure, operational progress reports, where they are drafted, do not always provide a useful indication of the status of activities as regards the sound management of funds. In several cases funds were tied up unproductively without the situation being detected. The period during which ECHO has no financial information at its disposal increases in proportion to the reorientations and extensions which it grants.

45. La dissociazione tra relazioni sullo stato di avanzamento e relazioni finanziarie non è giustificata da esigenze di gestione, nuoce alla sorveglianza delle attività. In diversi casi esaminati, i partner hanno fornito un bilancio dettagliato delle attività a sostegno delle richieste di proroga dei contratti. Sino ad ora, tuttavia, ECHO non ha mai richiesto una dichiarazione delle spese sostenute, benché essa sia necessaria per una valutazione obiettiva della situazione, soprattutto allorché le richieste vengono presentate alla fine del periodo inizialmente previsto per l'esecuzione del contratto.

45. Dissociating progress reports from financial reports is not justified for management purposes and is detrimental to the monitoring of activities. In several of the cases examined, the partners provided a detailed budget of activities in support of requests to extend contracts. However, ECHO never asked for a statement of expenditure to date, even though such a statement is necessary for a genuine assessment of the situation, in particular where requests are made at the end of the period initially scheduled for implementation of the contract.

Il contratto n. 99/5009, avente ad oggetto la gestione del campo di Durazzo (Albania), è scaduto il 5 luglio 1999. Solo al momento della presentazione della relazione finanziaria finale, il 3 novembre 1999, ECHO ha constatato che erano stati spesi solo 0,25 milioni di euro della dotazione iniziale pari a 1 milione di euro, sebbene fosse stato utilizzato l'84 % dei fondi destinati alle spese per il personale. Conseguentemente, sono rimasti inutilizzati, senza ragione, 0,6 milioni di euro dell'anticipo dell'80 % versato. Sino al marzo 2000, ECHO non aveva emesso alcun ordine di recupero.

Contract 99/5009 to manage the Durres camp in Albania expired on 5 July 1999. Only when the final financial report was submitted on 3 November 1999 did ECHO note that only 0,25 million euro of the 1 million euro budget had been spent, even though 84 % of the staffing budget had been used. Thus, 0,6 million euro of the 80 % advance paid remained needlessly unused. No recovery order was issued by ECHO until March 2000.

Sistemi informativi di gestione

Management information systems

46. Le decisioni della Commissione prevedono un'assegnazione indicativa a seconda della destinazione geografica e stanziamenti regionali destinati principalmente alla Croce Rossa ed alle agenzie delle Nazioni Unite. Tuttavia, il sistema informativo di gestione di ECHO non fornisce una descrizione affidabile delle attività attuate per ciascun paese (e, nel caso della RFI, per ciascuna provincia), soprattutto per le seguenti ragioni:

46. The Commission's decisions provide for an indicative allocation based on geographical destination and for regional appropriations which are mainly intended for the Red Cross and United Nations agencies. However, ECHO's management information system does not provide a reliable description of the activities implemented for each country (and, in the case of the FRY, for each province) mainly for the following reasons.

a) le delimitazioni geografiche non corrispondono alle necessità. Sebbene la Serbia, il Montenegro ed il Kosovo costituiscano aree distinte d'intervento, sia nelle decisioni della Commissione che nella pratica, il sistema informativo di gestione fa riferimento soltanto alla RFI;

(a) Geographical descriptions do not correspond to needs. Although Serbia, Montenegro and Kosovo are distinct intervention areas both in the Commission's decisions and in practice, the management information system refers only to the FRY.

b) l'esecuzione è sorvegliata sulla base delle singole decisioni della Commissione, incluso l'aiuto non urgente, come quello prestato a favore dell'Albania. Pertanto, non sono disponibili informazioni globali riguardanti la crisi del Kosovo;

(b) Implementation is monitored on the basis of individual Commission decisions, which also include non-emergency aid such as that provided to Albania. Thus there is no global information available concerning the Kosovo crisis.

c) attività individuate come "regionali" in realtà si sono concentrate su un'area geografica non definita;

(c) Activities which were identified as regional actually focused on a geographical area which was not identified.

d) molte attività sono state riorientate geograficamente, senza che ciò venisse registrato.

(d) Many activities were reoriented geographically without this being recorded.

Il contratto regionale n. 99/6029 concluso con la Croce Rossa danese (1,25 milioni di euro, firmato il 21 giugno 1999) avrebbe dovuto giovare alle popolazioni rifugiatesi in Albania, nella RFI e nella FYROM. In giugno, allorché la situazione è improvvisamente cambiata, è stato effettivamente attuato solo in Serbia. Tale modifica non è stata registrata nel sistema informativo di gestione di ECHO.

Regional contract 99/6029 with the Danish Red Cross (1,25 million euro signed on 21 June 1999) was supposed to benefit displaced people in Albania, the FRY and the FYROM. When the situation changed unexpectedly in June, it was actually implemented in full in Serbia. This change was not recorded in ECHO's management information system.

Giustificazione degli anticipi

Justification for advances

47. Nel caso del 48 % di tutti i contratti conclusi ai sensi delle decisioni 1999 relative alla crisi del Kosovo, ECHO ha pagato un anticipo dell'80 % al momento della firma del contratto; nel caso dei rimanenti contratti, l'anticipo versato è stato del 50 %. In otto(17) dei contratti esaminati, le spese sostenute fino al momento della prevista scadenza erano inferiori all'ammontare dell'anticipo. Possono esserci ragioni operative accettabili che giustificano la proroga dei contratti. Tuttavia, nei casi in cui gli anticipi inizialmente versati si sono rivelati eccessivi, alla luce del mutamento delle circostanze, i fascicoli non sempre hanno permesso di dimostrare la necessità delle proroghe concesse.

47. In the case of 48 % of all contracts concluded under the 1999 decisions for the Kosovo crisis, ECHO paid an advance of 80 % when the contract was signed, the remaining contracts receiving an advance of 50 %. In the case of eight(17) of the contracts examined, expenditure incurred on the date the contract was scheduled to end was less than the amount advanced. There can be acceptable operational reasons which justify contract extensions. However, in situations where initial advances turned out to be excessive due to changing circumstances, it was not always clear from the files that contract extensions were justified.

Nel caso di una delle ONG (che aveva ricevuto un anticipo dell'80 %), alla data in cui, secondo le previsioni iniziali, le attività avrebbero dovuto essere concluse, le spese dirette ammontavano solo al 25 %. A seguito del ritorno dei rifugiati, ECHO ha accettato la proposta dell'ONG di riorientare le attività, sebbene l'ACNUR (responsabile del coordinamento delle attività in discorso) avesse già concluso contratti con organizzazioni locali per assicurarne lo svolgimento.

For one of the NGOs, which received an advance of 80 %, direct expenditure accounted for only 25 % of the budget on the date activities were initially scheduled to end. Following the return of the refugees, ECHO accepted the NGO's proposal to redirect its activities, despite the fact that the UNHCR, which was responsible for the coordination of those activities, had already contracted local organisations to carry them out.

48. L'articolo 21, paragrafo 3, delle condizioni generali applicabili ai contratti ECHO prevede un anticipo del 50 % e la possibilità di un ulteriore pagamento del 30 %, qualora un partner sia in grado di giustificare un grado sufficiente di esecuzione. Secondo l'articolo 21, paragrafo 2, delle condizioni generali, il pagamento di un anticipo dell'80 % (anziché del 50 %) deve essere giustificato dalla natura delle attività o dal calendario delle spese. I fascicoli di valutazione relativi ai contratti non contengono tali giustificazioni.

48. Article 21(3) of the general conditions for ECHO contracts provides for the payment of an advance of 50 %, with the possibility of a further payment of 30 % where a partner provides justification of a sufficient rate of implementation. According to Article 21(2) of the general conditions, the payment of an advance of 80 % rather than 50 % must be justified by the nature of the activities or by a schedule of expenditure. The contract-appraisal files do not contain such justification.

Liquidazione finanziaria

Financial settlement

49. Per quanto concerne le attività giunte a conclusione, ECHO calcola ed effettua con ritardo il pagamento finale. Un esame delle attività completate alla fine del febbraio 2000 ha evidenziato che 51 dei 64 contratti conclusi prima del novembre 1999, vale a dire più di tre mesi prima, non erano stati liquidati. Per i contratti in questione, l'importo da liquidare era pari a 54 milioni di euro. Nel caso delle attività in corso prima dell'evacuazione del Kosovo nel marzo 1999, lo smarrimento di fascicoli appartenenti a ECHO o ai suoi partner ha ritardato l'elaborazione dei conti finali.

49. ECHO is late in calculating and making final payment in respect of completed activities. A review of activities completed at the end of February 2000 showed that 51 out of 64 contracts which were completed before November 1999, i.e. more than three months previously, had not been settled. The amount to be settled for these contracts was 54 million euro. In the case of activities under way before the evacuation of Kosovo in March 1999, the loss of files belonging to ECHO or to its partners delayed the drawing-up of final accounts.

Nel caso del contratto n. 98/2002, concluso con il CICR e scaduto il 17 febbraio 1999, la relazione finale è stata presentata il 15 giugno 1999; all'inizio del marzo 2000, i conti finali non erano ancora stati stabiliti.

In the case of contract 98/2002 with the ICRC which expired on 17 February 1999, the final report was submitted on 15 June 1999, and the final accounts had still not been drawn up by the beginning of March 2000.

CONCLUSIONI

CONCLUSIONS

Valutazione complessiva

Overall appraisal

50. La portata e la rapidità dei movimenti delle popolazioni, in aggiunta ai repentini cambiamenti della situazione, hanno creato problemi a tutte le principali organizzazioni umanitarie incaricate di incanalare gli aiuti cospicui mobilitati dalla comunità internazionale a fronte della crisi del Kosovo. I principali problemi incontrati erano riconducibili alla difficoltà di rispondere con immediatezza a necessità su larga scala (cfr. i paragrafi 26-32), di coordinare un numero notevole di partecipanti, ciascuno concentrato sulle rispettive priorità (cfr. i paragrafi 36-39) e all'inerzia del complesso dispositivo di intervento che ne è derivato (cfr. i paragrafi 34-35).

50. The extent and speed of population movements, together with unexpected changes in the situation, posed problems to all of the major humanitarian organisations responsible for channelling the considerable amount of aid mobilised by the international community in response to the Kosovo crisis. The main problems encountered were the difficulty in responding immediately to large-scale needs (see paragraphs 26 to 32) and of coordinating large numbers of participants each concerned with their own priorities (see paragraphs 36 to 39), and the inertia of the resulting complex aid mechanism (see paragraphs 34 and 35).

51. Il personale e gli esperti di ECHO hanno dato prova di notevole impegno nell'individuazione ed approvazione di numerose attività di aiuto umanitario. La velocità, l'efficacia e l'efficienza con cui sono state mobilitate, e successivamente impiegate, le risorse, sono state tuttavia ostacolate da un quadro regolamentare e procedurale non adatto all'urgenza della situazione (cfr. i paragrafi 12-20) ed al ruolo di primo piano svolto dalle agenzie delle Nazioni Unite (cfr. i paragrafi 21-22).

51. The staff and experts of ECHO displayed considerable commitment in identifying and approving numerous humanitarian aid activities. The speed, effectiveness and efficiency with which resources were mobilised and subsequently implemented were nevertheless hampered by a regulatory and procedural framework which was ill-suited to the urgency of the situation (see paragraphs 12 to 20) and to the major role played by the agencies of the United Nations (see paragraphs 21 and 22).

52. A causa della prassi della destinazione dei fondi a spese determinate (earmarking), i contributi di ECHO erano difficilmente integrabili nel dispositivo di assistenza, nonostante la loro rilevanza (cfr. i paragrafi 23-25).

52. Due to the practice of earmarking funds, ECHO's contributions were difficult to integrate into the assistance mechanism in spite of their considerable volume (see paragraphs 23 to 25).

53. Le risorse disponibili per la sorveglianza non hanno permesso ad ECHO di controllare in modo adeguato lo sviluppo delle attività in loco, in un contesto in rapida evoluzione. È stata data priorità alle procedure di valutazione dei progetti ed alla firma dei contratti (cfr. i paragrafi 40-46).

53. The monitoring resources available did not enable ECHO adequately to control the development of activities on the ground in a rapidly evolving context. Priority was given to project-appraisal procedures and the signing of contracts (see paragraphs 40 to 46).

54. Il ruolo e gli obblighi di ECHO nelle situazioni di emergenza sono quelli di un donatore attivo (cfr. i paragrafi 9-11). I meccanismi atti a mobilitare in modo rapido risorse umane e finanziarie (cfr. i paragrafi 27-32) e a mettere a frutto gli insegnamenti tratti dalle situazioni di crisi già sperimentate non erano stati posti in essere. Ciò ha avuto conseguenze negative sulla capacità di ECHO di far fronte in modo rapido alla crisi del Kosovo.

54. ECHO's role and obligations in emergencies are those of an active donor (see paragraphs 9 to 11). Mechanisms to mobilise human and financial resources quickly (see paragraphs 27 to32) and to draw lessons from earlier crisis situations were not in place. This had an adverse impact on the capacity of ECHO to respond quickly to the Kosovo crisis.

Raccomandazioni

Recommendations

55. Le procedure amministrative (decisioni, autorizzazioni di attività e pagamenti) potrebbero essere realmente adattate al grado di urgenza. Se l'intervento di ECHO vuole essere più credibile ed immediato, occorre definire adeguate procedure decisionali, da applicare in loco nella fase di emergenza delle crisi umanitarie. Inoltre, occorre assegnare alle unità operative incaricate della gestione dei contratti di emergenza personale in misura sufficiente, nonché sviluppare i sistemi informativi di gestione. Gli uffici locali, infine, necessitano di un supporto logistico appropriato.

55. Administrative procedures (decisions, authorisation of activities and payments) could be genuinely tailored according to the degree of urgency. If ECHO assistance is to be more credible and swift, appropriate decision-making procedures in the field have to be established for the emergency phase of humanitarian crises. In addition, sufficient staff needs to be allocated to operational units managing emergency contracts, the management information systems need to be developed and local offices require appropriate logistical support.

56. Se l'Unione europea intende continuare ad assegnare gran parte dell'aiuto d'urgenza ECHO alle agenzie delle Nazioni Unite, occorre elaborare un approccio più realistico ed attivo al finanziamento di tali organizzazioni. Data la rilevanza del contributo dell'UE al loro finanziamento [cfr. inoltre la relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1999(18)], sarebbe opportuna una effettiva partecipazione dell'UE agli organi di programmazione ed amministrazione di tali agenzie, nonché un intervento nel dispositivo di controllo delle stesse.

56. If the European Union is to continue to allocate large parts of ECHO's emergency aid to United Nations agencies, a more realistic and more active approach to the financing of these organisations is required. Genuine participation by the EU in the programming and administrative organs of the UN agencies and involvement in the audit arrangements of such agencies would be appropriate, given the extent of the EU's contribution to their financing (see also Annual Report 1999(18).

57. Per poter sorvegliare in modo adeguato la loro esecuzione in loco, occorre conoscere i programmi delle Nazioni Unite e della Croce Rossa nella loro interezza, cosa che le attuali procedure di ECHO non consentono. ECHO dovrebbe considerare se sia possibile concentrarsi maggiormente sulla valutazione dei risultati in base a indicatori quantificati, piuttosto che, come avviene attualmente, sull'analisi dei mezzi e delle risorse impiegati (che non sempre riflettono la situazione reale).

57. United Nations and Red Cross programmes need to be understood in their entirety if their implementation on the ground is to be properly monitored, which is not feasible under ECHO's current arrangements. ECHO should examine whether there are possibilities for shifting the present focus on measuring inputs, which does not always reflect the real situation, to the measurement of outputs based on quantified performance indicators.

58. Allorché finanzia importanti programmi di acquisto, ECHO dovrebbe accertarsi che i partner dispongano di strumenti logistici appropriati. ECHO dovrebbe valutare se talune agenzie specializzate in approvvigionamenti siano in grado di fornire tale servizio con maggiore rapidità, economicità e coordinamento rispetto ad un insieme di ONG che agiscono indipendentemente le une dalle altre.

58. ECHO should ensure that partners can provide appropriate logistics when it finances sizeable purchase programmes. ECHO should consider whether specialised supply agencies could provide this service with greater speed, economy and coordination than NGOs acting separately.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 21 e 22 marzo 2001.

This report was adopted by the Court of Auditors in Luxembourg at the Court meeting of 21 and 22 March 2001.

Per la Corte dei conti

For the Court of Auditors

Jan O. Karlsson

Jan O. Karlsson

Presidente

President

(1) Intesa raggiunta con il governo iugoslavo nell'ottobre 1998 (ritiro parziale dell'esercito iugoslavo ed invio in Kosovo di 2000 ispettori dell'OSCE, successivamente evacuati, il 19 marzo 1999, a seguito del fallimento dei negoziati di Rambouillet sullo status della provincia).

(1) Agreement reached with Belgrade in October 1998 to withdraw part of the Yugoslav forces and to deploy in Kosovo 2000 OSCE inspectors, who were evacuated on 19 March 1999 after the failure of the Rambouillet negotiations on the status of the province.

(2) In base all'accordo di pace del 10 giugno 1999, l'esercito iugoslavo ha completato il proprio ritiro entro il 20 giugno 1999.

(2) On the basis of the Peace Agreement of 10 June 1999, the Yugoslav forces withdrew completely before 20 June 1999.

(3) Con la risoluzione n. 1244 delle Nazioni Unite, del 10 giugno 1999, si è deciso di inviare in Kosovo un contingente internazionale civile e di sicurezza, sotto l'egida delle stesse Nazioni Unite. Il contingente civile (UNMIK) era organizzato secondo quattro settori di attività: un'amministrazione civile (gestita dalle Nazioni Unite), l'aiuto umanitario (coordinato dall'ACNUR), la ricostruzione (creazione di una task force da parte dell'UE) e il consolidamento delle strutture istituzionali (OSCE). Per garantire la sicurezza, la NATO ha deciso di affiancare a tale presenza di tipo civile un contingente militare internazionale (KFOR).

(3) United Nations Resolution No 1244 of 10 June 1999 decided to deploy in Kosovo an international civilian and security presence placed under its jurisdiction. The civilian presence (UNMIK) was organised into four branches: a civilian administration (run by the United Nations), humanitarian aid (coordinated by the UNHCR), reconstruction (creation of a Task Force by the EU) and institutional consolidation (OSCE). In order to guarantee security, NATO opted to join forces with an international force (KFOR).

(4) Le stime della popolazione residente in Kosovo prima della crisi sono discordanti. L'Ufficio federale iugoslavo di statistica ha stimato tale consistenza numerica in 1,96 milioni di persone nel 1992; secondo altre fonti, tale dato dovrebbe essere pari a 1,5 milioni, o a 2,1 milioni di persone. Il 9 giugno 1999, l'ONU ha stimato che le persone rimaste in Kosovo erano circa 500000. In aggiunta ai movimenti di popolazione descritti sopra, a partire dal febbraio 1998 più di 130000 abitanti del Kosovo hanno chiesto asilo al di fuori della regione, soprattutto in Germania e Svizzera; inoltre, 91000 rifugiati nella FYROM sono stati temporaneamente evacuati nell'ambito del programma di "evacuazione umanitaria" dell'ACNUR.

(4) Estimates of the population of Kosovo prior to the crisis vary. The Yugoslav Federal Bureau of Statistics put the figure at 1,96 million in 1992, whilst other estimates were 1,5 million and 2,1 million. On 9 June 1999, the UN estimated that there were approximately 500000 people left in Kosovo. In addition to the population movements described above, more than 130000 inhabitants of Kosovo sought asylum after February 1998 outside the region, in particular in Germany and in Switzerland, and 91000 refugees in the FYROM were evacuated temporarily as part of the UNHCR's humanitarian evacuation programme.

(5) 62 milioni di euro per l'Albania, 25 milioni di euro per la FYROM e 13 milioni di euro per il Montenegro.

(5) 62 million euro for Albania, 25 million euro for the FYROM and 13 million euro for Montenegro.

(6) Mandato conferito dalla Commissione a ECHO il 6 novembre 1991.

(6) Mandate from the Commission to ECHO, 6 November 1991.

(7) L'articolo 13 del regolamento del Consiglio del 20 giugno 1996, relativo all'aiuto umanitario, conferisce alla Commissione, in caso di emergenza, il potere di adottare decisioni in merito a misure di importo non superiore a 10 milioni di euro, senza richiedere il parere preventivo del comitato per gli aiuti umanitari.

(7) Article 13 of the Council Regulation of 20 June 1996 governing humanitarian aid empowers the Commission, in an emergency, to take decisions in respect of measures costing up to 10 million euro without seeking a prior opinion from the Humanitarian Aid Committee.

(8) Documento dell'ECHO intitolato "OHRID seminar 6-7 November, preliminary summary impression and conclusion" (Seminario di Ohrid del 6 e 7 novembre: relazione sintetica preliminare e conclusione).

(8) ECHO note "OHRID seminar 6 and 7 November, preliminary summary impression and conclusion".

(9) Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1998, paragrafi 5.85, 5.86 e 5.89 (GU C 349 del 3.12.1999).

(9) See the 1998 Annual Report, paragraphs 5.85, 5.86, 5.89 (OJ C 349, 3.12.1999).

(10) Documenti 14 e 15, riguardanti le procedure di acquisto.

(10) Documents 14 and 15 concerning procurement procedures.

(11) La questione dell'accordo UE-ONU è stata sollevata in un ambito più generale nella relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1999 (GU C 342 dell' 1.12.2000, paragrafi 5.94-5.103).

(11) The question of the EU-UN Agreement has been raised in a wider context in the Court's 1999 Annual Report (OJ 342, 1.12.2000, paragraphs 5.94 to 5.103).

(12) Nella comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale ed al Comitato delle regioni del 9 febbraio 2000 [COM(2000) 154 def. - obiettivi strategici 2000-2005], la Commissione ha affermato: "L'Unione ha un ruolo di protagonista mondiale ed occupa una posizione di primo piano nei settori del commercio internazionale, degli aiuti e della finanza, e tuttavia non è sufficientemente rappresentata presso le istituzioni finanziarie internazionali o le agenzie delle Nazioni Unite. Questa anomalia va corretta". Dal canto suo, il Parlamento europeo, in una proposta di risoluzione, "invita la Commissione e gli Stati membri a sostenere gli sforzi intrapresi affinché la presenza e l'influenza dell'Unione europea presso le organizzazioni internazionali riflettano meglio il suo peso politico e l'entità del suo contributo all'aiuto umanitario" (PE 286.789, paragrafo 15).

(12) The Commission stated in its communication regarding the strategic objectives for 2000 to 2005 (COM(2000) 154 dated 9 February 2000 to the European Parliament, Council, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions) that "We are a global actor and a leader in areas of trade, aid and finance. Yet the Union is not fully represented in international institutions or United Nations agencies. This is an anomaly which needs to be corrected." For its part, in a motion for a resolution, the European Parliament "calls on the Commission and the Member States to back the efforts made to ensure that the EU"s presence and influence in international organisations are more representative of its political strength and the extent of its contribution to humanitarian aid' (PE 286.789, point 15).

(13) Cfr. la clausola 1.6 dell'accordo.

(13) See clause 1.6 of the Agreement.

(14) Il periodo di attuazione va dalla data di ammissibilità delle spese sino alla data di completamento dell'operazione. Le date riportate sono quelle registrate nei conti di ECHO al 6 marzo 2000.

(14) The implementation period is from the date on which the expenditure was eligible until the date on which the operation ended. Dates are as recorded in ECHO's accounts on 6 March 2000.

(15) Per "distribuzione primaria" si intende la consegna dal fornitore al magazzino locale; per "distribuzione secondaria", la consegna dal magazzino locale al beneficiario.

(15) Primary distribution is from the supplier to a local warehouse, secondary distribution is from the local warehouse to the beneficiary.

(16) echo/tps/214/1999/01000; 69 milioni di euro.

(16) echo/tps/214/1999/01000; 69 million euro.

(17) Contratti n. 99/4006, 99/5006, 99/6007, 99/6049, 99/6050, 99/6082, 99/6100 e 99/6108.

(17) 99/4006, 99/5006, 99/6007, 99/6049, 99/6050, 99/6082, 99/6100, 99/6108.

(18) Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1999, paragrafo 5.102 (GU C 342 dell' 1.12.2000).

(18) 1999 Annual Report, paragraph 5.102 (OJ C 342, 1.12.2000).

Allegato

Annex

RIPARTIZIONE DEI 29 CONTRATTI ESAMINATI

BREAKDOWN OF THE 29 CONTRACTS EXAMINED:

Risposte della commissione

The commission's replies

SINTESI

SUMMARY

I. La Commissione fa notare che la dotazione utilizzata per la crisi del Kosovo (400 milioni di euro) è quasi il doppio del bilancio iniziale di ECHO, il cui organico è rimasto però praticamente invariato pur dovendo gestire 12 decisioni e 500 contratti supplementari.

I. The Commission would like to underline that the EUR 400 million budget used in the Kosovo crisis represented almost a doubling of ECHO's original budget, with virtually no additional staff. In practice this meant that ECHO had to manage 12 additional decisions and 500 extra contracts.

II. Pur riconoscendo che il campione di contratti esaminato dalla Corte comprende i principali partner di ECHO (cioè quelli i cui contratti dispongono di dotazioni singole più ingenti) nonché le aree geografiche e i settori d'intervento principali, la Commissione teme che non si sia tenuto sufficientemente conto delle ONG partner di ECHO, a cui è andata oltre metà dei fondi complessivi.

II. The Commission accepts that the sample of contracts examined by the Court reflects ECHO's main partners (in terms of those partners having contracts with larger individual budgets), and the main geographical areas and sectors of intervention. However, this may have led to insufficient focus on ECHO's NGO partners, which together ultimately received more than half of the funds.

Comunque sia, la Commissione ritiene che se si esaminassero le prestazioni di tutte le organizzazioni coinvolte nella crisi, l'attività di ECHO risulterebbe perlomeno equivalente a quella di altre organizzazioni donatrici analoghe. La Commissione osserva inoltre che, secondo le conclusioni di una valutazione indipendente del funzionamento di ECHO trasmessa nell'aprile 1999 a norma dell'articolo 20 del regolamento umanitario, "il modo in cui ECHO finanzia attualmente l'assistenza umanitaria non è meno efficace di quello delle altre organizzazioni, anzi risulta probabilmente migliore, anche in termini di costi, rispetto alle altre organizzazioni internazionali analoghe".

In any case the Commission believes a review of the performance of all the organisations involved in the crisis would show that ECHO's overall performance was at least equal to that of other similar donor organisations. The Commission also notes that one of the conclusions drawn by the independent evaluation of the functioning of ECHO submitted in April 1999 under Article 20 of the Humanitarian Regulation was that "ECHO is currently financing the delivery of humanitarian assistance at least as well as any other organisation, and probably better and in a more cost-efficient manner than any other comparable international organisation".

III. Per quanto riguarda il contesto in cui vengono forniti gli aiuti umanitari dell'UE e il suo impatto sulla rapidità di esecuzione, ECHO deve garantire, in quanto servizio della Commissione, sia il conseguimento dell'imperativo umanitario che un'oculata gestione finanziaria, secondo un obbligo espressamente previsto dai trattati. Nel frattempo, ECHO ha preso diverse disposizioni onde razionalizzare ulteriormente le procedure.

III. In respect of the context within which EU humanitarian aid is implemented and its effect on the speed of implementation, ECHO, as a Commission service, has to ensure that the humanitarian imperative is answered whilst at the same time practising sound financial management, an obligation that is explicitly imposed by the Treaties. In the meantime ECHO has taken a number of steps to streamline procedures further.

IV. Si è tenuto conto, in sede contrattuale, delle caratteristiche specifiche dell'ONU, le cui agenzie si impegnano a rispettare, contratto per contratto, le condizioni del CQP, restando inteso che i diversi accordi CE-ONU prevalgono per quanto riguarda le questioni specifiche da essi contemplate.

IV. The special characteristics of the UN are taken into account contractually by virtue of the fact that the UN agencies agree to respect the conditions of the FPA on a contract by contract basis subject to the supremacy of the separate EC-UN Agreements as far as the specific issues covered in those Agreements are concerned.

V. Anche l'accordo ONU-CE ha riconosciuto che occorreva discutere ulteriormente di alcuni punti tuttora irrisolti. La Commissione ritiene che sia importante proseguire questi colloqui, onde risolvere le questioni in sospeso.

V. The UN-EC Agreement itself recognised that certain points remained unresolved and needed further discussions between the UN and the EC which have been started but not yet completed. The Commission agrees that it is important to pursue these discussions.

Per quanto riguarda l'elaborazione per l'ONU di bilanci basati sui progetti, in certi casi la Corte ha ragione di sottolinearne la scarsa incidenza sulle attività pertinenti del programma. In altri casi, tuttavia, l'identità ben precisa del progetto consente una gestione separata, e spesso il progetto fa parte di programmi definiti di concerto con ECHO.

In respect of the drafting of project-based budgets for the UN, there are cases where the Court is broadly correct in suggesting that this had little bearing on the related programme activities. However, in other cases the project does have a clear identity of its own which permits separate management and also, in many cases they form permit of programmes designed in consultation with ECHO.

La Commissione sta comunque esaminando con l'ONU la possibilità di finanziare parti dei programmi. Essa ritiene tuttavia che, oltre alle numerose implicazioni di un tale cambiamento, occorra discutere di altre questioni connesse (come la responsabilità dell'ONU per quanto riguarda il risultato globale in caso di diminuzione dei controlli dei contributi e la partecipazione della Commissione al sistema di gestione contabile dell'ONU).

The Commission is, in any case, considering the option of financing shares of programmes and discussing the issue with the UN but believes that, not only are there many implications to the change, but also there are other linked issues to discuss at the same time (for example the accountability of the UN for output performance if controls of inputs are weakened and the involvement of the Commission in the UN's accountability scheme). The Commission believes that such a change could create as many new problems as it solved if it was not managed carefully.

Anche qualora si risolvessero questi problemi, la Commissione ritiene che un cambiamento di tal genere possa essere introdotto solo dopo una revisione del regolamento finanziario che renda più flessibili gli accordi di finanziamento conclusi dalla Commissione con le organizzazioni internazionali come l'ONU. La Commissione ha presentato proposte in tal senso.

Even if those issues were resolved, the Commission believes that such a change could only be made after a revision of the Financial Regulation, to obtain more flexibility in the financing arrangements that the Commission can construct with international organisations, including the UN. The Commission has made proposals which would move in this direction.

VI. Una parte del personale della sede centrale che si occupa di ECHO ha svolto missioni in loco per occuparsi di questioni operative e amministrative, per cui non vi sono stati problemi di comunicazione con Bruxelles. La Commissione ammette tuttavia che la necessità di far approvare i contratti a Bruxelles è stata talvolta causa di ritardi. Per cercare di migliorare la situazione, ECHO ha designato un certo numero di persone che in futuro si terranno a disposizione per lo svolgimento di questi compiti.

VI. A number of ECHO headquarters staff did undertake missions to the field in order to assist with operational and administrative matters which meant that in most cases communication between Brussels and the field was not a problem The only gap the Commission recognises is that in some cases delays did arise due to the need to get contract approvals from Brussels. However, recognising the need to improve on this, ECHO has now identified specific staff within its organisation who are on standby to carry out these tasks when necessary in the future.

VII. Considerate l'entità, la complessità e la rapidità della crisi in loco, non c'è da meravigliarsi che gli esperti di ECHO abbiano incontrato i problemi di controllo menzionati dalla Corte. Per garantire agli interventi dei donatori o delle agenzie un impatto sufficiente in tempo utile, occorre ridimensionare entro limiti realistici i controlli sistematici che è possibile effettuare in caso di crisi così vaste e complesse.

VII. Given the scale, complexity and speed of the crisis on the ground it would have been astonishing if ECHO's experts had not encountered the kinds of problems with monitoring mentioned by the Court. It is necessary to keep in a realistic perspective the extent to which regular systematic monitoring is possible in such large-scale and complex crises, if a donor or agency wants to have an impact within a useful time-frame.

VIII. La Commissione fa presente che la proroga di determinati contratti al di là del termine inizialmente previsto è stata decisa in base a esigenze operative determinate, per lo più, dalla complessità e dalla rapidità della crisi.

VIII. In respect of the continuation of contracts longer than initially planned, the Commission wishes to underline that contracts were extended in large part due to the complexity and speed of the crisis and considers that these decisions were based on operational needs.

Comunque sia, il fatto di metter fine a contratti per i quali sono state sostenute spese considerevoli nuocerebbe indiscutibilmente all'efficacia dell'intervento, mentre prolungandone la durata ECHO potrebbe ottenere benefici tangibili e consistenti con costi supplementari estremamente contenuti.

In any case, it would clearly be inefficient if ECHO ended contracts under which considerable costs have been incurred, when, by extending the contracts, substantial tangible benefits could be gained for very low marginal additional costs.

IX. La Commissione ritiene che in realtà i tempi di reazione di ECHO siano stati soddisfacenti, malgrado la necessità di riorientare gran parte degli interventi a causa della rapida evoluzione in loco. A volte, indubbiamente, è difficile conciliare il tempestivo finanziamento delle azioni umanitarie con gli indispensabili controlli finanziari, ma si tratta di un problema costante comune a ECHO e a tutte le principali organizzazioni donatrici del settore pubblico.

IX. The Commission believes that in fact ECHO did respond in an effective time-scale although the fast-changing situation on the ground meant that much of the effort needed to be reoriented. The Commission does accept that there can be difficulties in finding a balance between financing humanitarian actions in good time whilst at the same time maintaining financial controls. This is an ongoing challenge faced by ECHO and all major public sector donor organisations.

Fra le succitate misure prese dalla Commissione per semplificare il quadro normativo e procedurale vanno segnalate, in particolare, le proposte di modifica dei regolamenti finanziari e gli adeguamenti del processo decisionale. La Commissione si compiace che la Corte concordi sulla necessità di introdurre cambiamenti riguardo ad alcuni di questi aspetti.

Certain of the Commission's actions to simplify the regulatory and procedural framework have been referred to already, most specifically the proposed changes to the financial regulations and changes to the decision-making process. The Commission appreciates the Court's support on the need for change on some of these issues.

X. La Commissione ha già approvato, su richiesta di ECHO, il principio di una nuova procedura decisionale quadro d'urgenza, che entrerà in vigore prossimamente e permetterà di reagire in modo più flessibile.

X. The Commission has already approved, at ECHO's request, the principle of a new framework decision procedure for emergencies to give further flexibility in responding to such situations. This will be implemented shortly.

Su iniziativa della Commissione, si sono indette riunioni con l'ONU e con la Corte per discutere delle future relazioni con l'ONU. La Commissione sta esaminando concretamente la possibilità di finanziare parti dei programmi anziché interi progetti, ma ritiene che si debbano analizzare in modo approfondito le implicazioni di un cambiamento di questo genere modificando in tal senso, come è già stato proposto, il regolamento finanziario.

In respect of future relations with the UN, the Commission has instigated meetings both with the UN and the Court to discuss these matters. In so far as the issue relates to the possible move to funding shares of programmes rather than whole projects, the Commission is actively considering this but believes its implications require careful study and that it would require a modification of the Financial Regulation, which has already been proposed.

INTRODUZIONE

INTRODUCTION

5. Comunque sia, la Commissione ritiene che se si esaminassero le prestazioni di tutte le organizzazioni coinvolte nella crisi, l'attività di ECHO risulterebbe perlomeno equivalente a quella di altre organizzazioni donatrici analoghe. La Commissione osserva inoltre che, secondo le conclusioni di una valutazione indipendente del funzionamento di ECHO trasmessa nell'aprile 1999 a norma dell'articolo 20 del regolamento umanitario, "il modo in cui ECHO finanzia attualmente l'assistenza umanitaria non è meno efficace di quello delle altre organizzazioni, anzi risulta probabilmente migliore, anche in termini di costi, rispetto alle altre organizzazioni internazionali analoghe".

5. In any case the Commission believes a review of the performance of all the organisations involved in the crisis would show that ECHO's overall performance was at least equal to that of other similar donor organisations. The Commission also notes that one of the conclusions drawn by the independent evaluation of the functioning of ECHO from 1996 to 1998 submitted in April 1999 under Article 20 of the Humanitarian Regulation was that "ECHO is currently financing the delivery of humanitarian assistance at least as well as any other organisation, and probably better and in a more cost-efficient manner than any other comparable international organisation".

6. Pur riconoscendo che il campione di contratti esaminato dalla Corte comprende i principali partner di ECHO (cioè quelli i cui contratti dispongono di dotazioni singole più ingenti) nonché le aree geografiche e i settori d'intervento principali, la Commissione teme che non si sia tenuto sufficientemente conto delle ONG partner di ECHO, a cui è andata oltre metà dei fondi complessivi.

6. The Commission accepts that the sample examined by the Court reflects ECHO's main partners (in terms of those partners having contracts with larger individual budgets), and the main geographical areas and sectors of intervention. However, this may have led to insufficient focus on ECHO's NGO partners, which together ultimately received more than half of the funds.

CONTESTO IN CUI SI È SVOLTO L'INTERVENTO

CONTEXT OF ASSISTANCE

Il ruolo di ECHO

ECHO's role

11. La Commissione riconosce che l'obbligo di preparare relazioni giornaliere sull'evoluzione della crisi ha creato probabilmente un onere amministrativo per ECHO, quando si sarebbe potuto ottenere un risultato analogo anche con modalità più semplici.

11. The Commission agrees that the requirement upon ECHO to prepare daily situation reports probably did create an administrative burden where a similar result could probably have been achieved with a more simplified process.

Procedure d'urgenza

Emergency procedures

12. Nell'ambito del processo di riforma, la Commissione mira ad una semplificazione globale delle sue procedure decisionali. La Commissione, inoltre, sta pensando di autorizzare il direttore di ECHO a prendere immediatamente decisioni secondo determinati parametri e in situazioni di emergenza predefinite.

12. The Commission is seeking to simply its decision-making processes generally as part of the Reform process. In addition, for ECHO the Commission is considering delegating power to ECHO's Director to take decisions immediately within certain parameters in certain predefined emergency situations.

13. In pratica, le 3 voci specifiche dei CQP menzionate dalla Corte che consentono deroghe nei casi di emergenza sono i settori principali dove è necessaria una certa flessibilità.

13. The 3 specific FPA items mentioned by the Court under which derogations are allowed for emergencies are in practice the key areas where emergency flexibility is required.

14. Al fine di accelerare i pagamenti, ECHO ha chiesto alla DG AUDIT di affidare espressamente ad un unico funzionario la liquidazione rapida degli stessi.

14. In order to accelerate the payments process for ECHO, ECHO has requested Directorate-General (DG) AUDIT to make one official specifically responsible for fast track clearance of ECHO payments.

Come la Corte, anche ECHO riconosce che le ONG sono raramente in grado di fornire finanziamenti preliminari per attività di una certa rilevanza. Proprio per questo, in occasione della crisi del Kosovo si è ritenuto necessario un anticipo dell'80 % per molti contratti.

ECHO shares the recognition by the Court that NGOs can seldom provide preliminary financing for sizeable activities. It is one of the reasons that advances of 80 % under many contracts were felt to be necessary in the Kosovo crisis.

15. È un fatto che non sempre i partner di ECHO hanno fornito informazioni finanziarie dettagliate in caso di contratti di urgenza. Occorre quindi specificare più chiaramente se e quando fornire informazioni finanziarie più dettagliate a titolo del CQP. In occasione della prossima revisione del CQP, ECHO intende rendere più esplicito l'obbligo di fornire informazioni supplementari entro un termine prestabilito.

15. In respect of the absence of more detailed financial information under emergency contracts, it is true that ECHO did have difficulty with certain of its partners in fully enforcing this. The questions of when and whether to provide more detailed financial information under the FPA are to be clarified. In the next revision of the FPA, ECHO intends to make more explicit the requirement to provide supplementary information within a specified time period.

Per di più, solo una parte limitata dei contratti inerenti alla crisi del Kosovo presentava il formato di emergenza che ha causato questo problema.

Furthermore it should be noted that only a minority of the contracts in the Kosovo crisis were under the emergency format which gave rise to this problem.

16. Per quanto riguarda la rapidità di assunzione degli esperti, ECHO sta esaminando la possibilità di istituire un contratto quadro onde poter disporre di una riserva di esperti in grado di intervenire con maggiore tempestività.

16. In respect of the speed of recruitment of experts, ECHO is examining the possibility of setting up a framework contract in order to establish a nominated list of experts on standby, which should allow an even quicker deployment.

17. La Commissione osserva quanto segue circa i commenti della Corteriguardo alle conclusioni del seminario organizzato da ECHO nella FYROM:

17. In respect of the Court's comments that cite the findings from the seminar which ECHO organised, at its own initiative, in FYROM, the Commission makes the following remarks.

a) l'aumento in corso dell'organico di ECHO dovrebbe migliorarne la capacità di reazione alle emergenze; si propone inoltre di autorizzare, dal 2001 in poi, il direttore di ECHO a prendere immediatamente decisioni secondo determinati parametri e in situazioni di emergenza predefinite;

(a) ECHO's ability to react in emergencies should be improved by the facts that ECHO's staffing is increasing and that from 2001 onwards it is proposed that the Director of ECHO will have delegated powers to take decisions within certain parameters in predefined emergency situations.

b) ECHO non si è preoccupato tanto della necessità di definire politiche per i casi di emergenza, quanto di appurare se le sue procedure fossero adatte a queste situazioni. Con la nomina del nuovo direttore di ECHO nel marzo 2000, pertanto, l'organizzazione e le procedure di ECHO sono state notevolmente modificate;

(b) ECHO's concerns on emergencies have not been primarily over the need for policies but more on whether its procedures were sufficiently adapted for dealing with emergencies. As a consequence, since the appointment of the new Director of ECHO in March 2000 several changes to ECHO's organisation and amendments to procedures have been implemented.

c) ECHO si è dato molto da fare per coordinare i diversi interventi, anche fornendo agli Stati membri aggiornamenti quotidiani sulle attività in corso. La Commissione non ritiene che l'eventuale mancanza di coordinamento tra o con gli Stati membri debba essere imputata principalmente alla Commissione o a ECHO;

(c) ECHO made many efforts to coordinate activities including providing daily updates on operations to Member States. The Commission does not believe that any lack of coordination between or, with Member States can be held to be primarily the Commission's or ECHO's responsibility.

d) ECHO sta vagliando la possibilità di indire una gara d'appalto onde poter disporre, su richiesta, di un'assistenza tecnica da destinare specificamente alle situazioni di emergenza.

(d) ECHO is at present researching the possibility of launching a tender to have a technical assistance capacity available on demand, for specific use in emergencies.

18. Per quanto riguarda le misure volte a risolvere i problemi individuati dal seminario del giugno 2000, ECHO si è dotato di una nuova struttura di gestione basato sulle attività, razionalizzando l'organizzazione e definendo i compiti con maggiore chiarezza. Questa nuova struttura ha comportato una diversa distribuzione delle risorse umane: oltre il 60 % del personale si occupa attualmente delle principali attività di ECHO.

18. In respect of remedial actions to address problems identified at the ECHO seminar, in June 2000 ECHO adopted a new organisation structure following the approach of activity-based management by rationalising the organisation and clarifying tasks. This new structure led to a redeployment of human resources where today more than 60 % of the personnel are concentrated on ECHO's core activities.

Nel definire i principi per la programmazione 2001, ECHO ha cercato pertanto di equilibrare maggiormente le assegnazioni per beneficiario, di concentrarsi sulle situazioni instabili postcrisi, di utilizzare in modo più sistematico le esperienze e le valutazioni passate e di continuare ad occuparsi delle "crisi dimenticate".

These factors have also led ECHO to define its programming principles for 2001 to include, for example to seek more balanced per beneficiary allocations, to focus on unstable post-crisis situations, to make more systematic use of lessons learnt and evaluations and to continue to intervene in "forgotten crises".

Prendendo spunto dal libro bianco sulla riforma, ECHO ha adottato diverse misure tra cui il potenziamento della sua unità di bilancio, la creazione di un'unità di audit indipendente insieme all'SCR (azione 81) e una valutazione dei controlli interni e delle procedure finanziarie esistenti (azione 84).

The Reform White Paper has also led ECHO to undertake a number of actions. These have included, for example the reinforcement of ECHO's budget unit, the creation of an independent audit capability jointly with the SCR (action 81) and a review and assessment of current internal controls and financial processes (action 84).

Contratti quadro di partenariato (CQP)

Framework Partnership Agreements (FPAs)

19. ECHO sta ulteriormente aggiornando e adeguando il CQP basandosi sulle revisioni effettuate nel 1999 e nel 2000. Il processo dovrebbe essere ultimato in tempi più brevi rispetto all'esercizio precedente. Il 1ofebbraio 2001 è entrata in vigore una prima fase tecnica. Durante la seconda fase, il cui completamento coinciderà con la fine del primo semestre 2001, si esaminerà, in consultazione con i partner di ECHO, un numero limitato di questioni più sostanziali.

19. Following experience of the revised FPA in 1999 and 2000, ECHO is in the process of further updating and adapting it. It is intended to complete this process in a shorter time-frame than the previous exercise. A first technical phase came into force on 1 February 2001. A second phase, to be completed by the end of the first semester 2001, will address a limited number of more substantial questions; ECHO will consult with its partners during this process.

Accordo tra Comunità europea e Organizzazione delle Nazioni Unite

EC-UN Agreement

21. Dato che l'UE non è un membro dell'ONU, la responsabilità dei suoi contributi deve essere stabilita, caso per caso, mediante singoli contratti. L'accordo quadro di finanziamento CE/ONU del 1999 ha reso più agevole la cooperazione con il sistema ONU.

21. Since the EU is not a member of the UN, accountability for EU contributions has to be established through contracts on a case-by-case basis. The 1999 EC-UN financing Framework Agreeement has facilitated cooperation with the UN system.

22. La Commissione riconosce che non si sono ancora risolti tutti i problemi inerenti alle relazioni CE-ONU. Nondimeno, l'accordo ONU-CE del 9 agosto 1999 ha individuato esplicitamente gli aspetti da riesaminare. Occorre assolutamente trovare una soluzione reciprocamente soddisfacente ai problemi incontrati nell'applicazione concreta di determinati elementi dell'accordo CE-ONU, tra cui l'invio di relazioni. La Commissione ritiene tuttavia che i cambiamenti da introdurre riguardino anche l'ONU, e che debbano essere oggetto di un'attenta riflessione

22. The Commission agrees that not all the problems in EC-UN relations have yet been solved, indeed the UN-EC Agreement of 9 August 1999 explicitly identified certain areas which required further review. It is essential that a mutually satisfactory solution is found to the problems encountered in the concrete application of certain elements of the EC-UN Agreement, such as reporting. However, the Commission believes that both the UN and Commission will need to change and that the changes will require careful thought.

La mancata conclusione di contratti con il PAM è dovuta principalmente al fatto che, in un primo tempo, quest'ultimo aveva categoricamente rifiutato l'accesso ai documenti originali durante la visita di verifica effettuata da ECHO nel luglio 1999, con la conseguente sospensione temporanea dei pagamenti nel 2000. I problemi riguardanti contratti specifici sono stati causati dal rifiuto del PAM di fornire maggiori particolari sui bilanci, nonostante le ripetute richieste. Con l'accordo del servizio giuridico e della DG AUDIT, ECHO è rimasto in contatto con il PAM per cercare di risolvere tutti questi problemi. Quando finalmente il PAM ha fornito le informazioni necessarie per la verifica e quelle riguardanti i bilanci, come richiesto inizialmente da ECHO, l'uso dei fondi non ha più posto problemi.

The failure to conclude contracts with the WFP at an earlier stage was largely due to the WFP's initial outright refusal to allow access to original documents during an ECHO verification visit in July 1999. This led to the temporary suspension of payments in 2000. There were also problems on the specific contracts mentioned due to the WFP's refusal of many requests to supply details of budgets. ECHO, with the agreement of the Legal Service and DG AUDIT, continued to maintain contacts with the WFP in order to find solutions to the problems. The WFP finally made the information requested available both for the verification and for the budgets in accordance with ECHO's original requests. Since then the WFP and ECHO succeeded in using the funds concerned.

Fondatezza della destinazione di fondi a spese specifiche ("earmarking")

Relevance of earmarking funds

24. È vero che, come afferma la Corte, i progetti individuati dalle principali organizzazioni internazionali nell'ambito dei loro programmi destinati ai contratti ECHO mancano talvolta di una dimensione concreta. In altri casi, tuttavia, i progetti hanno un'identità ben definita e possono essere gestiti separatamente. ECHO, comunque, collabora spesso con i partner alla definizione del programma, svolgendo in pratica un ruolo che va al di là del semplice progetto oggetto del contratto.

24. There are cases where the Court is correct that the projects identified by major international organisations within their programmes for ECHO's contracts are somewhat theoretical. However, this is not always the case as in some cases the projects have a clear life of their own and can be separately managed. In any case, ECHO is often involved with the partners in the construction of the programme in the first place so that in practice ECHO's role can be wider than simply the project in the contract.

In ogni caso, le voci di spesa riunite per un progetto di ECHO dovrebbero avere un nesso logico fra di esse, e non costituire un semplice elenco di costi previsti nell'ambito del programma.

In any case, items of expenditure brought together for an ECHO project should all be logically linked together and not random collections of costs which exist within the programme.

25. La Corte ha ragione quando afferma che non sempre l'ONU fornisce a ECHO informazioni sufficienti sulle sue attività nell'ambito dei progetti. Qualora tuttavia ECHO decidesse di stipulare contratti a livello di programmi e non più di progetti, si dovrebbero esaminare con attenzione aspetti quali la necessità di controllare i risultati, anziché i contributi, e l'eventuale partecipazione della Commissione al sistema contabile dell'ONU.

25. The Court is correct that the UN does not always provide ECHO with adequate information about its performance at the project level. However, changing the basis of the relationship so that ECHO contracted at a programme level rather than project level could create other problems if the change was not managed carefully. Issues which need to be considered include the need to move from input controls to output controls and the possible inclusion of the Commission in the UN accountability scheme.

La Commissione ritiene inoltre che tale impostazione non sia del tutto in linea con l'attuale regolamento finanziario, la cui revisione è in corso, e che la Commissione ha proposto di modificare onde poter negoziare, una volta concordate, modalità di attuazione appropriate con le organizzazioni internazionali.

The Commission also believes that such an approach would not be totally consistent with the current Financial Regulation. A revision of the Financial Regulation is underway and, in that context, the Commission has proposed a modification that would allow it to negotiate appropriate implementation modalities with international organisations should they be agreed.

GESTIONE DELLE ATTIVITÀ

MANAGEMENT OF ACTIVITIES

Mobilitazione di fondi

Mobilisation of funds

26. Per quanto riguarda il modo in cui l'ACNUR ha impiegato i fondi ECHO, è evidente che per l'ONU non è stato possibile riflettere i cambiamenti a livello dei progetti nei suoi sistemi contabili. Si spera tuttavia che il problema verrà risolto con il potenziamento del software e con l'instaurazione di un sistema di rendicontazione finanziaria presso l'ACNUR.

26. In respect of the example cited of the UNHCR use of ECHO funds, it has clearly been difficult for the UN to track project level changes in its accounting systems, but hopefully this will be overcome with the improved software and financial reporting system being installed at the UNHCR.

27. Per quanto riguarda il tasso globale di utilizzazione dei fondi nel 1999, va precisato che:

27. In respect of the rate of use of funds during 1999 as a whole, a number of issues are relevant:

a) 50 dei 378 milioni di euro costituivano una riserva per imprevisti da utilizzare in un secondo momento; per il resto, il 91 % degli stanziamenti specifici (esclusa la riserva) è stato impegnato sotto forma di contratti entro il 31 dicembre 1999;

(a) of the EUR 378 million, EUR 50 million was a contingency which was specifically reserved for later use - thus 91 % of the specifically allocated funds (excluding this contingency) were accounted for in terms of contracts before 31 December 1999;

b) la natura della crisi è stata totalmente modificata dal ritorno in massa dei kosovari nel Kosovo dopo l'arrivo della KFOR nella regione;

(b) a major problem was the way the nature of the crisis was completely changed when the Kosovars all returned to Kosovo suddenly and unexpectedly after KFOR entered the area;

c) come se non bastasse, non sempre ECHO ha ricevuto proposte conformi alla sua strategia, poiché i suoi partner si preoccupavano più di ricostruire le infrastrutture che degli aiuti umanitari.

(c) one of the problems that ECHO faced was getting proposals from its partners that corresponded to ECHO's strategy as many partners were more concerned with infrastructure reconstruction than humanitarian relief.

Considerata la situazione, i tempi e le risorse a disposizione di ECHO, il fatto che il 91 % degli stanziamenti specifici sia stato oggetto di contratti costituisce un risultato più che soddisfacente.

Given the circumstances then existing, the time-frame and the resources available to ECHO, the fact that 91 % of the specifically allocated funds were entered into contracts counts as a significant achievement.

28. Il ritmo relativamente lento di utilizzazione dei fondi verso la metà del 1999 è dovuto principalmente al ritorno imprevedibile, rapido, massiccio e spontaneo dei profughi kosovari nel giugno 1999. All'epoca, infatti, si è chiesto a tutti i donatori di aiuti umanitari di quantificare nuovamente le loro esigenze e di modificare i contratti di conseguenza.

28. The relatively slow rate of use of funds in the middle of 1999 was primarily caused by the unforeseeable, rapid, massive and spontaneous return of Kosovar refugees in June 1999. The entire humanitarian aid community was required to take time to reassess the needs and modify their contracts at that time.

29. Le date di ammissibilità delle spese vengono concordate con i partner per ciascun contratto. In genere, la richiesta di date retroattive viene dai partner, a cui ECHO può aver suggerito di avvalersi di questa possibilità.

29. Dates of eligibility of expenditures are agreed with the partners for each of the contracts. It is usually the partners that request retroactive dates, although ECHO may suggest that the facility exists.

Naturalmente, i ritardi nell'avviare le operazioni e nel firmare i contratti sono ascrivibili anche alla difficile situazione sul posto.

Delays in the start up of operations and the signing of contracts were of course also linked to the difficulties with the situation in the field.

30. Secondo la Commissione, i ritardi nell'uso dei fondi verificatisi nel 1999 non hanno sminuito la pertinenza e l'utilità delle attività finanziate dalla Commissione, in quanto nell'aprile 1999 erano già stati stipulati contratti per 53,6 milioni di euro di aiuti umanitari. Considerata la complessità della crisi, la Commissione ritiene che questi ritardi non fossero eccessivi e che comunque non esistessero altre alternative.

30. The Commission believes that delays in using funds in 1999 did not materially reduce the relevance and usefulness of Commission-financed activities, indeed EUR 53,6 million of humanitarian aid was already contracted by April 1999. In the context of the complexity of the crisis the Commission does not consider that the delays were unreasonable or that any other alternative was available.

Per quanto riguarda le difficoltà incontrate dalla FICR e dal CICR, il ritorno dei profughi nel giugno 1999 è stato spontaneo, massiccio e rapido e ha compromesso i principali programmi di assistenza in corso nei paesi limitrofi, definiti in previsione di un rientro più graduale. Gli interventi di altri organismi umanitari si sono basati su quelli di ECHO.

In respect of the difficulties encountered by the IFRC and ICRC the return of refugees in June 1999 was spontaneous, massive and rapid, as a result the major assistance programmes just underway in the neighbouring countries, planned on the assumption of a progressive return of refugees, were wrong-footed. ECHO's actions were mirrored by other humanitarian actors.

Risorse ed organizzazione di ECHO

ECHO resources and organisation

31. La Commissione ritiene che la proroga dei contratti citata dalla Corte fosse pienamente giustificata da esigenze operative. Comunque sia, non è sempre facile decidere se prorogare o meno un contratto, specie in situazioni mutevoli quali la crisi del Kosovo. La maggior parte dei contratti umanitari conclusi da ECHO viene eseguita in due fasi. Durante la prima fase, viene impegnata una proporzione eccezionalmente elevata della spesa contrattuale totale (ad esempio, per l'acquisto di prodotti di base). Durante la seconda fase, che si svolge sul posto, il partner provvede alla distribuzione, alla ricostruzione, ecc. In questa fase, molti fattori imprevedibili possono impedire temporaneamente o rallentare gli interventi. Anche a voler prescindere dalle considerazioni umanitarie, data la notevole entità dei fondi impegnati nella prima fase sarebbe del tutto contrario ad una sana gestione finanziaria rifiutare la proroga di un contratto quando essa consenta di ottenere risultati tangibili con un basso costo marginale, anche se talvolta i risultati sono meno soddisfacenti del previsto.

31. The Commission believes that the contract extension given in the Court's example was fully justified on operational grounds. In any case, it is worth presenting the dilemma that frequently arises in deciding whether or not to extend a contract, particularly in situations as fluid as in the Kosovo crisis. The majority of humanitarian contracts signed by ECHO take place in two stages. A disproportionately large share of total contractual expenditures (for example commodity procurement) are committed in this first stage. The second stage takes place in the field where the partner carries out distribution, rehabilitation, etc. In the second stage there can be many unforseeable reasons for which operations are temporarily prevented from being carried out or the implementation is slowed. Even leaving aside humanitarian reasons, given the large funds committed in the first stage, it would usually be against the principles of sound financial management to refuse a contract extension where that extension would achieve tangible results for a low marginal cost - even if the results are sometimes inferior to what was initially intended.

Per quanto riguarda la modifica del contratto concessa, secondo la Corte, per mantenere la presenza in loco dell'ONG senza giustificazioni operative sufficienti, va sottolineato che il progetto iniziale a breve termine (acquisto di generi alimentari) è stato trasformato, dopo il ritorno a casa dei kosovari, in un progetto a più lunga scadenza per la fornitura di mezzi di produzione agricoli. La Commissione considera giustificata la modifica per i seguenti motivi. In primo luogo, la Commissione ritiene che siano state presentate proposte chiare sia per il progetto iniziale che per il progetto modificato. In secondo luogo, la maggiore durata del progetto modificato rispetto al progetto iniziale imponeva il mantenimento del personale in loco. In terzo luogo, sebbene l'ONG abbia accusato ritardi per determinate forniture a causa di problemi logistici a livello locale, l'esperto di ECHO ha ritenuto, dopo aver proceduto ad una verifica in loco che prevedeva anche la consultazione diretta dei beneficiari, che il progetto si sia dimostrato in definitiva "efficace" e "coerente".

In respect of the example contract amendment which the Court believes was agreed in order to keep the NGO's presence in the field without sufficient operational justification, the operational background to this is that the project was originally a shorter-term project to supply food but, after the return of the Kosovars to their homes, this was changed to a longer-term project to supply agricultural inputs. The Commission considers that the amendment was justified for the following reasons. Firstly, the Commission believes that clear proposals were presented both for the original project and for the amended project. Secondly, due to its changed nature, the amended project was for a longer period than the original project which led to the justified need to keep staff in the field. Thirdly, whilst it is true that, as with most partners, the NGO did suffer some delays in deliveries due to the logistical problems in the local area, following his field review - which included obtaining the direct opinions of the beneficiaries - ECHO's expert considered that the final result of the project was "efficient" and "coherent".

Valutazione dei progetti

Appraisal of projects

33. Alcuni componenti dell'unità finanziaria di ECHO sono rimasti per diverse settimane a Pristina onde fornire assistenza per le questioni logistiche. In pratica, ECHO ritiene che questa fosse l'unica soluzione possibile a quell'epoca. In seguito, sono stati nominati assistenti amministrativi regionali in Costa d'Avorio il 1o luglio 1999, nel Corno d'Africa il 1o settembre 2000 e a Skopje il 18 settembre 2000, ai fini di una maggiore flessibilità, e alcuni componenti dell'unità finanziaria di ECHO si tengono costantemente pronti a poter intervenire in situazioni di questo genere.

33. Members of ECHO's finance unit spent several weeks in Pristina to help with logistical matters. In practice, ECHO believes, that at the time there was no alternative left open other than to react in this manner. Since that time, regional administrative assistants have been appointed in the Ivory Coast on 1 July 1999, in the Horn of Africa on 1 September 2000, and in Skopje on 18 September 2000, to offer more flexibility on this issue and certain members of ECHO's finance unit are permanently on standby for deployment into these situations.

Adattamento dell'assistenza alle necessità

Tailoring assistance to needs

34. Salvo qualche contratto di emergenza, la maggior parte delle proposte di progetti conteneva indicazioni sufficientemente precise da consentire una verifica ex post delle risorse umane. Per accelerare l'esecuzione dei contratti di emergenza, infatti, si è accettato che non tutti i dati venissero comunicati nella fase ex ante. In ogni caso, la Commissione sottolinea la natura aleatoria di tutte le azioni di urgenza, e ricorda quanto sia difficile prevedere l'evoluzione della crisi, individuare le esigenze, coordinarsi con gli altri donatori e con le agenzie di assistenza, trovare personale e fornitori specializzati, ecc. Il problema è conciliare l'osservanza dei quadri procedurali e normativi cui devono assoggettarsi gli aiuti umanitari del settore pubblico e l'urgente necessità di soddisfare il fabbisogno umanitario in loco.

34. Most project proposals included enough detail to allow ex ante control of the staff resources although some emergency contracts did not. One of the means of accelerating the implementation of emergency contracts was to accept that full details were not required at the ex ante stage. In any case, the Commission would like to draw attention to the realities of emergency actions. Uncertainties are always present: the difficulty in predicting how the crises will evolve, difficulties in identifying needs, difficulties in coordination with other donors and aid agencies, difficulties in locating experienced personnel and suppliers etc. Balance has to be found between the time needed for complying with the procedural and regulatory frameworks under which public sector humanitarian aid takes place and the humanitarian imperative of meeting needs in the field.

35. La Commissione ammette che il monitoraggio inadeguato di alcune ONG può essere stato all'origine di un uso poco razionale delle risorse. Data la complessità e la rapida evoluzione della crisi, tuttavia, le difficoltà incontrate in proposito da certe ONG non hanno nulla di sorprendente.

35. The Commission accepts that some NGOs' monitoring was inadequate and this may have led to some inefficient use of resources. It is, however, not altogether surprising to find that some NGOs faced difficulties in this area in this complex and fast-changing crisis.

Può darsi che la distribuzione di generi alimentari nella FYROM non sia stata ottimale, ma nulla dimostra che si siano effettivamente verificati degli sprechi.

Although the allocation of food in the FYROM may not have been optimal it is not clear that food was actually wasted.

Lo stesso dicasi per l'assegnazione degli shelter kits in Kosovo, che ECHO ha chiesto alle ONG di adattare ogniqualvolta ha riscontrato problemi di questo tipo.

Although the allocation of shelter kits in Kosovo may not have been optimal it is not clear that any were actually wasted. In fact, in some cases ECHO did identify this problem at the time and requested NGOs to improve the adaptation of their kits.

Organizzazione dell'acquisto dei prodotti e della consegna

Organisation of procurement and delivery

36. La FICR non è certo l'unica agenzia ad essere stata colta alla sprovvista dall'improvviso ritorno dei profughi.

36. The IFRC was only one agency among many to have been wrong-footed by the unforeseeable return of the refugees.

Anche se le radio distribuite ai profughi dopo il loro ritorno a casa sarebbero state sicuramente più utili in Albania, l'operazione ha comunque avuto una certa utilità se si considera la perenne incertezza della situazione e la fragilità delle infrastrutture. Le difficoltà riscontrate erano dovute in parte alla lenta reazione del CICR al momento di adeguare le disposizioni contrattuali.

The delivery of radios to refugees after they returned home was certainly less useful than it would have been in Albania but, given the continuing uncertainties of the situation and the fragile infrastructure they did have some value to the returned refugees. Part of the problem was the difficulty in getting a swift response from the ICRC at the time in order to adjust the contractual arrangements.

37. Per quanto riguarda la suddivisione in 7 regioni per l'operazione logistica di emergenza abitativa, in realtà l'ACNUR ha svolto mansioni di coordinamento con l'OFDA e ECHO; a tutte le ONG finanziate da uno di questi donatori è stato affidato un certo numero di villaggi, con un coordinamento una volta alla settimana. È probabile che alcune ONG con finanziamenti indipendenti abbiano attuato programmi in questo settore senza coordinarsi nell'ambito dell'ACNUR.

37. In respect of division of the emergency shelter logistical operation into seven regions, in fact the UNHCR acted as coordinator between UNHCR, OFDA and ECHO and all NGOs financed by one of those donors were allocated a list of villages for which they took responsibility and for which effective coordination took place once a week. It is probably the case that some NGOs with independent funding implemented shelter programmes which they did not coordinate under the UNHCR's umbrella coordination.

38. Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 40.

38. Please refer to the Commission's response to paragraph 40.

39. Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 40.

39. Please refer to the Commission's response to paragraph 40.

Relazioni operative

Operational reporting

40. Per quanto riguarda i distributori secondari e i molteplici contratti di fornitura, non tutte le difficoltà di approvvigionamento incontrate dalle ONG erano prevedibili, e comunque non avrebbero necessariamente potuto essere evitate. Comunque sia, non è detto che l'acquisto delle sementi da parte di un unico organismo avrebbe comportato vantaggi diretti in termini di costi; per contro, rivolgendosi a più ONG, anziché limitarsi a una o due organizzazioni, ECHO ha ridotto i rischi e aumentato la flessibilità.

40. In respect of secondary distributors and multiple contracting for procurement, not all of the difficulties encountered by the NGOs in the area of procurement were foreseeable and even if they could have been they were not necessarily avoidable. In any case, it is not clear that there would have been any direct cost-efficiency in all the seeds being purchased by one entity whereas the use of several NGOs did give ECHO a lower level of risk and some greater flexibility than would have been the case if only one or two organisations had been used.

L'eventuale maggiore efficienza di un'unica organizzazione è tutta da dimostrare.

Whether or not the use of one organisation would have been more efficient remains hypothetical.

41. I contratti CQP prevedono relazioni periodiche, che in molti casi vengono debitamente presentate. Quando le ONG non forniscono queste informazioni, ECHO fa il possibile per procurarsele.

41. Under the FPA contract, monitoring reports should be drawn up on a regular basis and in many cases they are. Where NGOs do not provide this information, ECHO attempts to ensure that it is received.

42. Le diverse parti in causa stanno discutendo delle difficoltà incontrate da ECHO per ottenere relazioni periodiche da alcuni dei suoi partner principali. Le osservazioni della Corte di cui al paragrafo 40 sottolineano i problemi che può comportare l'inosservanza di tale obbligo.

42. ECHO has had difficulties obtaining progress reports on operations from some of its major partners. This is a matter of ongoing discussion between the different parties. However, the Court's remarks in paragraph 40 indicate the difficulties which can arise when such progress reports are not followed.

Sorveglianza finanziaria

Financial monitoring

43. Le difficoltà incontrate dagli esperti di ECHO nel sorvegliare l'attività di alcuni dei partner principali vanno rapportate a questioni più complesse, nonché all'obbligo per ECHO di assegnare specificamente i suoi fondi a progetti specifici e al fatto che la Commissione sia presentando proposte per adeguare detto obbligo.

43. Difficulties for ECHO's experts in monitoring the operations of some of its major partners, have to be considered in the context of the wider complex issues underlying those relations, and also of the obligations on ECHO to "earmark" its funds to projects and the fact that the Commission is making proposals to adapt this obligation.

La causa dell'eventuale sovrapposizione con i finanziamenti riguardanti contratti del PAM sarebbe legata alle scarse informazioni fornite dal PAM circa l'esecuzione dei suoi contratti.

In respect of possible overlaps of funding of WFP contracts, to the extent this was a problem, it arose due to the difficulty of obtaining information from the WFP on the execution of its contracts.

44. Per la maggior parte dei contratti, gli anticipi vengono spesi poco dopo essere stati versati. È probabile tuttavia che, data la complessità della crisi del Kosovo, le cose siano andate diversamente.

44. In most contracts advances are usually consumed very soon after they are paid. Given the complexity of the Kosovo crisis this was probably less true in this case than usual.

45. Per i contratti operativi standard, nel documento 4 del CQP si chiede al partner di ECHO di inviare relazioni trimestrali contenenti informazioni finanziarie quali il tasso di esecuzione del bilancio, le eventuali modifiche del bilancio iniziale e/o riveduto e la ridistribuzione proposta degli importi non utilizzati. Pur non trattandosi di una relazione dettagliata, le informazioni finanziarie fornite sono comunque utili.

45. For the standard operational contracts, quarterly reporting by ECHO's partners is required, on document 4 of the FPA. This document requires the partner to give financial details as to the execution rate of the budget, to state any changes to initial and/or modified budget, to state the proposed reallocation of unused amounts. Whilst this is not a detailed report this is useful financial information.

In linea di massima, i contratti di emergenza sono di breve durata, per cui non vi sono molte possibilità di presentare relazioni finanziarie intermedie.

Emergency contracts are intended to be of short duration and thus there is relatively little opportunity to make interim reports.

Comunque sia, quando il partner chiede una modifica del bilancio o un versamento complementare, ECHO gli impone di presentare una relazione finanziaria intermedia dettagliata.

In all cases, where the partner requests a budget amendment or complementary payment ECHO requires a detailed interim financial report.

Sistemi informativi di gestione

Management information systems

46. I partner di ECHO devono comunque presentare relazioni finanziarie ogniqualvolta si proceda alla riassegnazione delle dotazioni di un contratto o a pagamenti complementari. Probabilmente, questo principio dovrebbe essere applicato anche in caso di proroga dei contratti.

46. ECHO's partners are already obliged to provide financial reports in all cases which concern the reallocation of contract budgets or complementary payments. This principle should probably be extended to include extensions of contracts.

La Commissione è venuta a conoscenza della scarsa utilizzazione dei fondi nel campo di Durazzo nel novembre 1999, quando ha ricevuto la relazione finanziaria finale dell'ONG, a cui ha chiesto ulteriori chiarimenti per capire meglio il problema. L'ordine di recupero è stato emesso il 10 marzo 2000 e il partner ha rimborsato la somma il 29 maggio 2000.

In respect of the low usage of funds for the Durres camp, having become aware of this in November 1999 through the NGO's final financial report, the Commission contacted the NGO to obtain further details and understanding of the situation. A recovery order was established on 10 March 2000 and the partner reimbursed the amount on 29 May 2000.

Giustificazione degli anticipi

Justification for advances

47. Quando le crisi umanitarie si estendono a diverse regioni geografiche e gli stessi profughi possono attraversare le frontiere di più Stati, è più difficile preparare i dati corrispondenti. Queste informazioni, comunque, possono sempre essere ottenute, ma l'intervento manuale richiesto aumenta proporzionalmente alla complessità della crisi. ECHO sta migliorando i suoi sistemi di gestione dell'informazione, che a termine dovrebbe risultare più accessibile.

47. It is more difficult to prepare data on humanitarian crises where the crises may involve several geographical regions and refugees themselves may cross several State frontiers. The information is always obtainable. It is just that it requires more manual intervention in the more complex crises than in the less complex crises. ECHO is currently improving its management information systems which should eventually allow such information to be more easily accessible.

48. Considerata la notevole entità delle spese sostenute nella fase iniziale di ciascuna operazione e il fatto che la stragrande maggioranza dei partner di ECHO vanta un'esperienza pluriennale, che riduce i rischi finanziari, può essere giustificato il versamento di anticipi fino all'80 %.

48. Given the high level of expenditures incurred in the early part of every operation and the fact that the vast majority of ECHO's partners have been operating for a number of years and thus present a lower level of financial risk, advances of funds of up to 80 % can be justified.

Per i contratti conclusi tra ECHO e l'ONU, suo partner principale, dopo l'entrata in vigore dell'accordo CE-ONU (agosto 1999) si sono concessi più spesso anticipi dell'80 %. Se debitamente giustificati, gli anticipi concessi alle agenzie ONU possono arrivare anche al 95 %.

For contracts signed between ECHO and its major UN partners after the EC-UN Agreement entered into force in August 1999 an advance of 80 % became more common. Indeed advances to UN bodies can be up to the level of 95 % with justification.

Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 49.

Please also see the Commission's response to paragraph 49 below.

Liquidazione finanziaria

Financial settlement

49. Anche se non sempre queste riflessioni vengono riprese nei fascicoli, il responsabile geografico e l'unità finanziaria si chiedono sistematicamente se concedere un anticipo del 50 o dell'80 %, come dimostra il fatto che per la maggior parte dei contratti viene concesso solo un anticipo del 50 %.

49. The question of whether to give 50 % or 80 % advance is always given consideration by both the desk officer and the finance unit. It is true that their reasoning is not systematically noted on the file but the fact that the majority of contracts received only 50 % advances indicates that such consideration does take place.

Ciò vale anche per tutti i contratti firmati con i partner dell'ONU. Dopo l'entrata in vigore dell'accordo CE-ONU (agosto 1999), si è deciso di rendere più frequenti gli anticipi dell'80 % con la possibilità, debitamente giustificata, di arrivare al 95 %.

It is also the case that for all contracts signed with UN partners after the EC UN Agreement entered into force in August 1999 it was envisaged that an 80 % advance would be more usual, with the possibility of advances up to 95 % upon justification.

CONCLUSIONI

CONCLUSIONS

Valutazione complessiva

Overall appraisal

50. I partner di ECHO sono tenuti per contratto a inviare le relazioni finanziarie finali, di cui devono essere corredate le loro richieste di pagamenti finali, entro tre mesi dal termine dei progetti. In pratica, però, la maggior parte dei partner impiega quasi tutti i tre mesi, e a volte di più, per presentare le relazioni in questione, dopo di che la Commissione deve verificarne l'accuratezza prima di procedere al pagamento finale e di chiudere il contratto. Solo allora inizia la procedura di pagamento vera e propria. Non c'è da meravigliarsi, pertanto, che i pagamenti finali per i contratti terminati entro novembre 1999 non fossero ancora stati effettuati nel febbraio 2000.

50. ECHO's contracts with partners stipulate that their final financial reports, which are required to support their request for final contract payments, should be submitted within three months of the end of the projects. In practice, most partners take most of the three months (and sometimes more) to submit their reports. Following receipt, the Commission needs to perform validity checks before making the final payment and closing off the contract and then put in motion the actual process of raising payment. It is therefore unsurprising that the final payments for the contracts completed by November 1999 had not been paid by February 2000.

Il contratto 98/2002 è stato liquidato in ritardo per diverse ragioni: i membri dell'unità operativa incaricati di valutare le relazioni finali erano oberati di lavoro; la liquidazione del contratto in questione è stata ritardata, come quella di molti altri contratti firmati prima dell'evacuazione del Kosovo nel marzo 1999, dal fatto che gli uffici locali di ECHO e del CICR sono stati saccheggiati e che i relativi documenti sono andati persi; sebbene il CICR affermi di aver chiesto una modifica del contratto alla sede centrale di ECHO a Bruxelles, non si trovano tracce di tale richiesta. Il contratto è stato poi pagato alla fine di giugno 2000.

The delay in liquidating contract 98/2002 was caused by a number of factors: the operational unit staff members responsible for evaluating the final reports were over stretched; this contract and a number of others signed before the evacuation of Kosovo in March 1999 suffered from delays in liquidation as the local offices of ECHO and the ICRC were ransacked and papers were lost; the ICRC claimed that it requested an amendment to this contract from ECHO Brussels but no trace of such an amendment request was found. The contract was finally paid by end June 2000.

51. La Commissione è d'accordo con la Corte sul fatto che questa crisi è stata particolarmente difficile da gestire a causa di tutta una serie di fattori estremamente specifici.

51. The Commission agrees with the Court that there were many extreme features in this particular crisis which made it particularly difficult to manage.

Cfr. le risposte dettagliate della Commissione ai paragrafi 28, 30, 41, 38 e 42.

Please see the Commission's detailed responses to paragraphs 28 and 30, 41, 38 and 42.

52. La Commissione ha già fatto molto e continua ad adoperarsi per migliorare le procedure e ovviare, per quanto possibile, alle difficoltà esistenti. Va tenuto presente, tuttavia, che si dovranno comunque seguire procedure atte a tutelare i fondi pubblici.

52. Considerable efforts have been and continue to be made within the Commission to seek a constant improvement and to alleviate unnecessary difficulties. However, this is always within the context that procedures will inevitably be required to protect public funds.

Cfr. le risposte dettagliate della Commissione ai paragrafi 14, 15, 17-20 e 20-22.

Please see the Commission's detailed responses to paragraphs 14, 15 and 17 to 20, and 20 to 22.

53. Le implicazioni di un'eventuale assegnazione dei fondi a progetti specifici devono essere valutate con estrema attenzione. La Commissione, ad esempio, non è ancora convinta che le relazioni sui programmi dell'ONU (tuttora imperniate più sui contributi che sui risultati) permettano di ridurre l'elemento di controllo di cui ECHO dispone attualmente grazie al finanziamento dei progetti. La Commissione sta esaminando la questione e presentando proposte volte a semplificare il regolamento finanziario in tal senso. Essa ritiene comunque che prima di modificare l'impostazione attuale si debba procedere a discussioni approfondite.

53. Changing the practice of earmarking of funds to specific projects could have many consequences which require careful consideration. For example, the Commission is not yet satisfied that the UN's programme reporting procedures (which are still orientated towards inputs rather than outputs and outcomes) would yet justify reducing the element of control which ECHO currently gains by operating with project funding. The Commission is considering this and in any case is making proposals to simplify the Financial Regulation on this point. However, it believes that changing this approach requires careful consideration and negotiation.

Cfr. le risposte dettagliate della Commissione ai paragrafi 25-28 e 30.

Please see the Commission's detailed responses to paragraphs 25 to 28 and 30.

54. La verifica dell'uso delle risorse è una delle componenti più problematiche dell'intero processo. Oltre ad intensificare i controlli della valutazione dei progetti e della firma dei contratti, la Commissione ha fatto molto anche a questo livello, anche se non sempre con buoni risultati, inviando 9 esperti in loco per verificare l'uso delle risorse nella fase più acuta della crisi.

54. In respect of monitoring the use of resources, this is among the most difficult parts of the whole process. Though controls on project-appraisal and contract-signing were more evident, considerable efforts, which were sometimes frustrated, were also going into monitoring, indeed the Commission had nine field experts working on monitoring by the peak of the crisis.

Cfr. le risposte dettagliate della Commissione ai paragrafi 46 e 49-51.

Please see the Commission's detailed responses to paragraphs 46, 49 to 51.

Raccomandazioni

Recommendations

55. La Commissione ritiene che si sia fatto e che si stia ancora facendo molto per adeguare le procedure onde poter reagire in modo efficace e tempestivo.

55. The Commission believes that substantial efforts have been made in order to adapt the procedures to allow for speedy and effective reactions. These efforts are continuing.

Cfr. le risposte dettagliate della Commissione ai paragrafi 9, 35 e 36 e la sintesi.

Please see the Commission's detailed responses to paragraphs 9 and 35, 36 and in the summary.

Nelle risposte della Commissione alle osservazioni della Corte vengono menzionati alcuni dei notevoli miglioramenti procedurali introdotti sia da ECHO che dalla Commissione successivamente all'audit per poter reagire in modo ancora più efficace in caso di emergenza. La Commissione riconosce tuttavia che le misure prese finora non sono sufficienti e dovranno essere completate.

The Commission's responses to the Court's summary lists some of the considerable number of improvements to its systems which ECHO and the Commission have undertaken since the date of the audit, in order to be capable of responding even more effectively to emergencies. However, the Commission does accept the need for this process of procedural improvement to continue.

Al tempo stesso, la Commissione ritiene che l'estrema gravità della crisi del Kosovo e la rapidità degli sviluppi in loco abbiano avuto un effetto nettamente più negativo delle procedure di ECHO o della Commissione stessa.

At the same time, the Commission believes that the huge scale of the crisis and the speed with which matters changed on the ground were bigger adversities in the Kosovo crisis than were ECHO's or the Commission's procedures.

56. Per quanto riguarda l'evoluzione del ruolo dell'UE in sede di ONU, negli ultimi dodici mesi la Commissione ha preso l'iniziativa di intensificare il dialogo con le Nazioni Unite, da cui sta aspettando una risposta circa la data di avvio dei negoziati su determinati aspetti ancora in sospeso dell'accordo CE-ONU.

56. Concerning the development of the EU's role within the UN, the Commission has taken the initiative to try to strengthen the dialogue with the UN in the past year and is currently awaiting a response from the UN for a date to start negotiations on some of the matters outstanding from the EC-UN Agreement.

57. La Commissione ha già avviato, a livello interno e in sede di ONU, discussioni circa un'eventuale impostazione basata sui progetti, anziché sui programmi. L'esame della questione, tuttavia, richiederà parecchio tempo, in primo luogo perché comporta cambiamenti per entrambe le parti e in secondo luogo perché una gestione inadeguata rischia di aumentare il loro carico di lavoro.

57. The Commission has already started the discussion internally and with the UN on the issue of programme or project focus although it will take some time to consider all the many implications of this change, particularly as it will require changes for both the Commission and UN and if not managed properly may lead to more work for both sides.

La Commissione giudica fondata la raccomandazione della Corte volta a privilegiare una verifica delle prestazioni, anziché delle risorse fornite, in base a indicatori di risultato.

The Commission welcomes the Court's recommendation to examine moving from a focus on inputs to the measurement of outputs based on performance indicators.

58. Nella sua relazione sulla FYROM, ECHO si chiede se sia opportuno affidare i servizi logistici ad agenzie specializzate nell'approvvigionamento. La Commissione dovrebbe esaminare i numerosi accordi internazionali che disciplinano le commesse pubbliche prima di elaborare contratti quadro con agenzie specializzate per quanto riguarda l'approvvigionamento, gli aspetti logistici e le forniture. Si apprezza comunque il sostegno della Corte in proposito.

58. In respect of considering whether specialised supply agencies could provide logistical services this point was raised by ECHO in its FYROM report. There are a number of international agreements that affect procurement by public sector bodies. These would have to be examined before the Commission could create framework contracts with specialised agencies for procurement, logistics and supply functions. However, the Court's support for this idea is welcome.