Relazione speciale n. 12/2000 sulla gestione, da parte della Commissione, del sostegno dell'Unione europea allo sviluppo dei diritti dell'uomo e della democrazia in paesi terzi, corredata delle risposte della Commissione

Special Report No 12/2000 on the management by the Commission of European Union support for the development of human rights and democracy in third countries, together with the Commission

INDICE

TABLE OF CONTENTS

SINTESI

EXECUTIVE SUMMARY

Le principali osservazioni cui ha dato adito il controllo sono state raggruppate in tre categorie. In primo luogo, per quanto attiene alla programmazione, la Corte ha riscontrato le seguenti lacune:

The main audit findings have been regrouped into three categories. First, in respect of programming, the Court identified the following weaknesses:

a) in generale, è necessario che la Commissione migliori il modo in cui le misure a favore dei diritti umani e della democrazia vengono definite nell'ambito delle strategie per paese (paragrafi 20 - 24);

(a) generally there is a need for the Commission to improve the way in which measures to support human rights and democracy are defined in country strategies (paragraphs 20 to 24);

b) in molti casi, i progetti sono stati proposti da comunità e organizzazioni locali e successivamente valutati dalla Commissione ai fini della decisione finale. Un simile approccio basato sulla domanda è appropriato in questo settore; per rafforzare il senso di proprietà dovrebbe essere applicato in un quadro di priorità e di criteri di selezione definiti con maggior chiarezza. Per quanto riguarda i programmi dell'Europa centrale ed orientale, sono state applicate procedure più sistematiche ed emanati regolarmente inviti a manifestare interesse (paragrafi 25 - 28);

(b) in many cases, projects were proposed by local communities and organisations, and then appraised and decided on by the Commission; although such a demand-driven approach is appropriate in this area in order to enhance ownership, it should be applied within a more clearly defined framework of priorities and selection criteria. For central and east European programmes procedures were the most systematic with calls for expressions of interest on a regular basis (paragraphs 25 to 28);

c) nel selezionare i progetti la Commissione non ha valutato sufficientemente la capacità degli organismi incaricati dell'attuazione; le procedure della Commissione in questo campo sono tuttavia migliorate nell'invito a presentare proposte del giugno 1999 (paragrafi 29 - 31).

(c) when selecting projects, the Commission did not pay sufficient attention to assessing the capacity of implementing bodies. The procedures of the Commission in this area, however, have been improved in the call for proposals in June 1999 (paragraphs 29 to 31).

La Corte ha esaminato ulteriormente l'esito dei programmi rilevando quanto segue:

The Court further examined the outcome of the programmes and found that:

a) i progetti erano eccessivamente frammentati in troppe aree di intervento, il che ne ha limitato l'impatto sulla situazione della democrazia e dei diritti dell'uomo in paesi terzi (paragrafi 34 e 46);

(a) projects were too thinly spread over too many intervention areas which limited their impact on the democracy and human rights situation in third countries (paragraphs 34 and 46);

b) i singoli progetti erano di per sé pertinenti, ossia imperniati su questioni riguardanti i diritti umani e la democrazia nei paesi interessati, ma mancavano indicatori prestabiliti per misurarne l'efficacia e l'impatto (paragrafi 35 - 39 e 46);

(b) individual projects were relevant as such, i.e. they addressed human rights and democracy issues in the countries concerned, but there was a lack of predefined indicators to measure their effectiveness and impact (paragraphs 35 to 39 and 46);

c) la continuità delle attività non è stata sufficientemente presa in considerazione, per cui gli effetti a lungo termine del sostegno della Commissione risultano limitati (paragrafi 47 - 49);

(c) insufficient attention was paid to the continuity of the activities, which limited the long-term effects of the Commission's support (paragraphs 47 to 49);

d) non sempre è stata studiata una strategia per ottenere una maggiore visibilità riguardo all'impegno dell'Unione europea a favore dei diritti dell'uomo e della democrazia (paragrafo 50);

(d) a strategy on how to obtain greater visibility for the European Union's involvement in supporting human rights and democracy was not always carefully thought out (paragraph 50);

e) benché i risultati generali della valutazione dei programmi siano positivi, alcuni di essi hanno confermato i rilievi della Corte per quanto concerne la mancanza di obiettivi precisi, l'impatto limitato e la mancanza di risorse di gestione (paragrafi 45 - 46).

(e) although the general findings of the evaluation of the programmes are positive, some of them confirmed the Court's findings concerning the broad nature of the objectives, weak impact and the lack of management resources (paragraphs 45 to 46).

Nel corso del controllo, la Corte ha inoltre constatato numerose deficienze per quanto concerne la gestione dei programmi da parte della Commissione:

Throughout the audit the Court also identified an important number of shortcomings in respect of programme management by the Commission:

a) per ovviare alla penuria di risorse umane assegnate dalla Commissione alla gestione dei vari programmi, ciascuna DG incaricata dell'esecuzione degli stessi ha fatto ricorso, mediante subappalto, a risorse di gestione esterne supplementari. Le soluzioni adottate non sono risultate soddisfacenti né accettabili (paragrafi 54 - 63);

(a) in order to overcome the insufficient staff resources allocated by the Commission to the management of the different programmes, each of the implementing DGs had recourse to the subcontracting of additional external management resources. Each of the solutions adopted was found to be weak and unacceptable (paragraphs 54 to 63);

b) in un numero significativo di casi, le condizioni contrattuali erano le stesse applicate per le sovvenzioni; in realtà, però, il rapporto fra l'organismo incaricato dell'attuazione e la Commissione consisteva nella prestazione di servizi e pertanto avrebbe richiesto condizioni contrattuali diverse (paragrafo 64);

(b) in a significant number of cases, the contractual conditions applied were those for grants; in reality, however, the relationship between the implementing body and the Commission was a service one, which requires different contractual conditions (paragraph 64);

c) le disposizioni contrattuali e i meccanismi finanziari non erano uniformi (paragrafi 65 - 66);

(c) contract provisions and finance mechanisms were not standard (paragraphs 65 to 66);

d) la scarsa sorveglianza finanziaria dei contratti ha condotto al pagamento di spese non ammissibili (paragrafi 70 - 71);

(d) financial monitoring of contracts was weak, which led to the payment of non-eligible expenditure (paragraphs 70 to 71);

e) le raccomandazioni concernenti le relazioni di valutazione non sono state poste in atto (paragrafi 73 - 74).

(e) recommendations of evaluation reports were not implemented (paragraphs 73 to 74).

I risultati sopra esposti dimostrano che l'approccio della Commissione nella gestione dei programmi non era appropriato. L'inadeguatezza delle risorse in termini di personale e dei sistemi impiegati indica che la Commissione non è in grado di seguire nei particolari l'esecuzione di un numero elevato di contratti, spesso di dimensioni ridotte. La Commissione dovrebbe pertanto adottare un approccio diverso maggiormente incentrato sui risultati conseguiti dai partner con i fondi ricevuti, ottenendo al contempo la certezza ragionevole che i fondi vengano utilizzati correttamente per il fine in funzione del quale sono stati concessi (cfr. Conclusioni e raccomandazioni).

The above findings show that the approach of the Commission to the management of the programmes was inappropriate. The inadequate staff resources and systems mean that the Commission is not able to follow in detail the implementation of large numbers of frequently small contracts. The Commission should therefore adopt a different approach which focuses more on what is achieved by partners with the funds received, while obtaining reasonable assurance that the funds are used correctly for the purpose for which they are granted (see conclusions and recommendations).

INTRODUZIONE

INTRODUCTION

L'importanza crescente della politica in materia di diritti umani e di democrazia

The growth in importance of policy on human rights and democracy

1. Dalla seconda metà degli anni '80, con l'estendersi a varie parti del mondo del processo di transizione verso la democrazia, vi è stata una rapida e significativa espansione dei programmi di aiuto finanziati dall'Unione europea e da altri donatori principali a favore dello sviluppo dei diritti umani e della democrazia. Questi programmi hanno, globalmente, un duplice obiettivo:

1. Since the latter part of the 1980s, as democratic transitions spread through various parts of the world, there has been a rapid and significant expansion in programmes of assistance financed by the European Union and other major donors to support the development of human rights and democracy. The overall purpose of these programmes is twofold:

a) promuovere i diritti umani e la democrazia di per sé, quale conquista politica capace di migliorare la vita dei cittadini apportando maggiore libertà e rappresentazione politica e rendendo i governi più responsabili del proprio operato;

(a) to promote human rights and democracy for their own sake, as a political good that will improve the lives of citizens by bringing more freedom, political representation and government accountability;

b) sostenere l'idea che la promozione dei diritti umani e della democrazia costituisca un aspetto fondamentale del processo inteso a favorire uno sviluppo sociale ed economico duraturo.

(b) to support the idea that the promotion of human rights and democracy is an essential part of the process of furthering sustainable social and economic development.

2. In occasione del Consiglio europeo di Copenaghen del giugno 1993, nell'ambito delle condizioni imposte ai paesi candidati all'adesione all'Unione europea, era stato stabilito a priori che tali paesi avrebbero dovuto raggiungere una stabilità istituzionale che garantisse la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani, il rispetto e la protezione delle minoranze. Gli orientamenti stabiliti nell'ottobre 1999 dalla Commissione per l'attuazione del programma PHARE relativo al periodo 2000 - 2006(1) sottolineano che tali criteri rimangono attuali per quanto concerne la concessione degli aiuti pre-adesione.

2. At the Copenhagen European Council in June 1993 it was specified, as one of the conditions required of the countries applying to join the European Union, that these countries had to have achieved stability of institutions guaranteeing democracy, the rule of law, and human rights and respect for and protection of minorities. The guidelines which the Commission decided in October 1999 for the implementation of the Phare programme for the period 2000 to 2006(1) emphasise that these criteria are still relevant with regard to the granting of pre-accession aid.

3. L'Unione europea è stata inoltre in prima linea nel dichiarare la tutela e la promozione dei diritti umani e della democrazia quali priorità dei propri programmi di sviluppo. Essa ha agito su due fronti:

3. The European Union has also been at the forefront in declaring protection and promotion of human rights and democracy to be priorities of its development programmes. It has operated on two fronts:

a) in primo luogo, esercitando una pressione politica sui governi (mediante accordi che impongono ai governi beneficiari di aiuti comunitari di rispettare i principi di libertà e democrazia, dei diritti umani, delle libertà fondamentali e dello Stato di diritto, bloccando gli aiuti qualora tali principi siano ignorati);

(a) firstly, by applying political pressure on governments (establishing agreements which require governments that receive EU assistance to respect the principles of liberty, democracy, human rights, fundamental freedoms and the rule of law, freezing assistance when such principles are flouted);

b) in secondo luogo, finanziando misure di intervento attraverso autorità e istituzioni pubbliche, nonché attraverso ONG e organismi di volontariato.

(b) secondly, by funding measures through public authorities and institutions, and through NGOs and voluntary bodies.

4. L'importanza attribuita dalle autorità politiche dell'Unione alla tutela della democrazia e dei diritti umani si riflette nei trattati. L'articolo 177 del trattato che istituisce la Comunità europea dispone che "la politica della Comunità (nel settore della cooperazione allo sviluppo) contribuisce all'obiettivo generale di sviluppo e consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, nonché al rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali". Inoltre, l'articolo 11 del Trattato sull'Unione europea include fra gli obiettivi dell'Unione in materia di politica estera e di sicurezza comune "(lo) sviluppo e (il) consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto". L'articolo 5 della quarta convenzione di Lomé modificata dedica anch'esso ampio spazio ai diritti umani e alla democrazia.

4. The importance attached by the political authorities of the Union to the protection of democracy and human rights is reflected in the Treaties. Article 177 of the Treaty establishing the European Community states that "Community policy in the area of development cooperation shall contribute to the general objective of developing and consolidating democracy and the rule of law, and to that of respecting human rights and fundamental freedoms". Further, Article 11 of the Treaty on European Union provides, as part of the Union's objectives for its common foreign and security policy, that it aims "to develop and consolidate democracy and the rule of law". Also, Article 5 of the revised fourth Lomé Convention deals extensively with human rights and democracy.

5. Nel corso del tempo, alla luce dell'esperienza e del crescente interesse manifestato dalle autorità dell'Unione, sono sorte iniziative comunitarie volte a definire una strategia globale e le priorità nel campo dei diritti umani e della democrazia. Fra queste iniziative figurano il lavoro di ricerca commissionato all'Istituto universitario europeo nel 1989 per individuare temi prioritari dei programmi comunitari in materia di diritti umani, una comunicazione del 1995, che propone l'inclusione in tutti gli accordi di cooperazione di una clausola in cui la promozione e la salvaguardia dei diritti umani siano indicati come elemento fondamentale nelle relazioni esterne(2), nonché uno studio del 1998 che analizza dai punti di vista giuridico, politico, istituzionale e filosofico l'attuale ruolo dell'Unione in questo campo.

5. Community initiatives to define overall strategy and priorities in the area of human rights and democracy have developed over time, in the light of experience and the growing interest of the authorities of the Union. Among such initiatives are research commissioned with the European University Institute in 1989 to identify priority themes for Community human rights programmes, a communication of 1995 proposing that in all cooperation agreements there should be a clause recognising that the promotion and safeguarding of human rights constitutes an essential element in external relations(2), and in 1998 a study analysing from legal, political, institutional and philosophical points of view the current role of the Union in this area.

Complessità del quadro giuridico e di bilancio

Complexity of the legal and budgetary framework

6. In linea con gli obiettivi politici generali stabiliti dai trattati, la maggior parte dei regolamenti del Consiglio adottati nel campo degli aiuti esterni comprendono obiettivi connessi ai diritti umani e alla democrazia. Tutti i principali regolamenti relativi a determinate aree geografiche (PHARE, TACIS, PVSALA, MEDA) ed altri regolamenti di carattere trasversale, riguardanti ad esempio l'integrazione delle questioni inerenti all'uguaglianza fra uomini e donne negli aiuti esterni, prevedono il finanziamento di azioni volte a sviluppare e consolidare la democrazia e lo Stato di diritto, nonché a promuovere il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Parimenti, il regolamento del Consiglio sul cofinanziamento di operazioni condotte con organizzazioni europee non governative presta particolare attenzione ad operazioni connesse al rafforzamento della società civile nonché alla promozione e alla tutela dei diritti umani e della democrazia. Il regolamento sulla cooperazione decentrata intende contribuire alla diversificazione e al rafforzamento della società civile e della democrazia di base nei paesi in via di sviluppo.

6. To further the overall policy objectives set out in the Treaties, most of the Council Regulations adopted in the area of external aid include human rights and democracy related objectives. Each of the mainstream geographic regulations (Phare, Tacis, PVDALA, MEDA), and other cross-cutting regulations such as the integration of gender issues in external aid, makes provision for the financing of measures to develop and consolidate democracy and the rule of law, and to promote respect for human rights and fundamental freedoms. Also, the Council Regulation on co-financing operations with European non-governmental organisations pays particular attention to operations connected with the strengthening of civil society and the promotion and defence of human rights and democracy. The Regulation on decentralised cooperation aims to contribute to the diversification and reinforcement of civil society and grassroots democracy in developing countries.

7. Ogni regolamento del Consiglio, con la definizione dei propri obiettivi specifici nel campo dei diritti umani e della democrazia e con le proprie procedure, costituisce il fondamento giuridico su cui poggiano spese eseguite a titolo di varie linee di bilancio specifiche. Esistono, pertanto, numerose fonti di risorse di bilancio con cui possono essere finanziate misure di intervento nel campo dei diritti umani e della democrazia.

7. Each Council Regulation, with its specific definition of objectives in the area of human rights and democracy, and its own procedures, is the legal basis for expenditure from different, specific budget headings. As a consequence, there are several different sources of budgetary funds from which human rights and democracy measures can be financed.

8. Nel 1994, su richiesta del Parlamento, è stata lanciata l'Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo, intesa ad assicurare un'azione coerente ed efficace in questo campo riunendo nel titolo bilancio B7 - 7 tutte le risorse riservate espressamente alla promozione dei diritti umani e dei principi democratici.

8. In 1994, at Parliament's request, the European initiative for democracy and the protection of human rights was launched, designed to ensure consistent and effective action in this area by gathering together into budget Title B7 - 7 resources explicitly earmarked for the promotion of human rights and democratic principles.

9. Gli obiettivi dei regolamenti base del Consiglio che disciplinano l'Iniziativa europea, proposti dalla Commissione nel 1997 e stabiliti solo nell'aprile 1999(3), sono tuttavia ambiziosi ed esaurienti (cfr. tabella 1) e coprono una vasta gamma di attività ammissibili anche a titolo di altri regolamenti. Al paragrafo 75 la Corte propone una semplificazione del quadro giuridico e di bilancio.

9. However, the objectives of the underlying Council Regulations governing the European initiative, proposed by the Commission in 1997 and decided on in April 1999(3), are ambitious and exhaustive (see Table 1) and cover a wide range of activities which are also eligible under the other Regulations. In paragraph 75 the Court proposes a simplification of the legal and budgetary framework.

Tabella 1

Table 1

Obiettivi dei regolamenti del Consiglio che disciplinano le spese inerenti all'Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo

Objectives of the Council Regulations governing expenditure under the European initiative for democracy and the protection of human rights

Misure volte a promuovere e difendere i diritti dell'uomo e altre libertà fondamentali

Measures aimed to promote and defend human rights and other fundamental freedoms

- la promozione e la tutela dei diritti civili e politici

- the promotion and protection of civil and political rights,

- la promozione e la tutela dei diritti economici, sociali e culturali

- the promotion and protection of economic, social and cultural rights,

- la promozione e la tutela dei diritti dell'uomo per coloro che sono oggetto di discriminazioni o che si trovano in condizioni di povertà e svantaggio, in modo da contribuire a ridurre la povertà e l'esclusione sociale

- the promotion and protection of the human rights of those discriminated against, or suffering from poverty or disadvantage, which will contribute to reduction of poverty and social exclusion,

- il sostegno alle minoranze, ai gruppi etnici e alle popolazioni indigene

- support for minorities, ethnic groups and indigenous people,

- il sostegno alle istituzioni locali, nazionali, regionali o internazionali, comprese le ONG, che svolgono attività connesse con la tutela, la promozione o la salvaguardia dei diritti dell'uomo

- supporting local, national, regional or international institutions, including NGOs, involved in the protection, promotion or defence of human rights,

- il sostegno ai centri di riabilitazione per le vittime della tortura e alle organizzazioni che offrono un aiuto concreto alle vittime di violazioni dei diritti dell'uomo o l'aiuto al miglioramento delle condizioni di vita nei luoghi in cui le persone sono private della loro libertà, al fine di prevenire la tortura e i maltrattamenti

- support for rehabilitation centres for torture victims and for organisations offering concrete help to victims of human rights abuses or help to improve conditions in places where people are deprived of their liberty in order to prevent torture or ill-treatment,

- il sostegno all'istruzione, alla formazione e alla sensibilizzazione nel settore dei diritti dell'uomo

- support for education, training and consciousness-raising in the area of human rights,

- il sostegno alle azioni volte all'osservazione nel settore dei diritti dell'uomo, inclusa la formazione degli osservatori

- supporting measure to monitor human rights, including the training of observers,

- la promozione di pari opportunità e pratiche non discriminatorie, comprese misure contro il razzismo e la xenofobia

- the promotion of equality of opportunity and non-discriminatory practices, including measures to combat racism and xenophobia,

- la promozione e la tutela delle libertà fondamentali contemplate nel patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, in particolare la libertà di opinione, di parola e di coscienza, nonché il diritto ad utilizzare la propria lingua.

- promoting and protecting the fundamental freedoms mentioned in the International Covenant on Civil and Political Rights, in particular the freedom of opinion, expression and conscience, and the right to use one's own language.

Sostegno al processo di democratizzazione

Supporting the process of democratisation

- la promozione e il rafforzamento dello Stato di diritto e, in particolare, il sostegno all'indipendenza e al rafforzamento del potere giudiziario, nonché ad un sistema penitenziario che rispetti l'essere umano; il sostegno alle riforme costituzionali e legislative; il sostegno alle iniziative a favore dell'abolizione della pena di morte

- promoting and strengthening the rule of law, in particular upholding the independence of the judiciary and strengthening it, and support for a humane prison system; support for constitutional and legislative reform; support for initiatives to abolish the death penalty,

- la promozione della separazione dei poteri, in particolare quella dei poteri giudiziario e legislativo rispetto al potere esecutivo e il sostegno alle riforme istituzionali

- promoting the separation of powers, particularly the independence of the judiciary and the legislature from the executive, and support for institutional reforms,

- la promozione del pluralismo sia sul piano politico, sia sul piano della società civile. A tal fine occorre consolidare le istituzioni necessarie per garantire il carattere pluralistico della società, tra cui le organizzazioni non governative (ONG), e promuovere l'indipendenza e la responsabilità dei media e il sostegno alla libertà di stampa, nonché a quello del rispetto dei diritti alla libertà sindacale e di riunione

- promotion of pluralism both at political level and at the level of civil society by strengthening the institutions needed to maintain the pluralist nature of that society, including non-governmental organisations, and by promoting independent and responsible media and supporting a free press and respect for the rights of freedom and of association and of assembly,

- la promozione di una corretta gestione pubblica, in particolare tramite il sostegno alla trasparenza nell'amministrazione e alla prevenzione e alla lotta contro la corruzione

- promoting good governance, particularly by supporting administrative accountability and the prevention and combating of corruption,

- la promozione della partecipazione della popolazione all'iter decisionale a livello nazionale, regionale e locale, in particolare mediante la promozione di una pari partecipazione degli uomini e delle donne alla società civile, alla vita economica e alla politica

- promoting the participation of the people in the decision-making process at national, regional and local level, in particular by promoting the equal participation of men and women in civil society, in economic life and in politics,

- il sostegno ai processi elettorali, in particolare tramite l'appoggio alle commissioni elettorali indipendenti; la concessione di un'assistenza materiale, tecnica e giuridica alla preparazione delle elezioni, tra l'altro alla compilazione delle liste elettorali, misure volte a favorire la partecipazione di gruppi specifici, in particolare le donne, ai processi elettorali, nonché la formazione di osservatori

- support for electoral processes, in particular by supporting independent electoral commissions, granting material, technical and legal assistance in preparing for elections, including electoral censuses, taking measures to promote the participation of specific groups, in particular women, in the electoral process, and by training observers,

- il sostegno alle iniziative nazionali intese a separare nettamente responsabilità civili e militari e la sensibilizzazione e la formazione del personale civile e militare al rispetto dei diritti dell'uomo.

- supporting national efforts to separate civilian and military functions, training civilian and military personnel and raising their awareness of human rights.

Sostegno alle azioni di promozione del rispetto dei diritti dell'uomo e di democratizzazione intese ad appoggiare la prevenzione dei conflitti e il trattamento delle loro ripercussioni, in stretto collegamento con gli organismi competenti in materia

Support for measures to promote respect for human rights and democratisation by preventing conflict and dealing with its consequences, in close collaboration with the relevant competent bodies

- il sostegno allo sviluppo di capacità, compresa l'istituzione di sistemi di allarme rapido a livello locale

- supporting capacity-building, including the establishment of local early warning systems,

- il sostegno a misure di riequilibrio delle opportunità e di superamento delle divisioni fra gruppi aventi identità diverse

- supporting measures aimed at balancing opportunities and at bridging existing dividing lines among different identity groups,

- il sostegno alle misure atte ad agevolare la conciliazione pacifica degli interessi dei vari gruppi, comprese le misure volte a creare fiducia in materia di diritti dell'uomo e democratizzazione, ai fini della prevenzione dei conflitti e del ripristino della pace civile

- supporting measures facilitating the peaceful conciliation of group interests, including support for confidence-building measures relating to human rights and democratisation, in order to prevent conflict and to restore civil peace,

- la promozione del diritto internazionale umanitario e del suo rispetto da parte di tutte le parti coinvolte in un conflitto

- promoting international humanitarian law and its observance by all parties to a conflict,

- il sostegno alle organizzazioni internazionali, regionali o locali, fra cui le ONG attive in materia di prevenzione e risoluzione dei conflitti e di trattamento delle loro ripercussioni, compreso il sostegno all'istituzione di tribunali penali internazionali ad hoc e all'instaurazione di una giurisdizione penale internazionale permanente, nonché in materia di sostegno ed assistenza alle vittime delle violazioni dei diritti dell'uomo.

- supporting international, regional or local organisations, including the NGOs, involved in the prevention, resolving and dealing with the consequences of conflict, including support for establishing ad hoc international criminal tribunals and setting up a permanent international criminal court, and support and assistance for the victims of human rights violations.

Misure adottate dall'UE a sostegno della democrazia e in difesa dei diritti dell'uomo

EU measures in support of democracy and for the defence of human rights

10. Data l'ampia natura degli obiettivi politici e la dispersione delle attività fra i vari capitoli di bilancio relativi agli aiuti esterni, la Corte non ha cercato di presentare un quadro globale del totale delle spese relative a misure nel campo dei diritti umani e della democrazia, in quanto un quadro di questo tipo implicherebbe necessariamente un giudizio in un certo qual modo arbitrario su quali elementi includere od escludere.

10. Because of the broad nature of the policy objectives and the spread of activities throughout the different budgetary external aid chapters, the Court has not sought to present an overall picture of the total amounts of expenditure on human rights and democracy measures as any such picture would necessarily involve somewhat arbitrary judgements on what to include or exclude.

11. L'Allegato 1 indica gli impegni contratti e i pagamenti eseguiti nel quadro del titolo B7 - 7 del bilancio (Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo) relativamente al periodo 1994 - 1998. Gli impegni effettivi sono ammontati, in totale, a 397,1 milioni di euro e i pagamenti a 264,4 milioni di euro. I paragrafi successivi descrivono brevemente le strategie adottate dalla Commissione per questi programmi in ciascuna delle principali aree geografiche contemplate.

11. Annex 1 provides information on commitments entered into and payments made under budget Title B7 - 7 (EIDHR) for the period 1994 to 1998. Actual commitments totalled EUR 397,1 million and payments EUR 264,4 million. In the following paragraphs, a short description is given of the programme strategies followed by the Commission in each of the main geographical areas.

12. Nell'ambito dei programmi PHARE e TACIS, per promuovere gli aspetti formali della democrazia vengono finanziati programmi, concordati con ciascuno Stato, intesi a rafforzare le istituzioni democratiche (ad esempio Parlamento, funzione pubblica e tribunali).

12. Within the Phare and Tacis programmes, formal democracy is furthered by the funding of programmes, agreed with each State, for the strengthening of democratic institutions (e.g. Parliament, the civil service, the Courts).

13. Per quanto concerne lo sviluppo di una società civile aperta mediante il finanziamento di proposte presentate dalle ONG e da organismi di volontariato, sono stati utilizzati due strumenti principali:

13. With regard to the development of open civil society, by funding proposals from NGOs and voluntary bodies, two main instruments were used:

a) il programma LIEN (finanziato attraverso le principali linee di bilancio PHARE e TACIS) nell'ambito del quale la Commissione cofinanzia azioni di ONG a favore di gruppi svantaggiati. Questo programma si colloca al confine fra programmi di sviluppo sociale e generale e azioni effettivamente focalizzate sui diritti dell'uomo e sulla democrazia;

(a) the LIEN programme (financed within the mainstream Phare and Tacis budget headings) under the framework of which the Commission co-finances NGO measures in favour of disadvantaged groups. This programme is on the borderline between overall and social development programmes and core human rights and democracy measures;

b) i programmi PHARE e TACIS a favore della democrazia (iscritti separatamente al titolo di bilancio B7 - 7) nell'ambito dei quali sono stati finanziati macro- e micro-progetti.

(b) the PHARE and TACIS democracy programmes (set apart in the B7 - 7 budget Title) under which macro- and micro-projects were financed.

14. La Corte ha riunito nell'Allegato 2 informazioni finanziarie, relative al periodo 1993 - 1998, sui programmi esaminati nei paesi dell'Europa centrale ed orientale. Nell'arco di questo periodo i pagamenti sono ammontati in totale a 243,9 milioni di euro. È opportuno richiamare l'attenzione sulla nota inclusa nell'allegato riguardo ai limiti di tali dati.

14. The Court has drawn together for the period 1993 to 1998 financial information for the programmes examined in central and east European countries, which is presented in Annex 2. Payments over this period totalled EUR 243,9 million. The notes presented there on the limitations of these data should be borne in mind.

15. Per l'Asia, l'America latina e i paesi del Mediterraneo, il servizio responsabile nell'ambito della Commissione ha utilizzato i fondi disponibili del titolo B7 - 7 per cofinanziare, sostanzialmente, piccole azioni pilota (ad esempio, corsi per agenti di polizia su questioni attinenti ai diritti umani, educazione elettorale, assistenza legale) volte a rafforzare le strutture democratiche (sviluppo istituzionale) e della società civile. Inoltre, progetti di maggiori dimensioni, che ponevano l'accento sui diritti dell'uomo e sulla democrazia (sostegno al processo elettorale, sostegno a pubbliche autorità, ad esempio attraverso azioni riguardanti le forze di polizia ed il sistema giudiziario, i bambini della strada ecc.) hanno beneficiato di finanziamenti erogati attraverso i principali programmi di cooperazione finanziaria e tecnica.

15. For Asia, Latin America and the Mediterranean countries, the Commission department concerned used the available B7 - 7 funds mainly to co-finance small pilot measures (for example, courses for policemen on human rights issues, electoral education, legal aid), for the strengthening both of formal democracy (institutional building) and civil society. Further, larger projects with a human rights and democracy emphasis (electoral support, support to public authorities such as police forces and justice systems, street children projects, etc.) were also financed under the mainstream financial and technical cooperation programmes.

16. Per le attività di cooperazione in paesi ACP si è proceduto in modo analogo, vale a dire finanziando piccole misure pilota (ad esempio, missioni di osservazione in materia di diritti umani, sostegno al processo elettorale) con fondi del titolo B7 - 7 e ricorrendo, ove necessario, ai Programmi indicativi nazionali del Fondo europeo di sviluppo (FES) per finanziare progetti importanti in materia di diritti umani e di democrazia. Una parte significativa degli stanziamenti B7 - 7 è stata utilizzata per integrare i fondi FES al fine di finanziare interventi come l'osservazione dello svolgimento di elezioni, il sostegno al processo di pace e missioni di osservazione per accertare il rispetto dei diritti dell'uomo, un tipo di misure che altrove, in altre circostanze, sono state finanziate nel quadro della politica estera e di sicurezza comune.

16. For cooperation activities in ACP countries, a similar approach was used, i.e. small pilot measures (for example, human rights observers, electoral support), were financed from B7 - 7 funds and, where necessary, main human rights and democracy projects were financed under the national indicative programmes of the European Development Funds (EDF). A significant part of the B7 - 7 funds was used to provide complementary finance to EDF funds to finance interventions such as the observation of elections, the support of peace processes and the sending of human rights observer missions, which are the kind of measures that elsewhere, in other circumstances, have been financed under the common foreign and security policy.

Ambito del controllo

Scope of the audit

17. In ciascuna delle principali regioni geografiche(4), i paesi in questione sono stati selezionati in base all'importanza delle problematiche che li affliggono in materia di diritti umani, nonché all'entità finanziaria delle misure finanziate dalla Comunità. È stata esaminata la politica generale perseguita in questi paesi dall'UE nel campo dei diritti umani. In ogni paese sono stati selezionati una serie di progetti, la cui pianificazione ed esecuzione sono state attentamente analizzate. Questi progetti, relativi al periodo 1994 - 1998, facevano capo principalmente all'Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo, ma sono stati esaminati anche alcuni grandi progetti e programmi finanziati dalle principali linee di bilancio. Sono state compiute missioni in diverse regioni e paesi(5), mentre in alcuni casi il controllo si è svolto unicamente presso i servizi della Commissione(6).

17. For each of the main geographical regions(4), countries were selected primarily on the basis of the importance of human rights issues affecting them, and the volume of Community-financed measures. The EU's overall policy on human rights in those countries was reviewed. In each country, a number of projects were selected, the planning and implementation of which was examined in detail. These projects, which cover the period 1994 to 1998, were mainly from the European initiative on democracy and the protection of human rights, but some large projects and programmes financed from the mainstream budget headings were also included. Several regions and countries were visited(5), and for others the audit was carried out at the Commission departments only(6).

18. La Commissione ha dato seguito alle osservazioni specifiche formulate dalla Corte, in particolare per quanto concerne la raccomandazione in merito alla necessità di compiere ulteriori indagini sulle lacune e sulle irregolarità riscontrate a livello della gestione (cfr. il paragrafo 71).

18. The Commission has taken action on the detailed audit findings, notably where the Court recommended that further investigations of management weakness and irregularities were needed (see paragraph 71).

19. Le osservazioni esposte nella presente relazione hanno carattere generale e coprono tutte le varie forme di aiuto, nonché la maggior parte dei paesi in cui sono attuate le misure in causa. Qualora i rilievi formulati riguardino programmi particolari ne viene fatta espressamente menzione.

19. The findings presented in this report are general, and cover all the various forms of assistance, as well as most of the countries in which the measures are carried out. Where the observations concern particular programmes, this is noted.

STRATEGIA DEI PROGRAMMI

STRATEGY OF THE PROGRAMMES

Strategie per paese

Country strategies

20. Nell'ambito di ciascun programma di cooperazione, la linea di azione seguita dalla Commissione consiste nello sviluppare una strategia per ogni singolo paese per creare un quadro specifico in cui operare il proprio intervento. Ciò presuppone, fra l'altro, una valutazione della situazione attuale del paese, la definizione di settori prioritari in cui la Commissione intenda intervenire e di un quadro in cui le singole misure possano essere identificate, selezionate e attuate. La situazione e le politiche perseguite a livello locale in materia di democrazia e di diritti umani dovrebbero costituire parte integrante di una siffatta strategia per paese, specie quando la democrazia e la difesa dei diritti dell'uomo rappresentano questioni di primaria importanza per il paese in causa(7).

20. Within each of the cooperation programmes, it is the policy of the Commission to develop country strategies to provide a framework for its interventions. Such a strategy should, among other things, assess the current situation of the country, define priority areas in which the Commission aims to intervene and set out a framework within which individual measures can be identified, selected and implemented. The local democracy and human rights situation and policies should be an integral part of such a country strategy, particularly when democracy and the protection of human rights are central issues for the country concerned(7).

21. I paesi candidati all'adesione all'UE si trovano in una situazione particolare. L'Accordo europeo che ognuno di essi ha firmato sancisce l'impegno ad adoperarsi per una democrazia pluralista basata sullo Stato di diritto, sui diritti dell'uomo e sulle libertà fondamentali, un sistema pluripartitico che preveda elezioni libere e democratiche nonché il principio di un'economia di mercato e di giustizia sociale che costituisce un fondamento per l'adesione(8). Ciò ha indotto la Commissione a focalizzare l'attenzione sulla questione dei diritti umani e della democrazia quali condizioni specifiche per l'adesione.

21. A particular situation exists for the applicant countries for EU membership. The Europe Agreement which each of them has signed enshrines a commitment to a pluralist democracy based on the rule of law, human rights and fundamental freedoms, a multiparty system involving free democratic elections, to the principle of a market economy and to social justice, which constitutes the basis for the association(8). This has led to the Commission focusing on human rights and democracy issues as specific accession requirements.

22. Benché per gli altri paesi siano state seguite pratiche diverse, la Corte ha reperito pochi elementi da cui risultava che la Commissione aveva effettivamente proceduto ad una valutazione della situazione dei diritti umani, della democrazia e delle necessità dei paesi beneficiari e che aveva messo a punto una strategia in funzione delle esigenze del paese in questione (individuandone i problemi chiave e proponendo soluzioni). Persino nei paesi in cui il sostegno a favore dei diritti umani e della democrazia era menzionato nei documenti relativi alla strategia globale concepita per quel paese, come nel caso di alcuni paesi dell'America latina, le definizioni erano vaghe e troppo generiche per consentire un approccio mirato. Per quanto riguarda i paesi dell'Asia e dell'America latina, la maggior parte dei documenti specifici che ne illustrano la strategia globale, esaminati dal Comitato per l'Asia e l'America latina (ALA) nel 1998 e nel 1999, non menzionava, se non raramente, aspetti inerenti ai diritti umani e alla democrazia.

22. Although practices varied for the other countries, the Court found little evidence that the Commission had effectively assessed the democracy and human rights situation and needs of the beneficiary countries and that it had developed a strategy specifically tailored to the requirements of the country (identifying key problems and proposing solutions). Even in those countries where support for human rights and democracy was mentioned in the overall country strategy papers, as was the case in some Latin American countries, definitions were vague and too general to allow a focused approach. In most of the country strategy papers for the Asian and Latin American countries examined by the Asia and Latin America (ALA) Committee in 1998 and 1999, there was either little or no mention of human rights and democracy issues.

23. La Corte ha constatato, tuttavia, che a livello di delegazione la situazione dei paesi in causa per quanto concerne i diritti dell'uomo e la democrazia era oggetto di un'attenta sorveglianza. In Cile e in Perù, ad esempio, le delegazioni avevano redatto nel 1997 dei documenti in cui descrivevano con chiarezza i principali problemi ed eventi relativi ai vari settori di attività.

23. The Court found however that at Delegation level the human rights and democracy situation of the countries was actively monitored. For instance, in Chile and Peru, the Delegations had produced papers in 1997 in which they clearly described the main problems and events in the different sub-areas.

24. In molti dei paesi in questione, i settori chiave che necessitavano di un intervento erano ben conosciuti, di conseguenza le misure in tali settori erano destinate ad essere pertinenti. Ciò non significa, tuttavia, che venga meno la necessità di mettere a punto una strategia fondata su obiettivi e priorità chiari(9). Va rilevato che lo scopo di questa strategia non è solo quello di fornire al personale un quadro e una base su cui gestire il programma, ma anche di consentire ai rappresentanti degli Stati membri, agli organismi e alle ONG impegnati a favore dei diritti umani e della democrazia di capire che cosa intenda realizzare la Commissione.

24. In many of the countries concerned, the key areas where intervention was needed were quite well known so that measures in such areas were bound to be relevant. Such a situation, however, does not remove the need to develop a strategy, with clear objectives and priorities(9). It should be noted that the purpose of such a strategy is not just to provide officials with a framework and a basis on which to manage the programme, but also to enable Member State representatives, agencies and NGOs involved in human rights and democracy work to understand what the Commission wishes to do.

Selezione dei progetti

Project selection

25. In tutte le regioni cui si riferisce la presente relazione, in molti casi i progetti erano proposti da comunità od organizzazioni locali; successivamente venivano valutati e selezionati dalla Commissione. Benché un simile approccio basato sulla domanda sia appropriato in questo settore, per rafforzare il senso di proprietà dovrebbe essere applicato nell'ambito di priorità e criteri di selezione definiti più chiaramente.

25. In all areas covered by this report, in many cases, local communities and organisations proposed projects, these projects were then appraised and decided upon by the Commission. Although a demand-driven approach is appropriate in this area in order to enhance ownership, it should be applied within a more clearly defined framework of priorities and selection criteria.

26. Il servizio della Commissione responsabile dell'attuazione dei programmi nell'Europa centrale ed orientale emanava regolarmente inviti a manifestare interesse e utilizzava procedure di selezione armonizzate. Questo approccio consentiva di determinare i bisogni della società civile attraverso i progetti proposti dalle ONG locali. In pratica, la maggior parte dei progetti così selezionati riguardavano i diritti dell'uomo, lo sviluppo delle ONG, l'indipendenza dei mezzi di comunicazione e la prassi parlamentare.

26. The Commission department responsible for implementing programmes in central and eastern Europe called for expressions of interest on a regular basis and used standardised selection procedures. This approach allowed the needs of civil society to be identified through the project proposals of the local NGOs. In practice, most of the projects thus selected concerned human rights, NGO development, independent media and parliamentary practice.

27. Nel parere da essa pubblicato sull'adesione all'UE di taluni paesi dell'Europa centrale ed orientale(10), la Commissione ha riconosciuto che è ora più appropriato che le procedure di selezione concernenti i programmi in materia di diritti umani e di democrazia siano maggiormente incentrate su aspetti attinenti all'adesione.

27. With the publication of its opinion on the accession of certain central and east European States to the EU(10), the Commission acknowledged that it is now more appropriate for the selection procedures for the human rights and democracy programme to be more focused on accession issues.

28. La definizione dei progetti e le procedure di selezione applicate dai servizi della Commissione competenti per l'America latina, il Mediterraneo e i paesi ACP erano molto più informali, a quanto pare semplicemente a causa dei diversi metodi di lavoro dei servizi in questione. Per queste regioni, le delegazioni sono state invitate a pubblicizzare i programmi informando le ONG e gli enti governativi della loro esistenza; non sono stati però emanati inviti a manifestare interesse. I progetti sono stati definiti e valutati, per la maggior parte, da esperti incaricati a tal fine con contratti a breve termine oppure sono scaturiti da contatti diretti fra organizzazioni locali e delegazioni/servizi centrali. Benché i progetti approvati rispecchiassero le priorità individuate dalle organizzazioni locali suddette, questa procedura non assicura che siano state individuate e prese in considerazione tutte le necessità essenziali.

28. Project identification and selection procedures used by the Commission departments responsible for Latin American and Mediterranean and ACP countries were much more informal, for no apparent reason other than the different working methods of the services. For these regions, the Delegations were asked to publicise the programmes by informing NGOs and government agencies of their existence but there were no calls for expression of interest. Projects were mostly identified and appraised by short-term expert missions or were the result of direct contacts between local organisations and Delegation/central departments. Although the projects approved reflected priorities as seen by these local organisations, such a procedure does not ensure that all key needs were identified and covered.

Selezione degli organismi incaricati dell'attuazione delle misure

Selection of implementing bodies

29. Nell'Europa centrale ed orientale, i servizi della Commissione hanno constatato, inizialmente, che il sostegno della società civile locale richiedeva sempre, per l'attuazione dei progetti, una ONG partner dell'UE. In molti casi, tuttavia, il ruolo di questi partner era limitato e poco chiaro e il suo valore aggiunto nei progetti non era proporzionato ai costi sostenuti. Per questo motivo, e dato anche che le ONG locali hanno maturato una certa esperienza, l'intervento diretto delle ONG dell'Unione dovrebbe ormai essere ridotto.

29. In central and eastern Europe, the Commission departments initially found that support of local civil society always required the use of European Union partner NGOs in project implementation. In many cases, however, the role of these partners was limited and unclear and their added value in the projects was not commensurate with the costs incurred. Therefore, and also because local NGOs have matured with experience, the direct intervention of EU NGOs should now be reduced.

30. I servizi della Commissione competenti per i paesi dell'America latina e del Mediterraneo hanno scelto di operare direttamente con le ONG locali. In questo modo la Commissione avrebbe potuto instaurare un rapporto stretto e diretto con la società civile locale e contribuire attivamente a rafforzare la capacità delle organizzazioni con cui operava. Essa non sembra però esservi riuscita per le seguenti ragioni:

30. The Commission departments responsible for Latin American and Mediterranean countries chose to work directly with local NGOs. This could have enabled the Commission to create a strong direct relationship with local civil society and to participate actively in its strengthening the capacity of the organisations with which it worked. It does not seem, however, to have succeeded in this for the following reasons:

a) nei fascicoli dei progetti non vi erano elementi, se non in rari casi, da cui risultasse che i servizi della Commissione avevano esaminato adeguatamente gli aspetti positivi e le carenze dei propri partner sul piano amministrativo, organizzativo, finanziario e tecnologico nonché per quanto attiene al personale;

(a) little or no information could be found in the project files that the Commission departments had sufficiently examined the administrative, organisational, financial, personnel and technological strengths and weaknesses of its partners;

b) gli orientamenti amministrativi (requisiti in termini di bilancio e di relazioni) e le procedure (decisioni e pagamenti) specificati dal servizio competente della Commissione hanno costituito il più delle volte per il partner un onere supplementare invece di contribuire ad incrementarne l'efficacia.

(b) the administrative guidelines (budgetary and reporting requirements) and procedures (decisions, payments) specified by the Commission department more often put an extra burden on the partners rather than helping to strengthen them.

31. Nel giugno 1999, la Commissione ha pubblicato un invito generale a presentare proposte(11) per la maggior parte delle linee di bilancio relative all'iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo (EIDHR). Si tratta di un notevole passo in avanti. Aumenta così, nel complesso, la trasparenza delle procedure di selezione. I servizi della Commissione hanno elaborato orientamenti in cui sono definiti i criteri di ammissibilità relativi sia al contenuto del progetto (settori tematici), con un primo tentativo di stabilire delle priorità, sia agli organismi incaricati dell'attuazione (statuto, solidità finanziaria ecc.).

31. In June 1999, the Commission published an overall call for proposals(11) for most of the budget headings under the EIDHR. This is a major improvement. The overall transparency of the selection procedures is enhanced. The Commission departments have established guidelines in which are defined eligibility criteria relating both to project content (thematic areas), with a first effort at fixing priorities, and to the implementing bodies (statute, financial solidity, etc.).

ESITO DEI PROGRAMMI

OUTCOME OF THE PROGRAMMES

Efficacia, pertinenza e impatto delle misure

Effectiveness, relevance and impact of the measures

32. Per valutare l'efficacia, cioè per appurare se le mete e gli obiettivi stabiliti per i programmi e i progetti siano stati raggiunti, è necessario che questi siano formulati con chiarezza in modo da potere essere valutati. I collegamenti fra i vari livelli devono essere individuati, indicando come i risultati di un progetto contribuiscano al conseguimento degli obiettivi del programma. I sistemi di sorveglianza, di controllo e di informazione dovrebbero poi fornire le informazioni necessarie per la valutazione.

32. To assess effectiveness, i.e. whether the goals and objectives set for the programmes and projects are achieved, it is necessary that they are clearly set out in a way that can be evaluated. The links between the different levels have to be identified, showing how the results of a project contribute to the achievement of the programme goals. The monitoring, control, and information systems should then provide the information needed for the assessment.

33. I paragrafi 1 e 22 denunciano la mancanza di precisione nella definizione degli obiettivi del programma e l'assenza di strategie adeguate definite in termini operativi. Di conseguenza è difficile valutare l'efficacia a livello di programma o di paese.

33. Paragraphs 1 and 22 point to the wide definition of programme goals, and the lack of adequate strategies defined in operational terms. This makes the assessment of the effectiveness at the programme or country level difficult.

34. Ciononostante, nella maggior parte dei documenti della Commissione, l'impatto dei programmi di quest'ultima in materia di diritti umani e di democrazia è considerato più che positivo per via del loro contributo allo sviluppo della società civile, un aspetto questo che ha svolto un ruolo fondamentale nei processi di democratizzazione dei paesi interessati. Benché una parte del merito possa essere attribuita ai programmi dell'UE, una delle constatazioni principali del controllo, corroborata da valutazioni dei programmi richieste dalla Commissione(12), è che l'insieme dei progetti della Commissione è stato eccessivamente frammentato nei vari settori di intervento, indebolendone in questo modo l'impatto.

34. Nevertheless, in most of the Commission's documents, the impact of its human rights and democracy programmes is seen as a success because of their contribution to the growth of civil societies which played a crucial role in the democratisation processes of the countries involved. While some credit for this can be given to the EU programmes, one of the main findings of the audit, which is supported by evaluations which the Commission has arranged of its programmes(12), is that the Commission's project portfolios have been spread too thinly over the different intervention areas, thus diluting their impact.

35. Per quanto riguarda i singoli progetti, gli obiettivi e i risultati non sono stati chiaramente definiti e quantificati e il modo in cui l'impatto poteva essere valutato non è stato specificato. Attività relative ai progetti sono state spesso presentate come obiettivi degli stessi. In nessuno dei progetti esaminati erano stati esplicitati i criteri di valutazione dei risultati, né erano stati proposti meccanismi per una valutazione in tal senso. Benché la Commissione abbia introdotto l'uso dell'analisi del "quadro logico" per i propri programmi di cooperazione durante il periodo in causa, questo strumento di gestione dei progetti non è stato usato per la maggior parte dei progetti nel quadro dell'Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo(13).

35. For the individual projects, objectives and results were not clearly defined and quantified, and the way in which impact could be assessed was not specified. Frequently, project activities were presented as the purpose of the project. In none of the projects examined were the criteria for judging success made explicit, nor were any mechanisms proposed for evaluating this. Although the Commission introduced the use of logical framework analysis for its cooperation programmes during this period, this project management tool was not used for most of the projects under the European initiative for democracy and the protection of human rights(13).

36. Quanto alle conferenze, alle riunioni e ai seminari, è errato ritenere che il semplice fatto di organizzarli e di condurli dimostri l'efficacia delle misure. Innanzitutto, è necessario includere nell'ambito di queste attività elementi che consentano di valutarne la qualità. Si dovrebbe sottolineare maggiormente la necessità di individuare dei modi che consentano di valutare se queste iniziative siano efficaci.

36. In the case of conferences, meetings and seminars, it is insufficient to consider that simply organising and holding them means that the measures are effective. First of all, it is necessary to build into such activities elements which assess their quality. More emphasis should also be placed on trying to identify ways of assessing whether such events are effective.

37. È assodato che non è facile definire e mettere a punto tali indicatori in questo settore della cooperazione e che non sempre è possibile quantificarli. Non bisogna inoltre essere scettici solo per il fatto che è difficilissimo, se non impossibile, quantificare l'impatto. Si sa, infine, che gli effetti di un progetto spesso sono rilevabili solo a medio e a lungo termine.

37. It is fully recognised that it is not easy to define and draw up such indicators in this area of cooperation and that it is not always possible to quantify them. Further, it is acknowledged that it is not because impact can only be quantified with considerable difficulty, or even not at all, that one has to be sceptical. It is also recognised that project effects can often only be observed in the medium and long term.

38. Ciononostante, la Corte ritiene che la Commissione debba intensificare i propri sforzi per definire i criteri e gli indici di riferimento con cui poter valutare l'esito delle attività ed integrarli nelle definizioni dei progetti. In caso contrario, gli aiuti esterni in questo campo rischiano di divenire finanziamenti di misure apparentemente pertinenti, considerate, da un punto di vista soggettivo, efficaci e positive, ma senza che vi siano al riguardo prove oggettive.

38. None the less, the Court considers that the Commission needs to strengthen its efforts to define criteria and benchmarks by which the outcome of activities can be assessed and introduce them in project definitions. If it does not, external aid in this area risks ending up as the financing of apparently relevant measures, which are considered, on a subjective basis, to be effective and to have a positive impact, without there being any objective evidence to support this.

39. A causa della mancanza di chiarezza nella definizione dei risultati e degli obiettivi dei progetti è estremamente difficile valutare l'efficacia di questi ultimi. Di conseguenza, i diversi strumenti di sorveglianza non hanno fornito informazioni in merito all'efficacia:

39. The lack of clearly defined project outputs and purposes means that an assessment of project effectiveness is extremely difficult. As a consequence, the different monitoring instruments did not provide information on effectiveness:

a) la maggior parte delle relazioni presentate sullo stato di avanzamento dei progetti dai responsabili della gestione consistevano in una descrizione cronologica delle attività svolte e da qualche accenno all'aspetto qualitativo. Non è stata prestata attenzione, se non in misura limitata, ai raffronti fra i risultati e gli obiettivi stabiliti; la pertinenza e l'impatto delle misure non sono stati presi in considerazione;

(a) most of the progress reports presented by the project managers were a chronological description of activities achieved with little qualitative evaluation. Little or no attention was paid to comparing achievements with what was planned, and relevance and impact were not considered;

b) nelle relazioni trasmesse dalla Commissione a seguito delle missioni di controllo/valutazione per verificare i propri progetti in sospeso, non sono state reperite informazioni sufficienti, oggettivamente verificabili, sull'efficacia dei progetti.

(b) in the reports of the monitoring/evaluation missions sent by the Commission to check on its outstanding portfolio, insufficient objectively verifiable information was found on the effectiveness of projects.

40. La Corte ha tuttavia rilevato che la maggior parte dei progetti esaminati finanziati con fondi del titolo B7 - 7 erano pertinenti in quanto rispondevano ai bisogni reali dei paesi in questione. Ciò forse non sorprende, data la definizione molto ampia di cosa si intenda per intervento nel campo della democrazia e della difesa dei diritti umani e dato che le necessità essenziali dei paesi in causa erano piuttosto chiare.

40. Nevertheless, the Court found that most of the B7 - 7 projects examined were relevant in that they addressed existing needs of the countries concerned. This is perhaps not surprising, given the very broad definition of what constitutes an intervention in the area of democracy and support for human rights, and the fact that the principal areas of need in the countries concerned were quite clear.

41. Anche i progetti esaminati di dimensioni maggiori, finanziati dalle principali linee di bilancio, corrispondevano chiaramente alle priorità dei paesi interessati. All'epoca del controllo, tuttavia, la loro realizzazione non aveva raggiunto un livello tale da consentire un bilancio sotto il profilo dell'efficacia.

41. The larger projects examined which were financed from mainstream budget headings also responded clearly to priorities in the countries concerned. At the time of the audit, however, they had not reached a sufficient stage of implementation to enable conclusions concerning their effectiveness to be drawn.

42. L'efficacia e l'impatto di molti progetti esaminati hanno risentito della lentezza dell'esecuzione nelle varie fasi. Nel programma concernente l'America latina, ad esempio, benché le operazioni finanziate fossero principalmente a breve termine e a carattere unico, le procedure amministrative erano rigide e inefficienti, il che ha comportato lunghi ritardi. Per la maggior parte dei progetti, sono trascorsi diversi mesi fra la data di presentazione della proposta e la firma del contratto; in alcuni casi, la procedura di stipulazione dei contratti si è addirittura protratta per più di un anno.

42. The effectiveness and impact of many of the projects examined were adversely affected by slow implementation at various stages. In the Latin American programme, for instance, although the programme mainly financed short-term one-off operations, administrative procedures were rigid and inefficient, leading to major delays. For most of the projects, several months elapsed between the date of proposal and the date of contract signature and there were even cases where the contracting procedure took more than one year.

43. Dopo la firma dei contratti, i progetti del programma relativo all'America latina hanno subito ulteriori ritardi perché i servizi della Commissione hanno impiegato diversi mesi a trasferire gli anticipi iniziali, mentre gli organismi incaricati non erano in grado di prefinanziare le attività in questione. In taluni casi, le attività previste non erano più pertinenti o erano state svolte con altri mezzi alla data in cui i fondi UE sono infine giunti a destinazione.

43. After the contracts were signed, these projects in the Latin American programme were further delayed because the Commission departments took several months to transfer the initial advances while the organisations did not have the capacity to pre-finance the activities. In some cases, planned activities were no longer relevant or had been implemented by other means by the date that EU funds finally arrived.

44. Problemi simili a quelli sopra esposti si sono verificati anche per quanto concerne i programmi PHARE e TACIS esaminati nel corso del controllo.

44. Similar problems to the above were also experienced in the Phare and Tacis programmes examined during the audit.

Constatazioni derivanti dalle valutazioni dei programmi

Evidence from programme evaluations

45. La Commissione ha finanziato diverse valutazioni dei propri programmi in materia di diritti umani e di democrazia(14), che, in un modo o nell'altro, hanno tutte esaminato l'efficacia dei programmi. Le conclusioni generali di queste valutazioni sono positive, in quanto riconoscono che le attività della CE erano appropriate e necessarie e che hanno apportato un contributo significativo al processo di sostegno democratico e alla tutela dei diritti umani in varie regioni del mondo. Tali valutazioni confermano che, salvo alcune eccezioni, i progetti finanziati erano pertinenti nell'ambito delle problematiche che affliggono i paesi interessati. Vi si ritiene inoltre che i programmi comunitari abbiano svolto un ruolo importante nel sostenere e rafforzare le ONG. La valutazione dei programmi "democrazia" di PHARE e TACIS, dal 1992 al 1997, e la valutazione delle misure comunitarie a sostegno dei diritti umani e della democrazia nell'arco del periodo 1991 - 1993 hanno altresì rilevato che queste ONG avevano svolto un ruolo importante anche nel sostenere la riforma democratica e il rispetto dei diritti umani.

45. The Commission has funded several evaluations of its human rights and democracy programmes(14), all of which have in one way or another examined the effectiveness of the programmes. The general findings of these evaluations are positive: they find that the activities of the EC have been appropriate and necessary, and that they have made a significant contribution to the process of supporting democracy and protecting human rights in the different areas of the world. These evaluations confirm that, with few exceptions, the projects financed were relevant in the context of the problems facing the countries concerned. They also found that the Community programmes played an important role in supporting and strengthening NGOs. The evaluation of the Phare and Tacis democracy programmes from 1992 to 1997, and the evaluation of EC measures supporting human rights and democracy during the period 1991 to 1993 went on to find that these NGOs had also played an important role in furthering democratic reform and respect for human rights.

46. Le valutazioni suddette confermano tuttavia anche alcune critiche mosse dalla Corte:

46. The evaluations, however, also confirm some of the criticisms made by the Court, for example:

a) la valutazione del programma relativo all'America centrale ha rilevato che per quanto riguarda i programmi in materia di diritti umani e democrazia nel loro insieme, gli obiettivi, considerati ambiziosi, sono definiti in modo troppo generico ed impreciso e senza indicare l'ordine delle relative priorità. Nella valutazione si precisa inoltre che il numero elevato - eccessivo - di linee di bilancio ha causato confusione e incertezza nell'esecuzione;

(a) the evaluation of the Central American programme found that for the human rights and democracy programmes as a whole, the objectives, which are ambitious, are defined too generally, and imprecisely, and priorities amongst them have not been established. This evaluation also found that the large - excessive - number of budget headings made implementation confusing and uncertain;

b) due valutazioni segnalano che è difficile misurare l'efficacia per la mancanza di indicatori e di informazioni sul prodotto e sui risultati dei progetti;

(b) two evaluations point to the difficulty of assessing effectiveness because of the lack of indicators and information on outputs and results at project level;

c) vi sono troppi piccoli progetti il cui impatto risulta attenuato: la valutazione concernente l'America centrale ha rilevato che, per quanto i progetti possano aver contribuito a rafforzare le ONG e il loro ruolo, il che è di per sé un risultato positivo, il loro impatto su una parte più ampia della società è scarsamente dimostrato;

(c) there are too many small projects, the impact of which is diluted: the Central American evaluation found that, although the projects may have helped to strengthen NGOs, and reinforce their role, which is in itself a positive result, there is little evidence of impact on wider society;

d) la mancanza di risorse di gestione, l'applicazione di sistemi insoddisfacenti, l'importanza attribuita agli aspetti operativi e ai minimi dettagli dei contratti piuttosto che alla politica e alla strategia, nonché i ritardi nell'esecuzione e nell'erogazione dei fondi hanno inciso negativamente sull'attuazione dei programmi.

(d) the lack of management resources, unsatisfactory systems, concentration on operational aspects and the fine detail of contracts rather than on policy and strategy, and delays in implementation and disbursements have adversely affected the implementation of the programmes.

La sostenibilità

Sustainability

47. Per realizzare un cambiamento duraturo e fare in modo che le ONG riescano ad essere operative a lungo è necessario un impegno a lungo termine nel risolvere i problemi e nel mantenere il sistema degli aiuti esterni in un contesto in cui le fonti di finanziamento alternative sono limitate. In generale, tuttavia, la Commissione non ha sufficientemente considerato la questione del proseguimento delle attività una volta venuto meno il suo finanziamento. L'approccio della Commissione era incentrato principalmente sui programmi di finanziamento annuali, senza impegni a più lungo termine; la Commissione, inoltre, non ha cercato di dar seguito alle attività intraprese al termine del suo finanziamento. Nell'America centrale, ad esempio, su 14 progetti esaminati, la Corte ne ha individuato solo uno ("Nicaraguan Land Property") in cui al progetto B7 - 7 ha fatto seguito un programma di sostegno a lungo termine della Commissione. Per gli altri progetti, non vi erano elementi che comprovassero il proseguimento delle attività al termine del finanziamento della Commissione, né lo svolgimento di azioni che si collocassero in una dimensione di continuità rispetto a queste. In base alla documentazione contenuta nei fascicoli, questo aspetto è stato poco considerato.

47. Achieving sustainable change and sustainable NGOs requires a long-term commitment to problem solving and a continuation of external grants in a context where there are limited alternative sources of funding. In general, however, the Commission paid insufficient attention to the question of whether the activities would continue after its financing stopped. The approach of the Commission was primarily focused on annual financing programmes, longer-term commitments were not entered into, and the Commission did not seek to follow up activities once its financing had stopped. In Central America, for instance, out of the 14 projects examined, the Court found only one project (Nicaraguan land property project) where the B7 - 7 project was followed by a long-term support programme of the Commission. For the other projects, there was no evidence that project activities were continuing after the end of the Commission financing, nor that follow-on activities were implemented. According to the documentation in the files, little attention was paid to this aspect.

48. Alcune ONG hanno ottenuto risultati positivi(15) e svolgono, ad esempio, un ruolo importante nel vigilare sul rispetto dei diritti umani; ciononostante, non riescono ad ottenere finanziamenti da fonti diverse dall'UE per proseguire il loro lavoro. Si tratta spesso di iniziative acclamate e ci si chiede se sia giusto, nell'ottica delle conquiste in materia di diritti umani, che l'UE ponga fine al proprio contributo dopo uno o due anni.

48. There are also examples of NGOs which have performed well(15), which, for example, fulfil an important role as human rights watchdogs, and yet are unable to obtain non-EU funds to continue their work. These are often acclaimed initiatives, and the issue is whether the EU should, from the point of view of achieving improvements in the human rights field, end its financial contribution after one or two years.

49. Anche nei casi in cui la Commissione finanzia ONG che sopperiscono alle carenze dello Stato, la Commissione si trova di fronte ad un dilemma, ovvero se continuare o meno a fornire finanziamenti cospicui quando lo Stato non è in grado di rilevare successivamente tale impegno. In questi casi, la Commissione dovrebbe puntare ad ottenere l'impegno da parte delle autorità competenti ad assumere progressivamente una parte crescente dei costi. Diversamente, il sostegno a breve termine fornito dalla Commissione a questi progetti rappresenterebbe un aiuto umanitario e non un passo ponderato verso un maggior rispetto dei diritti umani attraverso un miglioramento strutturale.

49. Also in the cases where the Commission finances NGOs which repair deficiencies in State provision, the dilemma for the Commission is whether or not to continue to provide substantial funding if the State is unable to take over. In such cases, the Commission should aim to obtain a commitment from the authorities progressively to take over an increasing share of the costs. Otherwise, Commission short-term support for such projects is a humanitarian response rather than a considered step to improve the human rights situation by achieving a structural improvement.

La visibilità

Visibility

50. Benché la visibilità costituisca un obiettivo classico della politica seguita dalla Commissione in materia di aiuti esterni, l'intento di accrescerla ulteriormente deve essere accompagnato da una strategia concepita attentamente per conseguirlo. Nel caso dei programmi concernenti i diritti umani e la democrazia, l'approccio della Commissione in tal senso si limitava sostanzialmente a cercare di indurre gli organismi in causa a menzionare nel materiale pubblicitario il finanziamento UE.

50. Although visibility is a common goal of the Commission's external aid policy, the objective of greater visibility needs to be followed up by a carefully thought out strategy on how to obtain it. In the case of the human rights and democracy programmes, the Commission's approach towards visibility was in the main limited to trying to get organisations to give credit for EU financing in publicity material.

51. La Commissione non ha prestato particolare attenzione alla propria immagine di donatore importante e costruttivo che sostiene attivamente il processo di democratizzazione nei paesi interessati, dando spesso un'impressione di disorganizzazione e di inefficienza. L'assenza di un approccio coordinato e uniforme fra i programmi UE in un dato paese, la lentezza e la complessità delle procedure amministrative, nonché l'intervento, in tempi diversi, di molti responsabili della Commissione incaricati della gestione di vari aspetti dei progetti, sono tutti elementi che hanno indotto un senso di frustrazione negli organismi partner.

51. The Commission did not pay sufficient attention to its image as an important, creative donor who actively supports the democratisation processes in the countries concerned, and it often presented an image of disorganisation and inefficiency. Absence of a coordinated and uniform approach between the EU programmes in a given country, slow and heavy administrative procedures and the involvement of many Commission managers dealing with project matters at different times are all situations which have created frustration for partner organisations.

52. Molte delle organizzazioni visitate hanno espresso chiaramente la propria frustrazione nei confronti della Commissione. A prescindere dal fatto che le motivazioni addotte siano o meno giustificate, ciò che conta sotto il profilo della visibilità delle azioni dell'UE e della Commissione è che l'immagine positiva derivante dagli interventi in questo campo è rapidamente offuscata dall'immagine negativa di una Commissione percepita come donatore poco flessibile e disorganizzato.

52. Many of the organisations visited expressed clearly their frustration with the Commission. Whether or not the reasons the organisations give for their frustration are justified, the important thing from the viewpoint of the visibility of the EU and the Commission is that the positive visibility resulting from interventions in this area is quickly diminished by the negative perception of the Commission as an inflexible and disorganised donor.

GESTIONE DEI PROGRAMMI DA PARTE DELLA COMMISSIONE

PROGRAMME MANAGEMENT BY THE COMMISSION

Organizzazione e risorse di gestione

Organisation and management resources

53. Durante il periodo oggetto del controllo, la gestione dei programmi concernenti i diritti umani e la democrazia era ripartita fra vari servizi della Commissione. Un servizio della DG IA(16) era responsabile dei programmi concernenti l'Europa centrale ed orientale e i nuovi Stati indipendenti e provvedeva al coordinamento generale attraverso un gruppo interservizi. Presso la DG VIII vi era un'unità responsabile dell'attuazione di queste misure nei paesi ACP, che, per la maggior parte del periodo in questione, si occupava anche delle misure nel campo dei diritti umani e della democrazia in Asia. La DG IB gestiva i programmi per l'America latina e il Mediterraneo e nel 1998 aveva rilevato dalla DG VIII la gestione delle misure suddette in Asia.

53. During the period covered by the audit, the management of the human rights and democracy programmes was spread across several departments of the Commission. A department in DG I. A(16) was responsible for the programmes in central and eastern Europe and the new independent States and provided overall coordination through an interdepartmental group. DG VIII had a unit responsible for these measures in the ACP States, and, for most of the period covered, was also responsible for human rights and democracy measures in Asia. DG I. B managed the programmes for Latin America and the Mediterranean, and in 1998 took over from DG VIII responsibility for the human rights and democracy measures in Asia.

54. Le risorse umane retribuite con stanziamenti di funzionamento (Parte A del bilancio generale) assegnate dalla Commissione a questi programmi, sia presso la sede della Commissione a Bruxelles sia presso le Delegazioni, erano limitate (in alcuni periodi, ad esempio, vi era un unico funzionario competente per il programma riguardante l'America latina) e notevolmente al di sotto delle esigenze operative. Di conseguenza, la Commissione ha fatto ampiamente ricorso ad organizzazioni esterne quali gli Uffici di assistenza tecnica (UAT), per varie funzioni amministrative, finanziarie e di gestione.

54. The staff resources financed from administrative appropriations (Part A of the general budget) devoted by the Commission to these programmes, both in Commission headquarters in Brussels and at the Delegations, were limited (for example, for the Latin American programme there was at times only one official with specific responsibility for it), and considerably below operational needs. As a result, the Commission made extensive use of external organisations as TAOs for various administrative, financial and management functions.

55. Per i programmi PHARE e TACIS, una parte importante della gestione e della sorveglianza dei macro-progetti "LIEN" e "Democrazia" è stata subappaltata, rispettivamente, al Centre Européen du Volontariat (CEV)(17) ed alla Fondazione europea dei diritti dell'uomo (EHRF). Questi organismi erano incaricati della pre-selezione, della preparazione dei contratti, della sorveglianza e dell'approvazione preliminare delle relazioni sull'avanzamento dei lavori e di quelle finali. La Commissione manteneva la responsabilità per quanto riguarda la decisione definitiva, la firma dei contratti e l'esecuzione dei pagamenti dopo l'approvazione delle relazioni.

55. For the Phare and Tacis programmes, a large part of the management and monitoring of the LIEN and Democracy macro-projects was subcontracted to the Centre Européen du Volontariat (CEV)(17) and the European Human Rights Foundation (EHRF) respectively. These organisations were in charge of the preselection process, the preparation of contracts, the monitoring and the pre-approval of progress and final formal reports. The Commission kept responsibility for the selection decision, the signature of contracts and the making of payments after approval of the reports.

56. Fra il 1994 e il 1997, la Fondazione ha percepito 7,8 milioni di euro per svolgere quattro compiti importanti per conto della Commissione:

56. Between 1994 and 1997 the EHRF received EUR 7,8 million to carry out four major tasks on behalf of the Commission:

a) l'attribuzione di piccole sovvenzioni ad associazioni di qualsiasi paese impegnate a favore dei diritti dell'uomo;

(a) granting small subsidies to associations of all countries tackling the human rights issue;

b) la gestione dei macro-progetti "democrazia" dei programmi PHARE e TACIS;

(b) management of the "democracy" macro-projects under the Phare and Tacis programmes;

c) la messa a disposizione dei servizi della Commissione di uffici e di personale;

(c) making office accommodation and support staff available to the Commission departments;

d) il versamento di sovvenzioni a ONG impegnate a favore dei diritti dell'uomo in Bosnia Erzegovina.

(d) payment of subsidies to NGOs which were active in the field of human rights in Bosnia-Herzegovina.

57. Nessuno dei contratti stipulati con la EHRF per il periodo in questione ha formato oggetto di una procedura di gara, nemmeno quando si trattava di prestazioni di servizi di natura più o meno commerciale. La Commissione non ha svolto alcun controllo delle spese amministrative della EHRF benché la situazione giuridica di quest'ultima fosse ancora confusa, in particolare per quanto riguarda i sistemi di assunzione e di retribuzione del personale e i suoi meccanismi di rendicontazione, specie nei confronti delle autorità belghe. Infine, fra il 1994 e il 1998, gli organi statutari amministrativi della Fondazione, che agisce quasi esclusivamente per conto della Commissione, non sono stati sottoposti a regolare supervisione, lasciando un margine di manovra eccessivo alla sua direzione.

57. All the contracts with the EHRF for this period were made without following any invitation-to-tender procedure, even where they involved services of a more or less commercial nature. The Commission did not perform any audit of the EHRF's administrative expenditure, even though the latter's legal situation remained muddled, in particular as regards the systems it used for recruiting and remunerating its staff, and its mechanisms for presenting its accounts, especially to the Belgian authorities. Lastly, between 1994 and 1998, the statutory administrative bodies of the EHRF, which acts virtually solely on behalf of the Commission, were not subjected to any regular supervision, thus allowing its management too much leeway.

58. Nel novembre 1997 è stato stipulato fra la Commissione e una società di consulenza, la IBF, un contratto di assistenza tecnica per tre programmi orizzontali nell'ambito di PHARE e TACIS(18). I compiti della IBF comprendevano la stipulazione di contratti di cofinanziamento con i beneficiari di sovvenzioni, l'esecuzione di pagamenti a loro favore, la sorveglianza amministrativa dei progetti, nonché la produzione di materiale informativo. La maggior parte dei compiti affidati per contratto alla IBF sono quindi simili a quelli assegnati al Servizio comune Relazioni esterne (SCR).

58. In November 1997 a contract was signed between the Commission and a consulting company, IBF, for technical assistance for three horizontal programmes under Phare and Tacis(18). The tasks of IBF include concluding co-financing contracts with grant recipients, making payments to them, the administrative follow-up of projects, and the production of information material. Most of the tasks contracted to IBF are thus similar to those entrusted to the Joint Service for External Relations (SCR).

59. Nella maggior parte dei paesi PHARE, la Commissione ha inoltre istituito delle Fondazioni per lo sviluppo della società civile (Civil Society Development Foundations - CSDF) quali finanziatori in loco indipendenti. La principale attività delle CSDF consiste nell'erogare aiuti alle ONG locali. Il consiglio di amministrazione di queste Fondazioni è solitamente composto di persone impegnate nella società civile; la designazione di ciascun membro è approvata dal governo. In Slovacchia e in Bulgaria, le rispettive delegazioni della Commissione hanno subappaltato la gestione del regime dei micro-progetti Democracy e LIEN alle CSDF.

59. The Commission also established Civil Society Development Foundations (CSDFs) in most Phare countries as independent in-country funders. The CSDFs have, as their main activity, the delivery of grants to local NGOs. The board of the Foundation is typically composed of people active in civil society, and each member is approved by the government. In Slovakia and Bulgaria, the respective Delegations of the Commission have subcontracted the management of the Democracy and LIEN micro-project schemes to the CSDFs.

60. Da una valutazione delle CSDF(19) è emerso che, in generale, queste organizzazioni non avevano sviluppato strategie per adempiere alla propria missione, né esposto i risultati dei progetti da esse finanziati. L'iniziativa e l'impulso sono venuti per lo più dall'esterno. È necessario, inoltre, che i direttori delle CSDF ricevano una formazione in materia di gestione.

60. An evaluation of the CSDFs(19) found that these organisations typically had not developed strategies for achieving their mission, nor provided a showcase for the output of the projects that they have funded. Initiative and momentum have come mainly from outside. The Directors of the CSDFs also need management training.

61. Nel caso dell'America centrale, sono stati aggiudicati diversi contratti all'"Instituto Relaciones Latino-Americanas" (IRELA) per lo svolgimento di studi e di varie attività di coordinamento, identificazione e sorveglianza di progetti riguardanti il programma della Commissione per i diritti umani e la democrazia. Le risorse assegnate a titolo di questi contratti, per un totale di oltre 1 milione di euro, sono state utilizzate per finanziare, dal 1992 al 1998, quella che in realtà era un'unità di coordinamento e di sorveglianza nell'ambito della delegazione della Commissione in Costa Rica.

61. In the case of Central America, the "Instituto Relaciones Latino-Americanas" (IRELA) was awarded several contracts for studies and various activities of coordination, project identification and monitoring covering the Commission's human rights and democracy programme. The resources of these contracts, which totalled more than EUR 1 million, were used to fund during the period 1992 to 1998 what in practice was a coordination and monitoring unit based in the Costa Rican Delegation of the Commission.

62. Per l'America del Sud, la Commissione ha firmato due contratti di servizi con un'organizzazione non a scopo di lucro che ha provveduto alla pubblicazione di studi e bollettini stampa nonché all'organizzazione di riunioni di esperti e di un seminario. In pratica, però, lo scopo principale di questi contratti consisteva nello svolgimento di missioni in loco per l'identificazione e la sorveglianza dei progetti e nell'assistenza all'unità responsabile del programma situata a Bruxelles.

62. For South America, the Commission signed two service contracts with a non-profit-making organisation which provided for the production of studies and press bulletins and the organisation of expert meetings and a seminar. In practice, however, the main subject of these contracts was to conduct on-the-spot project identification and monitoring missions and to assist the Brussels-based programme unit.

63. Il ricorso mediante subappalto a risorse supplementari ha agevolato la realizzazione dei programmi PHARE e TACIS e di quelli riguardanti l'America latina. La prassi seguita dalla Commissione in materia di subappalto desta tuttavia alcune preoccupazioni:

63. The subcontracting of additional resources helped the implementation of the Latin American, Phare and Tacis programmes. However, there are a number of areas of concern relating to the Commission's subcontracting practices:

a) applicando queste procedure la Commissione era infatti in grado di convertire stanziamenti di bilancio riservati ai programmi in risorse umane ed altre risorse operative che le erano state negate per restrizioni di bilancio. In taluni casi, i commenti relativi alle linee di bilancio interessate non erano compatibili con le condizioni contrattuali;

(a) by these practices the Commission was able in effect to convert budget appropriations for the programmes into staff and other operating resources which it was denied by budgetary constraints. In some cases, the budgetary remarks on the headings concerned were not compatible with the terms of the contracts;

b) i contratti in questione venivano aggiudicati mediante trattativa privata. La Commissione ha applicato in modo non corretto gli articoli 112 - 118 del regolamento finanziario per giustificare la mancata presentazione dei contratti alla CCAC;

(b) these contracts were awarded by private treaty. The Commission incorrectly applied Articles 112 to 118 of the Financial Regulation to justify not submitting the contracts to the ACPC;

c) spesso le persone assunte mediante i contratti suddetti erano state presentate alle organizzazioni interessate dai servizi della Commissione; alcune di queste persone avevano già lavorato in precedenza con contratti temporanei presso in servizi in causa(20);

(c) persons engaged under the contracts were frequently presented to the organisations concerned by the Commission departments. Some of them had previously been working on temporary contracts in the departments concerned(20);

d) subappaltando per un lungo periodo i compiti di identificazione dei progetti, di preparazione e sorveglianza, i servizi della Commissione rischiano di non acquisire una conoscenza sufficientemente approfondita della realizzazione dei programmi e di dipendere dalle conoscenze e dall'esperienza di personale esterno;

(d) by contracting out the tasks of project identification preparation and monitoring over a long period, the Commission departments risk not acquiring a sufficient depth of knowledge of the implementation of the programmes, and becoming dependent on the knowledge and expertise of external personnel;

e) data l'assenza di pressione concorrenziale e la dipendenza dei partner dal finanziamento della Commissione, vi è il rischio che i costi siano gonfiati. In realtà, in alcuni casi, le organizzazioni hanno richiesto importi che sono stati pagati forfetariamente senza che il partner fornisse le pezze d'appoggio necessarie; è emerso che sono state dichiarate e rimborsate spese non ammissibili. In seguito alle osservazioni formulate dalla Corte, la Commissione ha intrapreso un esame approfondito riguardo ad una di queste organizzazioni (IRELA).

(e) because of the lack of competitive pressure and the dependence of partners on Commission financing, there is a risk of overpricing. Indeed, in certain cases, amounts were claimed by these organisations and paid on a lump-sum basis without the partner providing the necessary supporting documents, and it was found that ineligible expenses were claimed and paid. The Commission is carrying out a detailed review of one of these organisations (IRELA) as a result of the Court's findings.

Norme amministrative, orientamenti e procedure

Administrative rules, guidelines and procedures

Sovvenzioni contro contratti di servizi

Grants versus service contracts

64. I programmi a favore dei diritti umani e della democrazia sono stati eseguiti principalmente grazie a sovvenzioni concesse ad organizzazioni della società civile. Tuttavia, durante il periodo su cui verte il controllo della Corte, le regole della Commissione sulla gestione degli aiuti non erano chiaramente definite; in molti casi si è constatato che la Commissione aveva utilizzato il sistema delle sovvenzioni in circostanze in cui altri meccanismi sarebbero stati più indicati, in particolare riguardo alla fornitura di beni o servizi:

64. The human rights and democracy programmes were mainly implemented by means of grants awarded to civil society organisations. However, during the period covered by the Court's audit, Commission rules on grant management were not well defined, and it was found that in many cases the Commission had used grants in circumstances where other mechanisms would have been more correct, notably when goods or services were being procured:

a) molti progetti nel campo dei diritti umani e della democrazia implicavano l'organizzazione di conferenze, riunioni e corsi di formazione nonché la produzione di studi. Si tratta di settori in cui è difficile distinguere fra sovvenzioni e contratti di servizi. Ad ogni modo, i servizi della Commissione non erano sufficientemente consapevoli della necessità di operare una distinzione fra forme contrattuali e procedurali diverse;

(a) many human rights and democracy projects involved the organisation of conferences, meetings and training courses and the production of studies. These are all areas in which it is difficult to distinguish between grants and service contracts. However, the Commission departments were insufficiently aware of the need to distinguish between different contractual and procedural forms;

b) nella sua relazione speciale sulle elezioni in Palestina(21), la Corte ha criticato l'aggiudicazione di contratti mediante trattativa privata per l'appoggio logistico a missioni di osservazione delle elezioni. Nell'esaminare un campione di nove contratti relativi a progetti a favore dei diritti umani e della democrazia in Mozambico, Ruanda e Haiti, la Corte ha rilevato che sei di essi erano in realtà contratti di servizi e che in tutti i casi erano stati aggiudicati mediante trattativa privata;

(b) in its Special Report on the Palestinian elections(21), the Court criticised the award by private treaty of contracts for the logistical support of electoral observer missions. When reviewing a sample of contracts for human rights and democracy projects in Mozambique, Rwanda and Haiti, the Court found that six out of the nine contracts examined were in reality service contracts but, in all cases, contracts had been awarded by private treaty;

c) alcuni dei progetti esaminati erano stati affidati alle ONG poiché si riteneva che fossero gli unici organismi adatti ad eseguire progetti di questa natura. Per quanto ciò possa valere per molte misure in materia di diritti umani e di democrazia, non è necessariamente vero per quanto concerne la fornitura di beni (come materiale per uffici) e di servizi (quali azioni di formazione o compiti amministrativi).

(c) some of the projects examined had been given to NGOs because it was considered that only NGOs have the appropriate vocation for projects in this area. While this may well be true for many human rights and democracy measures, it is not necessarily the case when the measures consist of the provision of goods (such as office equipment) and services (such as training and administration).

Stipulazione di contratti e cofinanziamento

Contracting and co-financing

65. La formulazione e le disposizioni dei contratti variavano. Ciascun servizio della Commissione ha applicato per i propri partner requisiti specifici (in materia di contabilità e di relazioni, modalità di pagamento ecc.). In alcuni casi, per lo stesso tipo di misure sono stati usati, in seno al medesimo servizio della Commissione, tipi di contratti diversi.

65. Contract formats and provisions were diverse. Each Commission department applied its own requirements to its partners (accounting and reporting requirements, payment arrangements, etc.). In some cases different contract types were used within a Commission department to cover the same type of measures.

66. Ciascun servizio della Commissione ha applicato le proprie norme per valutare l'ammissibilità dei costi e l'opportunità o meno di concedere un finanziamento base alle organizzazioni. In generale, tuttavia, i servizi hanno cercato troppo spesso di finanziare progetti che consideravano speciali, anche quando si trattava in realtà di attività di routine per l'organizzazione e sarebbe stato quindi più indicato finanziarle come sostegno istituzionale. Ne è conseguita un'assegnazione non appropriata del contributo della Commissione e un cambiamento dei requisiti in materia di bilancio e di relazioni finanziarie che hanno spostato l'accento dai controlli sui risultati a controlli basati sulle risorse impiegate.

66. Each Commission department applied its own rules for assessing the eligibility of costs and whether to provide core funding to organisations. In general, however, the departments sought too often to fund what they considered to be discrete projects, even when in practice the activities were the normal activities of the organisation and would have been more appropriately financed as institutional support. This led to inappropriate earmarking of the Commission contribution and to budget and financial reporting requirements which shifted the focus from controls on output to input oriented controls.

67. Nell'ambito dei programmi a favore dei diritti umani e della democrazia per i paesi ACP, la Commissione ha concesso contributi finanziari cospicui ad operazioni internazionali cui partecipavano diversi donatori. La Corte ha già evidenziato le difficoltà incontrate dalla Commissione nell'elaborare i propri progetti quando si trova a non essere l'unica fonte di finanziamento e ha raccomandato di evitare assegnazioni di fondi non appropriate(22). I casi esaminati nel corso del controllo confermano le osservazioni formulate in precedenza dalla Corte.

67. Within the human rights and democracy support programme for ACP countries, the Commission made substantial financial contributions to international operations in which several donors participated. The Court has already highlighted the difficulties for the Commission in the design of its projects when it is not the sole provider of funds and has recommended that it should avoid inappropriate earmarking(22). The cases examined during this audit confirm the Court's previous observations.

68. Il servizio competente nell'ambito della Commissione ha spiegato la propria riluttanza a partecipare a fondi fiduciari delle Nazioni unite poiché considera questo tipo di partecipazione difficile da sorvegliare e non visibile. L'esperienza dei fondi fiduciari ONU in occasione delle elezioni in Mozambico ha giustificato questa riluttanza: le relazioni finanziarie sono state trasmesse solo tre anni dopo la fine della missione ONUMOZ mentre i rendiconti finanziari prodotti erano sommari ed indicavano saldi inutilizzati senza specificare come sarebbero stati impiegati. La Commissione non ha ricevuto alcuna relazione sullo svolgimento delle elezioni.

68. The Commission department responsible explained its reluctance to participate in UN trust funds because it finds such participation's difficult to monitor and not visible. The case of the UN trust funds for the elections in Mozambique gave ground for such reluctance: the financial reports were not sent until three years after the end of the Onumoz mission and the financial statements produced were summary and showed unspent balances without indicating what would happen to unused funds. No narrative report on the implementation of the elections was provided to the Commission.

69. Malgrado questo caso particolarmente infelice di scarse prestazioni e di inadempienza degli obblighi contrattuali, la Commissione non dovrebbe abbandonare questo tipo di meccanismo di finanziamento. Quale importante fonte di finanziamenti per tali operazioni, la Commissione dovrebbe far leva sul proprio ruolo finanziario - sostenuta dagli Stati membri - affinché le Nazioni Unite instaurino meccanismi appropriati in termini di relazioni, obbligo di render conto e controllo che rispondano alle sue esigenze. Le operazioni di cofinanziamento poste in atto attraverso un'unica struttura ed organizzazione dovrebbero, se svolte correttamente, costituire un modo più economico, efficiente ed efficace di eseguire un'operazione finanziata a livello internazionale di quanto non sia la conduzione di operazioni parallele.

69. Despite this particularly bad case of poor performance and failure to respect contractual obligations, the Commission should not abandon this type of funding mechanism. As a major source of funds for such operations, the Commission should use its financial leverage - supported by the Member States - to ensure that the UN establish appropriate reporting, accountability, and auditing mechanisms with which it can be satisfied. Co-financing operations through a single structure and organisation should, if done properly, be a more economic, efficient and effective way of implementing an internationally funded operation than parallel operations.

Sorveglianza finanziaria

Financial monitoring

70. Nella sorveglianza finanziaria dei contratti da parte della Commissione sono state riscontrate una serie di lacune significative. Si è constatata una situazione alquanto paradossale in cui, sebbene una delle critiche più frequenti e più vive rivolte alla Commissione dai partner incaricati della realizzazione dei progetti riguardasse il peso eccessivo della gestione amministrativa e finanziaria imposto loro dalle norme procedurali di quest'ultima, proprio tali procedure non hanno permesso di evitare le seguenti lacune:

70. A number of significant weaknesses were identified in the financial monitoring of the contracts by the Commission. The rather paradoxical situation was found that, while one of the most common and strongly expressed criticisms of the Commission by the implementing partners concerned the heavy administrative and financial management burden imposed on them by the Commission's procedural requirements, these same procedures failed to avoid the following weaknesses:

a) i bilanci dei progetti non erano predisposti con cura e non rispettavano né la forma né le definizioni consuete; ciò ha reso più difficile la sorveglianza e il controllo da parte dei servizi della Commissione;

(a) project budgeting was poor and did not follow standard formats or definitions: this rendered monitoring and control more difficult for the Commission departments;

b) le norme in materia di subappalti e acquisizioni non erano sufficientemente chiare; ad esempio, i contratti gestiti dai servizi responsabili per i programmi dell'America latina e del Mediterraneo menzionavano solamente la necessità di ottenere tre offerte per l'acquisto di beni e di attrezzatura (una componente marginale per la maggior parte dei contratti). Non sono state specificate le procedure di assunzione di esperti o di personale per i progetti, né quelle relative al subappalto di lavori come la stampa. Le politiche adottate in materia di assunzione e di subappalto sono risultate, in diversi casi, insoddisfacenti(23);

(b) the rules on subcontracting and procurement were insufficiently clear; for example, the contracts managed by the departments responsible for the Latin American and Mediterranean programmes referred only to the need to obtain three offers for the purchase of goods and equipment, which was a marginal component for most contracts. No rules were specified for engaging experts or project staff, or subcontracting such matters as printing. Several examples of unsatisfactory staff engagement policies and subcontracting were found(23);

c) gli importi iscritti in bilancio sono stati trattati dai partner come tassi unitari o somme forfetarie per i quali non era necessario fornire alla Commissione alcuna documentazione di sostegno diversa dalle dichiarazioni di spesa. Né i servizi centrali della Commissione, né le delegazioni, né i consulenti assunti dalla Commissione per supervisionare l'esecuzione dei progetti hanno verificato se le spese fossero state effettivamente sostenute come dichiarato. In America centrale, ad esempio, i controllori della Corte hanno individuato otto progetti (su 14 esaminati) in cui i pagamenti finali erano errati o non potevano essere spiegati;

(c) budgeted amounts were treated by partners as flat rates or lump sums for which no supporting documentation other than declarations of expenditure needed to be supplied to the Commission. Neither the central departments of the Commission nor the delegations, nor consultants hired by the Commission to monitor the implementation checked whether expenditure had in fact been incurred as declared. In Central America, for instance, the Court's auditors identified eight projects (out of 14 examined) where final payments were erroneous or could not be explained;

d) finanziamento di spese non ammissibili: la Commissione ha finanziato spese sostenute prima della firma del contratto e spese relative a voci non contemplate da quest'ultimo.

(d) financing of ineligible expenditure: the Commission financed expenditure incurred before the date of signature of the contract, expenditure on items not provided for under the contract.

71. In risposta alle osservazioni della Corte relative alle irregolarità suddette riscontrate nel programma per l'America centrale, la Commissione ha promesso di riesaminare le dichiarazioni finali approvate dall'unità di sorveglianza. Riguardo ad una serie di contratti stipulati con un'organizzazione, essa ha inoltre intrapreso, nel marzo 1999, un controllo approfondito di tutti i contratti aggiudicati all'organizzazione in causa, nonché del sussidio da questa percepito per far fronte alle spese amministrative.

71. In response to the Court's findings in respect of the above irregularities in the Central American programme, the Commission promised to re-examine the final claims approved by the monitoring unit. Further, in respect of a number of contracts with one organisation, it also started in March 1999 an in-depth audit of all the contracts awarded to this organisation, and of the subsidy which the organisation had received to support its administrative expenditure.

72. Quanto sopra esposto evidenzia l'inadeguatezza dell'approccio adottato dalla Commissione nel cercare di gestire la realizzazione di un numero elevato di contratti di piccole e medie dimensioni attraverso controlli relativamente approfonditi incentrati sulle risorse impiegate. La Commissione non disponeva né del personale, né dei sistemi adeguati per svolgere tale compito in maniera efficiente.

72. The above findings highlight the inappropriateness of the approach of the Commission in trying to manage the implementation of a large number of small and medium-sized contracts by means of relatively detailed controls focused on inputs. The Commission had neither the staff resources nor the systems to do this effectively.

Seguito dato alle valutazioni

Feedback

73. La Commissione ha compiuto una serie di valutazioni delle proprie misure in materia di diritti umani e di democrazia (cfr. il paragrafo 45). Basandosi sulla valutazione del programma per l'America centrale, la Commissione ha rivisto il proprio approccio in questo settore, giungendo alla fine del 1998 all'adozione di un programma pluriennale. Non è ancora chiaro, però, se la Commissione abbia risposto in maniera efficace alle forti critiche espresse nella valutazione circa la mancanza di un elenco di priorità, la confusione generata dal numero elevato di linee di bilancio a titolo delle quali possono essere finanziate misure a favore dei diritti umani e della democrazia, la mancanza di indicatori di rendimento e i molti problemi dovuti all'insufficienza delle risorse di gestione ed all'inadeguatezza delle norme amministrative e finanziarie.

73. The Commission has carried out a number of evaluations of its human rights and democracy measures (see paragraph 45). The evaluation of the Central American programme formed the basis for the Commission's revision of its approach in this area, which resulted in the adoption of a multiannual programme at the end of 1998. However, it is not yet clear whether the important criticisms in this evaluation concerning the lack of prioritisation, the confusing nature of the large number of budget headings under which human rights and democracy measures can be financed, the lack of performance indicators, and the many problems resulting from the insufficient management resources and inappropriate administrative and financial rules, have been effectively addressed.

74. La Corte non ha reperito alcun elemento da cui risulti che la valutazione del Programma "democrazia" di PHARE e TACIS pubblicata nel marzo 1998 abbia influito in modo rilevante sulla revisione della propria strategia intrapresa dalla Commissione nello stesso periodo.

74. The Court found no evidence that the evaluation of the Phare and Tacis democracy programme published in March 1998 had a major impact on the policy review undertaken by the Commission at the same time.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS

Semplificare il quadro giuridico e di bilancio

Simplify the legal and budgetary framework

75. La Commissione dovrebbe proporre al Consiglio e al Parlamento europeo una semplificazione dell'attuale quadro normativo e di bilancio per gli aiuti esterni. Sarebbe possibile, ad esempio, disporre di un numero limitato di regolamenti "base" per i principali programmi (ad esempio, MEDA, ALA, TACIS) che comprendano aspetti come la promozione dei diritti umani e della democrazia, sia come condizione, sia come settore di intervento, con l'eventuale aggiunta, se necessario, di linee guida più dettagliate non incluse nel regolamento.

75. The Commission should propose to the Council and the European Parliament a simplification of the current budgetary and regulatory framework for external aid. It would, for example, be possible to have a limited number of "mainstream" regulations for the major programmes (e.g. MEDA, ALA, Tacis) which include such aspects as the promotion of human rights and democracy, both as an item of conditionality and as an area of intervention, with, if necessary, additional more detailed guidelines outside the regulation.

Migliorare la selezione dei progetti e dei partner

Improve the selection of projects and partners

76. L'Unione europea è stata in prima linea nel dichiarare quali priorità dei propri programmi di sviluppo la tutela e la promozione dei diritti umani e della democrazia, una posizione questa confermata dall'inserimento di tali obiettivi nei trattati. Essa deve comunque adottare altre misure affinché tale intento si concretizzi.

76. The European Union has been at the forefront in declaring protection and promotion of human rights and democracy as priorities of its development programmes and has confirmed this by introducing these objectives within its Treaties. It needs, however, to take further steps to put this into practice.

77. In primo luogo, sono necessarie valutazioni fondate per paese al fine di definire per ciascuno di essi strategie chiare che delineino un quadro nel quale collocare un insieme di progetti equilibrato e mirato. In secondo luogo, è indispensabile definire le priorità per evitare di disperdere eccessivamente le risorse. In terzo luogo, è d'uopo applicare in maniera uniforme procedure più appropriate per la selezione dei progetti e dei partner. Quanto alla fissazione delle priorità, l'invito a presentare proposte del luglio 1999 per il programma 1999 rappresenta un passo importante nella giusta direzione.

77. First, soundly based country assessments are needed in order to define clear country strategies that lay down a framework for a balanced and targeted project portfolio. Secondly, priorities need to be defined to avoid scattering resources too thinly. Thirdly, improved project and partner selection procedures need to be consistently applied. As regards the fixing of priorities, the call for proposals in July 1999 for the 1999 programme is an important step in the right direction.

Definire indicatori di successo per il programma e i progetti e seguirne il conseguimento

Define programme and project success indicators and follow up their achievement

78. La Commissione dovrebbe instaurare sistemi di sorveglianza obiettivi sia a livello dei programmi che dei progetti. A tal fine, dovrebbe stabilire come giudicare se le misure che finanzia abbiano o meno successo e mettere a punto indicatori appropriati e quantificabili. I progressi dovrebbero quindi essere misurati regolarmente.

78. The Commission should establish objective monitoring systems both at programme and project level. For this purpose, it should determine how it will judge whether the measures it finances are successful or not, and develop appropriate and quantifiable indicators. Progress should then be measured on a regular basis.

Porre l'accento sull'impatto a lungo termine del sostegno UE facendo in modo che le misure adottate abbiano carattere duraturo

Emphasise the long-term impact of the EU support by ensuring that measures are sustainable

79. I programmi che promuovono e difendono i diritti dell'uomo e la democrazia richiedono un impegno a medio o a lungo termine. La Commissione dovrebbe, pertanto, abbandonare la prassi attuale consistente nel finanziare singole misure annuali e fornire un sostegno più continuativo e a lungo termine ad organizzazioni che dispongono del potenziale necessario per migliorare realmente la situazione dei diritti umani e della democrazia in un dato paese.

79. Programmes that promote and protect human rights and democracy need a medium- or long-term commitment. The Commission should, therefore, move from its current practice of financing individual, annual measures and provide a more continuing and long-term support to organisations which have the potential to improve effectively the human rights and democracy situation of the country.

80. Nell'approvare e nel porre in atto sovvenzioni, la Commissione dovrebbe altresì assicurarsi che gli organismi beneficiari rafforzino le proprie strutture organizzative, amministrative, finanziarie e tecniche in misura tale da poter proseguire le proprie attività in modo efficace una volta cessato il sostegno finanziario dell'UE.

80. When approving and implementing grants, the Commission should also ensure that the beneficiary bodies strengthen their organisational, administrative, financial and technical structures sufficiently to allow them to continue their activities in an effective way after the EU's financial support has stopped.

81. La Commissione dovrebbe inoltre continuare a seguire le attività delle organizzazioni una volta cessato il proprio contributo finanziario. Ciò non solo consente alla Commissione di valutare il carattere duraturo del proprio sostegno, bensì di ottenere direttamente informazioni locali sulla situazione in materia di diritti umani e di democrazia.

81. Further, the Commission should continue to follow up the activities of organisations after its financial support has ended. This not only allows the Commission to evaluate the sustainability of its support but can also provide direct local information on the human rights and democracy situation.

Adottare procedure appropriate per la gestione dei programmi di aiuto

Adopt appropriate procedures to manage the grant programmes

82. I programmi in materia di diritti umani e di democrazia consistono principalmente in un numero relativamente elevato di contratti di importanza media o limitata affidati ad un'ampia varietà di organizzazioni situate in tutto il mondo. Per loro natura, molti dei partner incaricati della realizzazione dei progetti dispongono di sistemi relativamente poco sviluppati per la gestione e il controllo finanziario. Benché la Commissione sia tenuta, in virtù del regolamento finanziario, ad assicurare che i fondi da essa concessi siano utilizzati in modo regolare e rispondente ai criteri della sana gestione finanziaria, non è possibile per essa esercitare un controllo approfondito sull'esecuzione finanziaria. Anche la soluzione consistente nel ricorso agli Uffici di assistenza tecnica non è soddisfacente.

82. The human rights and democracy programmes consist mainly of a relatively large number of small and medium-sized contracts with a wide variety of organisations all over the world. By their nature, many of the implementing partners have relatively undeveloped financial management and control systems. While the Commission is responsible, under the terms of the Financial Regulation, for ensuring that regular and sound use is made of the funds it grants, it is not feasible for it to exercise detailed control over financial implementation. Nor is a solution which relies on the use of TAOs satisfactory.

83. È necessario che la Commissione adotti procedure maggiormente incentrate sui risultati ottenuti dai partner con i fondi ricevuti e atte a fornire la ragionevole certezza che i fondi siano usati correttamente e per gli scopi per i quali sono stati erogati. Riguardo ai progetti di medie e grandi dimensioni, la supervisione, la sorveglianza e le funzioni di controllo dovrebbero essere innanzitutto decentrate e assegnate alle delegazioni, le quali dovrebbero essere autorizzate a stipulare contratti con controllori locali cui affidare mandati appropriati per la verifica dell'esecuzione finanziaria.

83. The Commission needs to adopt procedures which focus more on what is achieved by the partners with the funds received, and which provide reasonable assurance that the funds are used correctly for the purpose for which they were granted. For medium and larger projects, the supervision, monitoring and control functions should be primarily decentralised to the delegations, which should have the authority to contract local auditors with appropriate mandates to check financial implementation.

84. Per i micro-programmi di aiuto, la Commissione dovrebbe ricorrere ad organismi locali e prevedere la partecipazione delle delegazioni alla loro gestione. Questi organismi, che avrebbero una buona conoscenza della situazione locale, provvederebbero alla valutazione delle domande e alla assegnazione degli aiuti. L'organizzazione beneficiaria redigerebbe un resoconto sull'impiego dei fondi, e qualora l'organismo in questione non ne fosse soddisfatto, eviterebbe successivamente di erogare fondi a quest'ultima. Nella maggior parte dei paesi PHARE, le Fondazioni per lo sviluppo della società civile costituiscono un buon esempio di questo sistema che potrebbe essere applicato anche altrove, a condizione che le deficienze descritte al paragrafo 60 vengano corrette.

84. For micro-grant programmes the Commission should make use of local bodies, with the participation of the delegation for their management. These bodies, which would have a good understanding of the local situation, would appraise applications and award grants. The beneficiary organisation would report on its use of the funds, and if the body was not satisfied, it would not grant it funds in the future. The Civil Society Development Foundations in most Phare countries provide a good example which, if the weaknesses noted in paragraph 60 are overcome, can be replicated elsewhere.

85. Infine, quando partecipa ad operazioni internazionali cofinanziate da diversi donatori, la Commissione dovrebbe incoraggiare l'uso di strutture e di organizzazioni di finanziamento unificate. Essa dovrebbe far leva sul proprio peso finanziario, preferibilmente appoggiata dagli Stati membri, per garantire che siano instaurati meccanismi uniformi e adeguati in materia di relazioni, contabilità e controllo.

85. Finally, where the Commission participates in international operations co-financed by several donors, it should encourage the use of unified financing structures and organisation. It should use its financial leverage, preferably supported by the Member States, to ensure that sufficient unified reporting, accounting and auditing mechanisms are built in.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 18 maggio 2000.

This report was adopted by the Court of Auditors in Luxembourg at its meeting of 18 May 2000.

Per la Corte dei conti

For the Court of Auditors

Jan O. Karlsson

Jan O. Karlsson

Presidente

President

(1) SEC(1999) 1596 def. del 13.10.1999.

(1) SEC(1999) 1596 final of 13 October 1999.

(2) COM(96) 672 def. del 17.1.1997.

(2) COM(96) 672 final of 17 January 1997.

(3) Regolamenti (CE) n. 975 e (CE) n. 976 del Consiglio del 29 aprile 1999 (GU L 120 dell'8.5.1999).

(3) Council Regulations (EC) No 975/1999 and (EC) No 976/1999 of 29 April 1999 (OJ L 120, 8.5.1999).

(4) Europa centrale ed orientale, Nuovi Stati Indipendenti, Sud America, America centrale, Asia, Mediterraneo e Medio Oriente, Africa, Caraibi e Pacifico.

(4) Central and eastern Europe, the new independent States, South America, Central America, Asia, the Mediterranean and Middle East, Africa, the Caribbean and Pacific.

(5) Argentina, Brasile, Bulgaria, Cile, Perù, Romania, Russia, Slovacchia e Ucraina.

(5) Argentina, Brazil, Bulgaria, Chile, Peru, Romania, Russia, Slovakia and Ukraine.

(6) El Salvador, Guatemala, Haiti, Mozambico, Nicaragua, Palestina, Panama, Ruanda e Turchia.

(6) El Salvador, Guatemala, Haiti, Mozambique, Nicaragua, Palestine, Panama, Rwanda and Turkey.

(7) La Commissione considera che i programmi strategici per paese coprano essenzialmente i principali programmi di aiuto alla cooperazione finanziaria, tecnica ed economica, ma non tutti gli aspetti della sua cooperazione con un determinato paese. Documenti distinti in materia di strategia devono essere preparati per altri aspetti, come i diritti umani e la democrazia. La Corte ritiene tuttavia che dovrebbe esservi un unico documento in materia di strategia che copra tutti i settori importanti della cooperazione.

(7) The Commission's approach to country strategy papers is that they cover essentially the mainstream financial, technical, and economic cooperation programmes of assistance, but not all aspects of the Commission's cooperation with a given country. Separate strategy documents are to be prepared on other aspects, such as human rights and democracy. The Court, however, considers that there should be one strategy document which covers all significant areas of cooperation.

(8) I paesi candidati sono tenuti a soddisfare il criterio stabilito a Copenaghen riguardo ad una stabilità istituzionale che garantisca la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani, il rispetto e la protezione delle minoranze e ad affrontare le questioni sollevate dalla Commissione nella serie di analisi pubblicate nell'Agenda 2000 sui progressi compiuti in direzione di un'economia pluralista.

(8) Applicant States are required to satisfy the Copenhagen criterion for stable institutions to guarantee democracy, the rule of law, and respect for human rights, particularly for those of minorities; and to address the issues raised by the Commission in its Agenda 2000 series of published analyses of the progress achieved towards a pluralist economy.

(9) Una delegazione, nel commentare le osservazioni dei controllori in una lettera di settore, ha puntualizzato che sebbene non fosse stata illustrata per iscritto alcuna strategia, se ne poteva dedurre l'esistenza dall'insieme dei progetti finanziati, tutti concernenti problematiche importanti nel campo dei diritti umani e della democrazia.

(9) One delegation, in commenting on the observations of the auditors in a sector letter, argued that although no strategy had been written down, it could be seen to exist from the portfolio of projects financed, all of which were in human rights and democracy areas of major concern.

(10) Agenda 2000.

(10) Agenda 2000.

(11) Invito a presentare proposte 1999/C 170/10 relativo all'Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo, pubblicato il 17.6.1999.

(11) Call for proposals 1999/C 170/10 for the European initiative for democracy and human rights, published on 17 June 1999.

(12) "Valutazione di azioni comunitarie positive a favore dei diritti umani e della democrazia (1991 - 1993)", DG I, maggio 1995; "Programma PHARE Democrazia 1992, Relazione di valutazione della fase pilota" E. Eberhardt, agosto 1995; "Valutazione dei programmi PHARE e TACIS Democrazia 1992 - 1997", ISA Consult, European Institute, Sussex University, e GJW Europe, settembre 1997; "Analisi e valutazione del programma di sostegno alla democrazia e ai diritti umani nell'America centrale (novembre-dicembre 1997)", V. Zapatero, P. Subra de Bieusses, I. Astarloa. Nel settore in questione sono state compiute altre valutazioni: "Valutazione del programma MEDA 'Democrazia'", Euronet Consulting, Aprile 1999; "Valutazione del programma speciale europeo in Sud Africa", ottobre 1996; "Attività dell'organizzazione 'International Alert' per la prevenzione dei conflitti", maggio 1998; Attività dell'associazione dei Parlamentari dell'Europa occidentale (AWEPA), novembre 1998; Elezioni in Mozambico, febbraio 1999.

(12) "Evaluation of EC positive measures in favour of human rights and democracy (1991 to 1993)", GDI, May 1995; "Phare democracy programme 1992 evaluation report of the pilot phase" E. Eberhardt, August 1995; "Evaluation of the Phare and Tacis democracy programme 1992 to 1997", ISA Consult, European Institute, Sussex University, and GJW Europe, September 1997; "Analysis and evaluation of the programme of support for democracy and human rights in Central America (November to December 1997)", V. Zapatero, P. Subra de Bieusses, I. Astarloa. Other evaluations carried out in the area are: "Evaluation of MEDA democracy programme", Euronet consulting, April 1999; "Evaluation on the European special programme in South Africa", October 1996; "International Alert's actvities in conflict prevention", May 1998; AWEPA (Association of west European Parliamentarians) activities, November 1998; Mozambique elections, February 1999.

(13) È stato utilizzato per il programma PHARE Democrazia e per i principali progetti finanziati a titolo della cooperazione finanziaria e tecnica.

(13) It was applied for the Phare democracy programme, and for the mainstream projects financed under financial and technical cooperation.

(14) Cfr. la nota 2 alla pagina 8.

(14) See footnote 2 on page 8.

(15) Ad esempio, la "Grazhdansky Kontrol - Citizens' Watch" e la "Soldiers' Mothers of St. Petersburg", una ONG che difende i diritti legali dei coscritti nell'esercito russo.

(15) For example, Grazhdansky Kontrol - citizens' watch, and the soldiers' mothers of St. Petersburg, an NGO defending the legal rights of conscripts in the Russian army.

(16) Nel quadro della riorganizzazione dei servizi della Commissione avvenuta nel 1999, parte della DG IA e della DG IB sono state integrate nella DG Relazioni esterne mentre la DG VIII è divenuta DG Sviluppo.

(16) As part of the reorganisation of the Commission departments in 1999, a part of DG I. A and DG I. B became part of DG external relations and DG VIII became DG Development.

(17) Associazione internazionale, creata per coordinare, a livello europeo, organizzazioni nazionali di volontariato per l'aiuto allo sviluppo.

(17) International association, established to coordinate, at a European level, national organisations of volunteers for development aid.

(18) Programmi PHARE e TACIS "Democrazia" e "LIEN", programma PHARE "Partenariato".

(18) Phare and Tacis democracy programme, Phare and Tacis LIEN programme, Phare partnership programme.

(19) Charities Aid Foundation (CAF), febbraio 1997.

(19) Charities Aid Foundation (CAF), February 1997.

(20) Procedure simili sono state criticate dalla Corte nella sua relazione speciale n. 2/97 sugli aiuti umanitari (GU C 143 del 12.5.1997).

(20) Similar procedures were criticised by the Court in its Special Report No 2/97 on humanitarian aid (OJ C 143, 12.5.1997).

(21) La relazione speciale n. 4/96 sui conti dell'unità elettorale europea istituita nel quadro dell'azione di politica estera e di sicurezza comune concernente la sorveglianza delle elezioni palestinesi (GU C 57 del 24.2.1997, paragrafi 24 - 25).

(21) Special Report No 4/96 on the accounts of the European electoral unit set up by the joint common foreign and security policy action concerning the observation of the Palestinian elections (OJ C 57, 24.2.1997, paragraphs 24 to 25).

(22) Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1995 accompagnata dalle risposte delle istituzioni (GU C 340 del 12.11.1996, paragrafi 11.29 - 11.57).

(22) Annual Report concerning the financial year 1995 together with the institutions' replies (OJ C 340, 12.11.1996, paragraphs 11.29 to 11.57).

(23) Ad esempio, in un paese, si è riscontrato che le stesse persone ricoprivano determinate cariche nell'ambito di un'organizzazione beneficiaria ed erano contemporaneamente membri del personale di un altro organismo assegnato ad un dato progetto. Nel caso di un progetto, è stato stipulato un contratto con un tipografo per l'intero importo iscritto in bilancio per la stampa (45000 ECU), senza che fossero state richieste tariffe competitive o specificati nel contratto i servizi da fornire. Questi problemi non sono stati rilevati dalla Commissione.

(23) For example, in one country, it was found that the same individuals were office holders in one beneficiary organisation and were engaged as project staff in another. One project concluded a contract with a printer for the full budgeted amount for printing (ECU 45000), without obtaining any competitive quotes or specifying what was to be provided under the contract. This was not identified by the Commission.

Allegato 1

Annex 1

Prospetto degli aiuti esterni dell'UE a favore dei diritti dell'uomo e della democrazia nel periodo 1994 - 1998

Overview of external human rights and democracy support measures of the EU in the period 1994 to 1998

Evoluzione dei pagamenti relativi agli impegni di ciascun esercizio del periodo 1994 - 1998

Evolution of payments relating to the commitments of each year (1994 to 1998)

Allegato 2

Annex 2

Analisi delle azioni a favore della democrazia e dei diritti dell'uomo finanziate dai programmi PHARE e TACIS (1993 - 1998)

Analysis of measures to support democracy and human rights financed from the Phare and Tacis programmes (1993 to 1998)

Allegato 3

Annex 3

Glossario degli acronimi

Glossary of acronyms

ACP Stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico firmatari della Convenzione di Lomé

ACP African Caribbean and Pacific States party to the Lomé Convention

CCAC Commissione consultiva per gli acquisti ed i contratti

ACPC Advisory Committee on Procurements and Contracts

CEV Centre Européen de Volontariat (Centro Europeo di Volontariato)

CEV Centre Européen du Volontariat

CSDF Civil Society Development Foundations (Fondazioni per lo sviluppo della società civile)

CSDF Civil Society Development Foundations

DG Direzione generale

DG Directorate-General

EHRF European Human Rights Foundation (Fondazione europea per i diritti umani)

EDF European Development Fund

EIDHR European Initiative for Democracy and the protection of Human Rights (Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo)

EHRF European Human Rights Foundation

FES Fondo europeo di sviluppo

EIDHR European initiative for democracy and the protection of human rights

IBF Institut belge de formation (Istituto belga di formazione)

EU European Union

IRELA Instituto Relaciones Latino-Americanas (Istituto per le relazioni latino-americane)

IBF Institut belge de formation

LIEN Link Inter European NGOs (Programma LIEN fra le ONG europee)

IRELA Instituto Relaciones Latino-Americanas

MEDA Partenariato euro-mediterraneo

LIEN Link Inter European NGOS

ONG Organizzazione non governativa

MEDA Mediterranean partnership

ONU Nazioni Unite

NGO Non-governmental organisation

ONUMOZ Missione ONU in Mozambico

Onumoz UN mission in Mozambique

PHARE Programma di aiuti comunitari ai paesi dell'Europa centrale ed orientale

Phare Community aid programme for central and east European countries

PVSALA Paesi in via di sviluppo dell'America latina e dell'Asia

PVDALA Pays en voie de développement Amérique Latine et Asie

SCR Servizio comune Relex

SCR Service Commun Relex

TACIS Programma di assistenza tecnica alla Comunità di Stati indipendenti

Tacis Technical assistance to the Commonwealth of Independent States

UAT Ufficio di assistenza tecnica

TAO Technical assistance office

UE Unione europea

UN United Nations

Risposte della Commissione

The Commission's replies

SINTESI

EXECUTIVE SUMMARY

La Commissione ritiene che la relazione della Corte dei conti sul sostegno dell'Unione allo sviluppo dei diritti umani e della democrazia nei paesi terzi offra un importante contributo per valutare la validità delle iniziative comunitarie e individuare gli ostacoli da superare per rendere le azioni più coerenti e trasparenti.

The Commission considers the Court's report on European Union support for human rights and democracy in third countries to be very helpful in assessing whether Community action is justified and identifying obstacles which will have to be overcome in order to ensure that such action is both more transparent and more consistent.

- Per rendere le azioni più coerenti:

- Achieving greater consistency:

a) La Commissione condivide l'opinione della Corte in merito alla necessità di una valutazione più sistematica della situazione di ciascun paese beneficiario in materia di diritti dell'uomo e democrazia e di un riferimento a tale situazione in ogni strategia nazionale: viene attualmente elaborato un nuovo quadro che consentirà di svolgere tale operazione in maniera più sistematica (cfr. anche la risposta ai paragrafi 20 - 24).

(a) The Commission shares the view of the Court that there should be more systematic assessment of the human rights and democracy situation of each beneficiary country and reference to this in each country strategy: a fresh framework for this to be done more systematically is being prepared. (See also the response to paragraphs 20 to 24).

Finora, la Commissione ha elaborato strategie nazionali in materia di diritti umani e democrazia in alcune parti del mondo. Particolare attenzione è stata rivolta:

Until now, in some parts of the world the Commission has developed country strategies in relation to human rights and democracy. Particular attention has been given to:

- ai paesi candidati all'adesione all'UE (le questioni in materia di diritti umani e democrazia sono uno dei criteri fissati per l'adesione nel quadro degli accordi europei);

- the applicant countries for EU membership (Europe Agreements focusing on human rights and democracy issues as specific accession requirements),

- ai paesi ACP (le azioni a favore dei diritti dell'uomo finanziate dal FES sono state inserite in strategie e programmi indicativi nazionali).

- the ACP countries (EDF-financed human rights projects as part of country-specific strategies and indicative programmes).

b) Per tener conto della diversità delle esigenze in materia di diritti umani e della molteplicità delle situazioni, vengono utilizzati vari metodi complementari per identificare i progetti. Tali metodi intendono far corrispondere gli obiettivi prioritari della Commissione alle richieste delle ONG, considerando che, rispetto a progetti imperniati sull'offerta, quelli trainati dalla domanda hanno maggiori probabilità di soddisfare le effettive necessità dei beneficiari (purché le richieste vengano effettivamente presentate dalle parti interessate) e quindi di essere sostenibili (cfr. altresì la risposta ai paragrafi 25 - 28).

(b) A variety of complementary methods are used for project identification to take account of the diversity of human rights needs and the multiplicity of situations. These methods aim to match Commission priorities with NGO demands, given that demand-driven projects are more likely to match the real needs of the beneficiaries (provided that the demands are presented by actual and genuine stakeholders) than supply-driven projects and have, therefore, better chances of sustainability. (See also the response to paragraphs 25 to 28).

c) La Commissione cerca in tutti i casi di valutare la capacità delle organizzazioni selezionate per i progetti. Talvolta la scelta delle ONG è alquanto limitata (cfr. anche la risposta ai paragrafi 29 - 31).

(c) The Commission always tries to evaluate the capacities of the organisations selected for project funding. Sometimes, the choice of NGOs is very limited. (See also the response to paragraphs 29 to 31).

- Per rendere le azioni più trasparenti:

- Achieving greater transparency:

a) Nell'ambito dei diritti dell'uomo, spesso i progetti più significativi non sono quelli realizzati da grandi ONG europee, bensì piccoli progetti realizzati da ONG locali, che consentono progressivamente alla società civile locale di rafforzarsi e di creare il tessuto sociale necessario per il consolidamento della democrazia.

(a) The human rights programmes which have the greatest impact are rarely those set up by the major European NGOs, but tend to be small-scale projects implemented by local NGOs. In this way, local civil society is able to grow in strength and build up the social fabric necessary for democracy.

b) La Commissione rivolge particolare attenzione all'impiego di indicatori non solo per misurare l'efficacia e l'impatto di un'azione in materia di diritti umani. Nel marzo 1998, essa ha presentato una comunicazione intitolata "Democratizzazione, Stato di diritto, rispetto dei diritti dell'uomo e sana gestione degli affari pubblici: le sfide del partenariato tra l'Unione europea e i paesi ACP", nella quale venivano indicati alcuni elementi che potevano servire da indicatori.

(b) The Commission takes a keen interest in the use of indicators to measure aspects other than merely the impact and success of human rights projects. In March 1998, it presented a communication entitled "Democratisation, the rule of law, respect for human rights and good governance: the challenges of the partnership between the European Union and the ACP States", which identified a number of features which could serve as indicators.

Da allora, i servizi della Commissione si adoperano per approfondire tale ricerca. A tutt'oggi, tuttavia, ricerche realizzate da altri organismi quali l'OCSE o l'Ufficio dell'Alto commissario per i diritti dell'uomo non sono giunte a risultati definitivi.

Since then, it has sought to take this research further. However, it should be noted that analogous research carried out by other organisations such as the OECD and the High Commissioner's Office has not so far produced any definitive results.

La prima valutazione delle azioni relative ai diritti dell'uomo nei paesi ACP effettuata dai servizi della Commissione si è scontrata con un'enorme difficoltà, ossia la mancanza di indicatori adeguati. Soltanto nel corso degli anni e attraverso valutazioni successive sono stati individuati elementi di analisi affidabili (cfr. anche la risposta ai paragrafi 32 - 39).

When the Commission first tried to evaluate human rights projects in the ACP countries, it was faced with a serious problem posed by the lack of appropriate indicators. It was only over the course of many years and through conducting many evaluation exercises that it was able to identify a number of suitable criteria. (See also the response to paragraphs 32 to 39).

c) Alcune misure non possono essere valutate in termini di sostenibilità, essendo - o dovendo essere - temporanee. Laddove le circostanze lo consentano, viene instaurato un dialogo con il governo del paese interessato e viene elaborata una strategia comune per migliorare la situazione dei diritti dell'uomo. Si intende in questo modo far sì che le attività in materia di democrazia e di Stato di diritto, o addirittura di diritti dell'uomo, vengano progressivamente finanziate attraverso il bilancio del paese in questione (nei limiti del possibile). Per conseguire tale obiettivo, vengono posti in essere gli strumenti necessari - linea di bilancio, incentivo finanziario, programma indicativo nazionale e dialogo politico - da utilizzare congiuntamente (cfr. anche la risposta ai paragrafi 47 - 49).

(c) Certain actions cannot be assessed in terms of their sustainability, as they are, or should be, temporary. Where circumstances permit, Community-supported projects will seek to hold discussions with the government so as to draw up a joint strategy for improving the human rights situation. In such cases, the aim is that projects concerning democracy, the rule of law and even human rights should gradually come to be funded by the budget of the government in question, in so far as that is feasible. To this end, a number of instruments are provided, budget headings, financial incentives, national indicative programmes and political dialogue, which require the collaboration of both parties. (See also the response to paragraphs 47 to 49).

d) La Commissione condivide le osservazioni della Corte in merito alla necessità di dare maggiore visibilità alle iniziative dell'Unione (cfr. anche la risposta al paragrafo 50).

(d) The Commission agrees with the Court's comments on the need to increase the visibility of EU action in this domain. (See also the response to paragraph 50.)

e) Dalle valutazioni effettuate dalla Commissione sono emersi in generale risultati positivi, che hanno confermato il notevole contributo fornito al sostegno alla democrazia e alla tutela dei diritti dell'uomo (cfr. la risposta al paragrafo 46).

(e) The evaluations undertaken by the Commission were generally positive and confirmed the significant contribution made to the process of supporting democracy and protecting human rights. (See response to paragraph 46).

- Per migliorare la gestione delle azioni:

- Improving management:

a) La Commissione si impegna a cercare le misure più adeguate per far fronte al fabbisogno di esperti e di risorse. Sono stati istituiti gruppi di lavoro incaricati di esaminare le diverse opzioni in materia di esternalizzazione.

(a) The Commission always tries to take appropriate steps to meet its needs in terms of skills and resources. Working groups have been set up to study the various options available for outsourcing these functions.

b) La Commissione prende atto della distinzione insufficiente tra sovvenzioni e altri tipi di contratti, e ha dichiarato la propria intenzione di chiarire la questione introducendo norme per le sovvenzioni nelle modifiche programmate del regolamento finanziario (cfr. anche la risposta al paragrafo 64).

(b) The Commission notes the insufficient distinction which exists between grants and other types of contracts, and has shown its intention to clarify the distinction by introducing rules for grants in the planned modifications of the Financial Regulation. (See also response to paragraph 64).

c) La Commissione sta prendendo le misure necessarie per uniformare le disposizioni contrattuali e i meccanismi finanziari (cfr. la risposta ai paragrafi 65 - 66).

(c) The Commission is now taking action to standardise contract provisions and financial mechanisms. (See response to paragraphs 65 and 66).

d) Le norme standard semplificate in materia di appalti recentemente adottate prevedono esclusivamente il pagamento delle spese ammissibili reali (cfr. la risposta ai paragrafi 70 - 71).

(d) Recent simplified standard rules for procurement provide for payments of eligible real expenses only. (See response to paragraphs 70 and 71).

e) Successivamente alla revisione contabile della Corte, le conclusioni della valutazione dei progetti realizzati nel quadro di PHARE e di TACIS per la democrazia sono state inserite nei nuovi regolamenti (CE) n. 975/1999 e (CE) n. 976/1999 (GU L 120 dell'8.5.1999), adottati nel frattempo. Anche l'invito a presentare proposte del luglio 1999 tiene conto di tali conclusioni nell'ambito del nuovo quadro normativo.

(e) Since the Court conducted its audit, the conclusions from the evaluation of projects implemented as part of the Phare and Tacis democracy programmes have been incorporated into the new Regulations (EC) No 975/1999 and (EC) No 976/1999 (OJ L 120, 8.5.1999) which were subsequently adopted. The call for proposals launched in July 1999 also takes these conclusions into account in the context of the new regulatory framework.

Secondo la Corte, la Commissione dovrebbe rivolgere maggiore attenzione ai risultati conseguiti dai partner, ottenendo nel contempo la ragionevole certezza che i fondi vengano utilizzati per il fine per il quale sono stati concessi. L'impostazione proposta dalla Corte richiede una modifica dei metodi di gestione; la questione viene analizzata nel quadro della riforma della Commissione. Il problema fondamentale consiste nello squilibrio tra fondi e risorse umane.

The Court proposes that the Commission should pay greater attention to what is achieved by its partners and obtain reasonable assurance as to the use of the funds for the purpose for which they were granted. The approach proposed by the Court will require changes in management methods; this is currently under examination as part of the reform of the Commission. The key issue is the mismatch between funds and human resources.

INTRODUZIONE

INTRODUCTION

L'importanza crescente della politica in materia di diritti umani e di democrazia

The growth in importance of policy on human rights and democracy

1 - 5. L'azione comunitaria in materia di diritti dell'uomo è stata realizzata gradualmente in un settore tutto da scoprire. La nozione di diritti umani, del tutto assente nel trattato di Roma, è apparsa per la prima volta nel preambolo dell'Atto unico, per poi essere integrata nel testo del trattato di Maastricht. Nel trattato di Amsterdam, infine, tale nozione è stata estesa a tutte le attività dell'Unione. Parallelamente, si è fatto riferimento ai diritti dell'uomo non solo nel quadro di dichiarazioni, ma anche nell'ambito di accordi, segnatamente nell'articolo 5 della Quarta convenzione di Lomé riveduta. Tale riferimento è ancora più accentuato nel nuovo accordo di partenariato che verrà firmato nel giugno 2000.

1 to 5. Community policy on human rights has developed gradually over the years. Initially, it was virtually non-existent. The notion of human rights is entirely absent from the Treaty of Rome. It first appears in the preamble to the Single European Act, and was subsequently incorporated into the text of the Maastricht Treaty. With the Amsterdam Treaty, the whole range of the Union's activities was made answerable to these values. At the same time, references to human rights began to appear not only in declarations, but also in agreements with other parties, and most notably in Article 5 of the revised version of the fourth Lomé Convention. This component has been further strengthened in the new partnership agreement due to be signed in June 2000.

Spesso, quindi, le diverse forme d'intervento hanno costituito esperimenti volti a valutare la validità delle iniziative e la loro capacità di soddisfare le esigenze dei paesi.

As a result, projects often functioned as experiments to determine whether the thinking behind them was sound and whether they were capable of meeting needs.

Tra le iniziative realizzate dalla Commissione europea in questo campo, è opportuno rammentare quelle di natura strategica e intese a definire degli orientamenti.

The European Commission has been highly active in this field. We should mention certain decisions of strategic significance, which have helped define overall objectives.

- Nel 1995, la Commissione ha adottato due comunicazioni:

- In 1995, the Commission adopted two communications:

- la prima ["L'Unione europea e gli aspetti esterni della politica in materia di diritti dell'uomo: da Roma a Maastricht e oltre" COM(95) 567 def.] volta a fare il punto sull'acquis e ad individuare priorità d'azione;

- one which set out to summarise achievements to date and identify priorities for future action (The European Union and the external dimension of human rights policy: from Rome to Maastricht and beyond (COM(95) 567 final)),

- la seconda volta a introdurre, in ciascun accordo, una clausola che riconosce che la promozione e la salvaguardia di tali diritti rappresentano un elemento essenziale delle relazioni esterne.

- another proposing that every agreement should contain a clause recognising the promotion and protection of these rights as an essential constituent of external relations.

- Nel marzo 1998, la Commissione ha adottato una comunicazione intitolata "Democratizzazione, Stato di diritto, rispetto dei diritti dell'uomo e sana gestione degli affari pubblici: le sfide del partenariato tra l'Unione europea e i paesi ACP" intesa ad individuare elementi che potrebbero essere utilizzati come indicatori.

- In March 1998, the Commission adopted a communication entitled "Democratisation, the rule of law, respect for human rights and good governance: the challenges of the partnership between the European Union and the ACP States", which sought to identify possible indicators in this domain.

- Essa ha avviato due ricerche affidate all'Istituto universitario europeo:

- Two research projects were launched, which were carried out by the European University Institute:

- una nel 1998, che ha consentito di fare per la prima volta il punto sul ruolo dell'Unione europea nel settore dei diritti dell'uomo, indicando alcuni elementi per un piano d'azione;

- one in 1998, which produced the first overview of the European Union's role in the field of human rights, and sketched out a strategy for future action,

- l'altra, nel 1989, che ha analizzato gli aspetti giuridici, politici, istituzionali e filosofici dell'Unione nell'ambito delle sue attività interne ed esterne, al fine di identificare i temi prioritari di un programma di azioni comunitarie in materia di diritti dell'uomo.

- the other in 1989, which analysed the legal, political, institutional and philosophical dimensions of the Union's actions, both internal and external, so as to identify the most urgent matters which a Community action programme on human rights should address.

La Commissione europea sta elaborando una nuova comunicazione per il secondo semestre del 2000.

The European Commission is preparing a new communication on this subject for the second half of 2000.

Essa è sempre stata consapevole della posta in gioco e ha avviato costantemente ricerche volte a individuare gli obiettivi prioritari e a definire la sua strategia ben prima dell'ottobre 1999, quando sono stati decisi gli "orientamenti" per la presentazione dei programmi PHARE per il periodo 2000 - 2006.

The Commission has always been well aware of how much was at stake in this field, and consistently undertook research to identify priorities and define strategy long before October 1999, when the "guidelines" for implementing 2000 to 2006 Phare programmes were laid down.

Complessità del quadro giuridico e di bilancio

Complexity of the legal and budgetary framework

6 - 9. Tenuto conto dell'importanza di tali questioni, sempre più spesso si sono previste disposizioni relative ai diritti dell'uomo e alla democrazia nei regolamenti ad orientamento geografico, il che rispecchia la necessità di integrare questi aspetti nelle politiche comunitarie e di migliorare la cooperazione con gli Stati per quanto riguarda le attività nel settore dei diritti dell'uomo. Tale cooperazione a sostegno dei diritti umani e della democrazia costituisce parte integrante della strategia da negoziare con ciascun paese o regione ai fini di un sostegno comunitario.

6 to 9. In view of the importance of these issues, there has been an increasing tendency for there to be provision on human rights and democracy in geographically-based regulations, reflecting the need to mainstream these issues in Community policies, and improving the cooperation with the States in human rights activities. This cooperation in support of human rights and democracy is an essential part of the strategy to be negotiated with each country or region for Community support.

La distinzione operata dalla Commissione tra l'impiego delle risorse del capitolo B7 - 7 e quello dei programmi di cooperazione geografici non si basa sul tema ma sulla natura dell'intervento. In particolare, qualora si tratti di interventi su larga scala; lo Stato svolga un ruolo significativo quale partner nella realizzazione di un'attività; si tratti del prosieguo di un progetto pilota di cui al capitolo B7 - 7, il cui proseguimento sia giustificato da risultati particolarmente validi; o infine una precedente attività pilota venga portata avanti su scala più ampia: in tutti questi casi è assolutamente opportuno ricorrere alle linee di bilancio ad orientamento geografico nell'ambito dei relativi regolamenti. Qualora invece si tratti di attività relativamente limitate e qualora le organizzazioni non governative svolgano un ruolo chiave nell'attività, è più appropriato ricorrere al capitolo B7 - 7.

The Commission distinguishes between the use of the budget of Chapter B7 - 7 and the use of geographical cooperation programmes not in terms of the theme but the nature of the intervention. In particular where there are large scale interventions, where the role of the State as partner in the implementation of an activity is significant, when a pilot project has to be followed up in the context of Chapter B7 - 7 and exceptional results justify the project's continuing, or where there is a carrying forward on a larger scale of prior pilot activity, then it is entirely appropriate that the geographically-based budget lines be called on in the framework of their regulations. Where, in contrast, there are relatively small activities and where non-governmental organisations are central to the activity, then it is more appropriate to draw on Chapter B7 - 7.

In seguito all'entrata in vigore dei regolamenti (CE) n. 975/1999 e (CE) n. 976/1999, è emerso chiaramente che tutte le future azioni di assistenza e monitoraggio dei processi elettorali verranno finanziate nell'ambito del primo pilastro. Tale operazione poggerà sulla complementarità: il finanziamento di un'azione a favore di un paese specifico dovrà provenire essenzialmente da strumenti di cooperazione (Convenzioni di Lomé, PVS/ALA, OBNOVA, PHARE, TACIS, ecc.). Il finanziamento di azioni tematiche quali formazione, mezzi di comunicazione di massa, educazione civica e sensibilizzazione degli elettori, dovrà provenire dal capitolo B7 - 70. Malgrado l'introduzione in tale capitolo di una linea di bilancio specifica a sostegno della transizione democratica e per il monitoraggio dei processi elettorali (B7 - 709), i fondi stanziati non sono sufficienti per coprire tutti gli impegni in materia di assistenza elettorale e monitoraggio ai quali la Comunità dovrà far fronte nel corso di ciascun esercizio finanziario. È quindi indispensabile continuare ad impiegare i fondi destinati agli strumenti di cooperazione. Inoltre, le sovvenzioni del capitolo B7 - 70 sono destinate essenzialmente al sostegno alle ONG, nonché alle organizzazioni internazionali. Gli Stati membri possono beninteso fornire finanziamenti supplementari.

Following the entry into force of Regulations (EC) No 975/1999 and (EC) No 976/1999, it has become clear that all future election assistance and observation will be funded under the first pillar. This will be done on the basis of complementarity: funding of action in favour of a specific country should come mainly from cooperation instruments (Lomé Convention, PVDALA, Obnova, Phare, Tacis, etc.). Funding of thematic actions, like training, media, civic and voter education, should come from Chapter B7 - 70. Despite the inclusion in this chapter of a specific budget line in support of democratic transition and the supervision of electoral processes (B7 - 709), the funds allocated are not sufficient to cover all electoral assistance and observation commitments the Community is expecting to face in each financial year. The continued use of funds allocated to cooperation instruments is thus an imperative. Furthermore, grants from Chapter B7 - 70 are primarily intended to support NGOs as well as international organisations. Additional funding may of course be provided by Member States.

Per contribuire a chiarire la distinzione tra il capitolo B7 - 7 e i regolamenti (CE) n. 975/1999 e (CE) n. 976/1999 e le linee di bilancio geografiche, la Commissione sta valutando un'eventuale ristrutturazione di tale capitolo nel progetto di bilancio per il 2001. L'attuale gruppo costituito da 11 linee geografiche e tematiche (12 se si considerano anche i diritti dei bambini di cui al capitolo B7 - 6) verrebbe ridotto, rispecchiando le attività previste nel quadro dei regolamenti su base tematica.

To help clarify the distinction between Chapter B7 - 7 and Regulations (EC) No 975/1999 and (EC) No 976/1999 and the geographical budget lines, the Commission is considering the restructuring of this chapter in the 2001 preliminary draft budget (PDB). The existing mix of 11 geographical and thematic lines (12 including children's rights in Chapter B7 - 6) would be reduced to reflect the activities envisaged under the Regulations on a thematic basis.

Misure adottate dall'UE a sostegno della democrazia e in difesa dei diritti dell'uomo

EU measures in support of democracy and for the defence of human rights

10. La Commissione constata che la Corte riconosce l'ampia portata degli obiettivi politici e la molteplicità delle situazioni in cui i paesi in questione necessitano di un finanziamento.

10. The Commission notes that the Court accepts the broad nature of the policy objective and the wide variety of situations in which such nations need to be financed.

16. La cooperazione con i paesi ACP in materia di diritti dell'uomo richiede particolare attenzione. Nel corso degli anni, è stata sviluppata un'impostazione efficace volta a promuovere le iniziative di un paese ACP a favore della democrazia utilizzando fondi provenienti dalla linea B7 - 7 del bilancio per integrare i fondi esistenti. Tale complementarità è risultata particolarmente accentuata nel caso di elezioni. In tale settore, una comunicazione al Parlamento e al Consiglio dell'aprile 2000 fa il punto sulle esperienze passate e propone nuovi orientamenti per il futuro.

16. Human rights cooperation with ACP countries deserves special consideration. Over the years, a successful approach has evolved which seeks to promote democratisation on a country-by-country basis using B7 - 7 budget funds as a top-up. This use of top-up funding has become particularly common for elections. An April 2000 communication to the Parliament and the Council summarises past experience in this domain, and proposes new guidelines for future action.

Ambito del controllo

Scope of the audit

18. La Commissione constata che la Corte riconosce l'azione avviata in seguito alle precedenti osservazioni sui programmi.

18. The Commission notes that the Court recognises the action taken in response to earlier comments relating to programmes.

STRATEGIA DEI PROGRAMMI

STRATEGY OF THE PROGRAMMES

Strategie per paese

Country strategies

20 - 24. La Commissione condivide le proposte della Corte in merito alla necessità di introdurre una valutazione della situazione dei diritti dell'uomo e della democrazia nei documenti utilizzati per definire le priorità di ciascun paese. È in corso di elaborazione un documento strategico tipo che possa essere adottato da tutti i servizi incaricati delle relazioni esterne.

20 to 24. The Commission agrees with the Court's proposals regarding the need to include an assessment of the local human rights and democracy situation in those documents which define national priority areas for intervention. A model strategy document is currently being drafted which could be used by all departments involved with external relations.

Selezione dei progetti

Project selection

25 - 28. Per soddisfare le molteplici esigenze in materia di "diritti dell'uomo e democrazia" occorre impiegare, durante il processo di selezione dei progetti, diverse formule, che variano non soltanto in funzione della situazione del paese (questioni storiche, culturali, ecc.) ma anche degli obiettivi che possono essere fissati a breve, medio e lungo termine.

25 to 28. People's needs relating to "human rights and democracy" are many and varied. To try and meet them all, a number of project selection procedures should be used, which will vary not only according to the country in question (its history, culture, etc.), but also according to the objectives pursued, which may be conceived as short-medium- or long-term.

25. È importante che le comunità locali possano esprimere le loro necessità e i loro obiettivi prioritari definendo al tempo stesso un quadro generale che comprenda gli obiettivi dei regolamenti pertinenti, nonché le esigenze del paese.

25. It is important to give local communities the opportunity to express their needs and priorities, within the context of a general framework which embodies both the objectives of the relevant Community regulations and the national priorities of the country in question.

26. La formula dell'invito a presentare proposte si adatta perfettamente alle regioni in cui esistono molteplici possibilità di intervento, attraverso microprogetti e grazie alla cooperazione diretta con le autorità governative. In tale contesto, l'invito a presentare proposte consente di identificare progetti la cui attuazione può essere differita a medio e lungo termine, imperniati su temi particolarmente delicati riguardanti il quadro democratico, i media e le prassi parlamentari.

OP>26. The method of calling for proposals works well in those regions where there are many different forms of possible intervention, from micro-projects to direct cooperation with national authorities. In this context, the call for proposals allows projects which focus on especially sensitive themes relating to the democratic context, the media and parliamentary government to be identified now, even though their implementation is envisaged only in the medium and long term.

27 - 28. Sebbene i paesi candidati all'adesione, i paesi dell'America latina, i paesi ACP o quelli mediterranei condividano i medesimi obiettivi - contribuire cioè a migliorare la situazione dei diritti dell'uomo - è chiaro che occorre scegliere gli strumenti più adeguati per intervenire in regioni che presentano caratteristiche ben diverse. È per questo che è stata adottata la formula delle missioni di esperti quale mezzo per individuare le necessità specifiche di ciascuna situazione.

27 to 28. The aim may be the same, whether in the candidate countries, the nations of Latin America, the ACP countries or the Mediterranean countries, namely, to help improve the human rights situation. Yet the methods of intervention must be those most appropriate to conditions on the ground, which will vary widely. That is why the expert mission was chosen as the method for identifying the particular needs of each particular situation.

Selezione degli organismi incaricati dell'attuazione delle misure

Selection of implementing bodies

29 - 31. La formula dell'invito a presentare proposte rappresenta una soluzione estremamente utile. Tenuto conto dei tempi di preparazione, pubblicazione, selezione e decisione, tuttavia, essa è più adatta per identificare progetti che verranno attuati a medio e lungo termine. Altri metodi vengono impiegati per soddisfare le esigenze nel settore dei diritti dell'uomo, segnatamente quando il conseguimento degli obiettivi richiede una reazione immediata.

29 to 31. The call for proposals is a very useful approach. However, given the time required for preparation, publication, selection and approval, it is most appropriate when the projects identified are to be implemented over the medium or long term. Other methods are also used to respond to human rights needs, especially when urgent, even immediate action is required.

Per quanto riguarda in particolare l'Europa centrale e orientale, il nuovo programma Access di PHARE tiene conto dello sviluppo di ONG locali e prevede che le principali organizzazioni responsabili dei progetti finanziati abbiano sede nei paesi PHARE candidati. Le ONG europee possono partecipare soltanto come partner complementari.

With reference to central and eastern Europe in particular, the new Phare access programme takes the development of local NGOs into account, and requires the lead organisations with main responsibility for the supported projects to be based in the Phare candidate countries. European NGOs may be involved as complementary partners only.

ESITO DEI PROGRAMMI

OUTCOME OF THE PROGRAMMES

Efficacia, pertinenza e impatto delle misure

Effectiveness, relevance and impact of the measures

32 - 39. La Commissione riconosce che si può migliorare la qualità di progetti e programmi fissando fin dall'inizio gli obiettivi e utilizzando indicatori verificabili come strumento di gestione. Nel 1999, in effetti, per la maggior parte delle linee di bilancio del capitolo B7 - 7 ci si è impegnati a fondo per introdurre l'analisi del quadro logico nelle proposte di finanziamento, onde agevolare la successiva gestione del progetto.

32 to 39. The Commission accepts that the quality of projects and programmes may be improved by setting objectives and targets at the outset, and using verifiable indicators as a management tool. Indeed a significant effort was made for most of the budget lines of Chapter B7 - 7 in 1999 to introduce log-frame analysis into financing proposals, in order to facilitate subsequent project management.

A prescindere dalla validità intrinseca di indicatori verificabili, è importante sottolineare che i progetti in materia di diritti dell'uomo sono difficilmente quantificabili.

Whatever the value attached to verifiable indicators, it should be emphasised that human rights projects are intrinsically difficult to quantify.

La concentrazione sull'esito dei progetti ha inoltre il vantaggio di riunire i diversi partner nell'attuazione del progetto. La discussione degli obiettivi del progetto ad opera di tutte le diverse parti interessate consente di ampliare il numero dei suoi ideatori.

A further virtue of focusing on project results is the bringing together of the different partners in project implementation. It is by discussing the project objectives between all the different stakeholders that the ownership of the project design may be widened.

42 - 43. La Commissione conviene che l'attuazione dei progetti, segnatamente in America latina, è stata lenta. Il problema è imputabile alla carenza di risorse umane, nonché all'incapacità di adeguare le procedure alle esigenze specifiche delle ONG che lavorano a programmi riguardanti i diritti dell'uomo.

42 to 43. The Commission agrees that project implementation, particularly in Latin America, has been slow. The problem has been the shortage of human resources, and a failure to adapt procedures to the specific needs of the NGOs which worked on human rights programmes.

Constatazioni derivanti dalle valutazioni dei programmi

Evidence from programme evaluations

46. La Corte rileva che le valutazioni finanziate dalla Commissione sono state generalmente positive, che esse hanno apportato un contributo significativo al processo di sostegno dei diritti umani e che i progetti sono stati pertinenti e hanno svolto un ruolo importante nel rafforzamento delle ONG.

46. The Court notes that the evaluations funded by the Commission have been generally positive; that they made a significant contribution to the process of supporting human rights, and that the projects were relevant and that they played an important role in strengthening NGOs.

La sostenibilità

Sustainability

47 - 49. In generale, la Commissione segue da vicino il proseguimento delle attività, anche una volta venuto meno il suo finanziamento. Bisogna considerare che il capitolo B7 - 7 riguarda la realizzazione di azioni specifiche e non copre direttamente spese di funzionamento se non in casi eccezionali.

47 to 49. In general, the Commission has a keen interest in seeing activities continue into the future, even after Community funding has come to an end. It should be remembered that the B7 - 7 budget line is intended for the implementation of strictly limited interventions; only in exceptional cases would it provide direct funding for a project's ongoing running costs.

Occorre evitare, beninteso, di creare una dipendenza tra le iniziative comunitarie e l'azione delle organizzazioni in loco. Dato che lo scopo è quello di sviluppare la creatività e sostenere iniziative emergenti, tali "progetti pilota" possono essere portati avanti in un quadro più adeguato, come quello della cooperazione.

The Commission should certainly avoid creating situations in which the work of grassroots organisations comes to be dependent on Community action. Since the aim is to develop creativity and support local actions in their early stages, the continued existence of such "pilot projects" may best be ensured through other more appropriate frameworks, such as cooperation.

Tali problemi potrebbero venire esaminati in un prossimo futuro nell'ambito della "strategia nazionale" e, all'occorrenza, si potrebbero prevedere soluzioni per i progetti più validi.

These problems could be examined further in the near future in the context of country strategies, and if necessary, solutions could be formulated for the most worthwhile projects.

La visibilità

Visibility

50. La Commissione condivide il parere della Corte in merito alla necessità di rendere più visibile l'azione dell'Unione. Le iniziative dovrebbero essere imperniate sui punti seguenti:

50. The Commission agrees with the Court that steps need to be taken to raise public awareness of the Union's activities in this domain. These steps should include:

- innanzitutto, armonizzare la presentazione, onde evitare che le sigle dei diversi programmi (PHARE, TACIS, OBNOVA, ecc.) generino confusione nell'opinione pubblica, e adottare soltanto la formula Unione europea;

- firstly, harmonising the way these activities are presented, so as to avoid confusion caused by the names of the different programmes (Phare, Tacis, Obnova, etc.) and instead simply referring to the European Union,

- in secondo luogo, facendo sì che, al momento del negoziato di un progetto, dell'elaborazione del contratto e successivamente nell'ambito dell'attuazione, venga trattato sistematicamente il problema della valorizzazione del ruolo dell'Unione.

- secondly, making sure that there is a systematic strategy for foregrounding the role of the Union in place while projects are being negotiated and contracts drawn up, and also later on when they are being implemented.

LA GESTIONE DEI PROGRAMMI DA PARTE DELLA COMMISSIONE

PROGRAMME MANAGEMENT BY THE COMMISSION

Organizzazione e risorse di gestione

Organisation and management resources

53. La Commissione condivide l'analisi della Corte in merito alle difficoltà create in passato dall'organizzazione dei servizi responsabili dei diritti dell'uomo. Consapevole di tale problema, essa ha deciso di affidare a un'unica struttura tutte le linee del capitolo B7 - 7, riunendo l'ex unità "Diritti dell'uomo e ACP" e l'unità "Diritti dell'uomo e democratizzazione" all'interno della DG RELEX.

53. The Commission agrees with the Court's analysis of the problems created in the past by the way in which the departments dealing with human rights issues were organised. For this reason, the Commission had already decided to create a single hierarchy which would be responsible for all B7 - 7 budget lines, by fusing the former Human Rights and ACP unit with the Human Rights and Democratisation unit, within the framework of DG RELEX.

La questione del sostegno alle delegazioni verrà esaminata nell'ambito della programmazione delle linee di bilancio del capitolo B7 - 7 e nella comunicazione sulla strategia in materia di diritti dell'uomo che la Commissione intende adottare nel primo semestre del 2000.

The problem of support for delegations will be examined in the context of programming for Chapter B7 - 7 budget lines, and in the communication on human rights strategy which the Commission plans to adopt during the first half of the year.

54. La Commissione condivide pienamente le osservazioni della Corte in merito alla carenza di personale. Nel settembre 1999 è stata adottata una decisione volta a riunire in una sola unità le risorse umane preposte all'impiego del capitolo B7 - 7, nonché alle iniziative da adottare nel settore dei diritti dell'uomo e della democrazia, affidandole le responsabilità in materia.

54. The Commission fully agrees with the Court's observations on the insufficiency of staff resources. In September 1999, the Commission decided to bring together in a single unit responsibilities and human resources relating to Chapter B7 - 7, along with those relating to human rights and democracy projects.

55 - 57. Quanto alla possibilità di demandare all'esterno compiti che non rientrano nelle competenze delle autorità pubbliche, la Commissione sta analizzando le migliori soluzioni possibili per sviluppare, su base sostenibile, le iniziative di aiuto alle azioni esterne in materia di diritti dell'uomo.

55 to 57. The Commission is currently studying the best practicable solutions which might enable sustainable externalisation of certain types of assistance in the field of human rights which are not the direct responsibility of the public authorities.

58. Il contratto con il quale sono stati affidati all'IBF i compiti descritti nelle osservazioni è stato stipulato prima della creazione dell'SCR. Da allora, esso è stato modificato e la Commissione, attraverso l'SCR, è responsabile della stipulazione dei contratti e dei pagamenti.

58. The tasks described as assigned to IBF were contracted before the creation of the SCR. Since then, IBF's contract has been modified, and the Commission, through the SCR, has taken responsibility for concluding contracts and making payments.

59. I consigli di amministrazione delle fondazioni per lo sviluppo della società civile dovrebbero, per definizione, essere indipendenti dal governo, e i loro membri non sono soggetti all'approvazione del governo (sebbene questo possa designare uno dei membri del consiglio d'amministrazione).

59. The boards of civil society development foundations should, by definition, be independent of government, and the members are not approved by the government (although the government could nominate one of the board members).

60. Nell'ambito degli obiettivi prioritari individuati dalla Commissione per le fondazioni per lo sviluppo della società civile, il programma viene stabilito in funzione della domanda. Vengono già organizzate attività di formazione in materia di gestione, ma occorrerà ovviamente un maggiore impegno al riguardo.

60. Within the priorities identified by the Commission for Civil Society Development Foundations, the programme is demand-driven. Management training is already taking place but more is certainly needed.

Essendo dispositivi istituiti dalla Commissione per distribuire i fondi, le fondazioni per lo sviluppo della società civile hanno attuato essenzialmente programmi per lo sviluppo della società civile approvati dalla Commissione. È quindi logico che "l'iniziativa e l'impulso siano venuti per lo più dall'esterno".

As fund-channelling mechanisms established by the Commission, the CSDFs have mainly implemented civil society development programmes approved by the Commission, for which reason it is logical that " initiative and momentum have come mainly from outside".

62. La carenza di personale ha indotto la Commissione a ricorrere in larga misura a contratti di assistenza tecnica, ritenuti generalmente utili per l'identificazione, la sorveglianza e la valutazione dei progetti.

62. Staff shortages led the Commission to make extensive use of technical assistance contracts, and in general these were judged useful for project identification, follow up and evaluation.

63. Per far fronte alla mancanza di risorse umane e attuare i progetti, la Commissione ha sempre cercato di servirsi dei mezzi messi a sua disposizione, nel rispetto delle norme.

63. In order to implement projects despite the shortage of human resources, the Commission has always sought to make full use of those means that are available to it, while taking care to comply with all relevant rules.

C'è effettivamente il rischio che un eccessivo ricorso a consulenti esterni riduca la partecipazione dei servizi della Commissione alle fasi di identificazione, elaborazione e sorveglianza del progetto, e che questo grado di dipendenza sia legato al tipo e al numero di compiti demandati all'esterno. La questione viene trattata nel Libro bianco sulla riforma della Commissione.

The risk exists that excessive use of external consultants reduces the extent to which the Commission services are involved in project identification, preparation and monitoring, and that the degree of dependence relates to the type and quantity of tasks which have been externalised. The question is addressed in the White Paper on reforming the Commission.

La Commissione procede attualmente ad una revisione contabile dell'organizzazione IRELA (Instituto de Relaciones Europeo) (cfr. la risposta ai paragrafi 70 - 72).

The Commission is currently carrying out an audit of IRELA (Instituto de Relaciones Europeo). (See the response to paragraphs 70 to 72).

Norme amministrative, orientamenti e procedure

Administrative rules, guidelines and procedures

Sovvenzioni contro contratti di servizi

Grants versus service contracts

64. Come la Corte, la Commissione rileva che non esiste una chiara distinzione tra sovvenzioni e altri tipi di contratti. Essa ha manifestato l'intenzione di chiarire la questione introducendo norme in materia di sovvenzioni nel progetto di modifica del regolamento finanziario.

64. The Commission notes, as does the Court, that the distinction which exists between grants and other types of contracts is not clear. It has shown its intention to clarify the distinction by introducing rules for grants in the planned modifications of the Financial Regulation.

Molti progetti realizzati da ONG nei vari settori dell'aiuto esterno, compresi i diritti dell'uomo, richiedono una certa percentuale di mezzi di produzione sotto forma di acquisti, servizi e/o lavori. Proprio per questo, la Commissione ha incluso in generale nei contratti di sovvenzione stipulati con le ONG beneficiarie obblighi in merito alle procedure da seguire al riguardo.

Many projects carried out by NGOs in the various fields of external aid, including human rights, require a certain proportion of inputs in the form of purchases, services and/or works. Precisely for that reason, the Commission generally included in grant contracts with beneficiary NGOs obligations on procedures to be followed in that respect.

a) La Commissione ha generalizzato tali procedure nel contratto di sovvenzione standard adottato dai suoi servizi nel novembre 1999 e, nel contempo, ha armonizzato le norme vigenti con le nuove disposizioni riguardanti le procedure di aggiudicazione dei contratti per forniture, servizi e lavori nel settore dell'aiuto esterno, adottate dalla Commissione il 10 novembre 1999.

(a) The Commission has generalised such procedures in the standard grant contract adopted by its services in November 1999 and, at the same time, brought those rules into line with the new rules on contract procedures for supplies, services and works contracts in the field of external aid, adopted by the Commission on 10 November 1999.

I contratti stipulati con uffici di assistenza tecnica per i programmi LIEN e Partnership consistevano in contratti per prestazioni regolari di servizi in seguito a gara d'appalto.

Contracts with BATs for the LIEN and partnership programmes have been concluded as regular service contracts, following a competitive tendering procedure.

b) È vero che l'inquadramento degli osservatori dei diritti dell'uomo in Ruanda è stato effettuato dalla GTZ, mediante trattativa privata. La scelta è stata giustificata dalla qualità della GTZ, un'organizzazione che si trovava sul posto ed era in grado di gestire l'operazione con successo. Tale giudizio è stato peraltro confermato dalle valutazioni effettuate tanto dalla Commissione quanto dall'Ufficio dell'Alto commissario per i diritti dell'uomo.

(b) It is true that logistical support for human rights observers in Rwanda was provided by GTZ, on a private treaty basis. This decision was justified by GTZ's quality as an organisation. Not only was GTZ already working in Rwanda, but they had the skills required to carry out the operation successfully. This judgment was vindicated by the evaluations conducted both by the Commission and by the Office of the High Commissioner for Human Rights.

Inoltre, l'urgente necessità di osservatori in loco e il fatto di non conoscere con precisione la durata dell'operazione (inizialmente prevista per tre mesi) raccomandavano la procedura seguita.

In addition, the need for the observers to be in place as soon as possible, and the fact that the length of the mission (initially planned for three months) could not be accurately forecast, both militated in favour of the selection method employed.

Stipulazione di contratti e cofinanziamento

Contracting and co-financing

65 - 66. La Commissione riconosce che le disposizioni contrattuali e i dispositivi finanziari da esse previsti non erano sufficientemente armonizzati. Essa ha quindi posto fine a tale situazione introducendo, nel novembre 1999, il summenzionato contratto di sovvenzione standard, reso obbligatorio per i suoi servizi dal 1o gennaio 2000.

65 and 66. The Commission recognises the fact that contract provisions and the financial mechanisms contained therein were not sufficiently standardised. It has put an end to that situation by introducing in November 1999 the abovementioned standard grant contract, which became mandatory for its services from 1 January 2000.

Quanto al finanziamento base, la Commissione sta esaminando attentamente la questione nel più ampio contesto delle sue relazioni con le ONG e del finanziamento delle loro attività, e fornirà i chiarimenti necessari su tale base. Un riferimento al riguardo figura al paragrafo 3.1 del documento di lavoro presentato alla Commissione dal Presidente e dal vicepresidente Kinnock il 18 gennaio 2000 riguardante "La Commissione e le organizzazioni non governative: rafforzare il partenariato".

As for core funding, the Commission is actively considering this issue in the more general context of its relations with NGOs and the financing of their activities, and will proceed to the necessary clarification on that basis. There is a reference to this in paragraph 3.1 of the discussion paper submitted to the Commission by the President and Mr Kinnock on 18 January 2000, entitled "The Commission and non-governmental organisations: building a stronger partnership".

I servizi interessati si adopereranno per utilizzare contratti tipo per lo stesso tipo di misure. Verranno inoltre fissate norme standard per valutare l'ammissibilità dei costi.

The services concerned will seek for standard contract forms to be used to cover the same type of measures. Standard rules for assessing the eligibility of costs will be established.

68 - 69. La Commissione sta valutando nuove procedure di partecipazione alle operazioni internazionali, quali il Fondo fiduciario delle Nazioni Unite. Tali procedure prevederanno il ricorso a una struttura e a un'organizzazione finanziaria unica, con meccanismi unificati in termini di presentazione di relazioni, contabilità e revisione contabile.

68 and 69. The Commission is considering new procedures for its participation in international operations, such as the UN trust funds. These procedures will cover the use of unified financing structures and organisation with unified reporting, accounting and auditing mechanisms.

Sorveglianza finanziaria

Financial monitoring

70 - 72. La Commissione sta cercando di gestire la realizzazione di un numero elevato di contratti senza il personale e i sistemi necessari e ritiene che sarebbe stato meglio non fare affidamento su controlli imperniati sulle risorse impiegate. In alcuni casi può risultare più difficile basarsi sui risultati, in particolare quando essi non siano facilmente quantificabili.

70 to 72. The Commission is trying to manage a large number of contracts without the requisite staff resources and systems, and suggests that it would have been better not to rely on controls focused on inputs. There are some occasions when it may be more difficult to focus on outputs, especially if these are not easily quantifiable.

Il nuovo contratto di sovvenzione standard Relex contiene norme standard semplificate in materia di subappalti e acquisizioni; il contratto standard chiarisce inoltre che soltanto i costi effettivi sono considerati ammissibili e indica inoltre quali sono i costi ammissibili.

Simplified standard rules for subcontracting and procurement are included in the new Relex standard grant contract; which also makes it clear that only real costs are considered as eligible and clarifies which costs are eligible.

Sulla scia delle osservazioni della Corte, la Commissione procede ad una revisione contabile i cui risultati saranno resi noti in futuro.

In the light of the Court's observations, the Commission is now carrying out an audit, the results of which will be available at a later date.

Seguito dato alle valutazioni

Feedback

73. La valutazione in oggetto ha ispirato l'estensione ad altre regioni di alcuni degli strumenti applicati nell'Europa centrale e orientale nell'ambito dei programmi in questione, nonché le modalità di attuazione di questi. Essa ha contribuito inoltre all'elaborazione del programma Access e alla valutazione del programma LIEN.

73. This evaluation inspired the extension to other regions of some of the instruments applied in central and eastern Europe under such programmes. It also inspired the modalities of their implementation. It contributed to the design of the Access programme and the assessment of the LIEN programme.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS

Semplificare il quadro giuridico e di bilancio

Simplify the legal and budgetary framework

75. La Commissione non condivide l'opinione secondo la quale una semplificazione dell'attuale quadro normativo e di bilancio dovrebbe limitare la base regolamentare delle attività a favore dei diritti dell'uomo a quella fornita unicamente dai regolamenti geografici. Essa non ritiene neppure che un regolamento riguardante le attività a favore dei diritti umani e della democrazia possa disciplinare adeguatamente le iniziative previste dal trattato in tale settore. Entrambi sono necessari ai fini di una completa attuazione delle disposizioni del trattato (cfr. anche la risposta al paragrafo 6 - 9).

75. The Commission does not share the view that a simplification of the current budgetary and regulatory framework should limit the regulatory basis for human rights activity to that provided by the geographical regulations alone. Nor does it believe that a regulation for human rights and democracy activities provides adequate cover for the efforts in this field which the Treaty envisages. Both are required to give full effect to the Treaty provisions. (See also the response to paragraphs 6 to 9).

Migliorare la selezione dei progetti e dei partner

Improve the selection of projects and partners

76 - 77. La Commissione condivide il parere della Corte in merito alla necessità di approfondire l'impostazione strategica per paese. Tale obiettivo può essere conseguito mediante un dialogo continuo con il governo e la società civile nel caso di paesi democratici, sulla base di una valutazione preliminare della situazione.

76 and 77. The Commission agrees with the Court that the country-specific strategic approach should be extended. This could be achieved by an ongoing dialogue with both government and civil society in the case of democratic countries, following on from an ex ante study of the situation.

Gli inviti a presentare proposte dovrebbero rientrare, nei limiti del possibile, nell'ambito di tale strategia nazionale.

Calls for proposals should, as far as possible, be conceived within the context of a country-specific strategy.

La Commissione ritiene che occorra raggiungere un compromesso tra la selezione di progetti sulla base dei loro obiettivi prioritari e il ricorso a inviti a presentare proposte quale mezzo per migliorare le procedure di selezione di progetti e partner. Per questo essa è convinta della necessità di una serie di strumenti complementari per l'impiego del capitolo B7 - 7. L'invito a presentare proposte consente di coordinare, in maniera trasparente, le priorità della Comunità e la selezione di progetti validi che "appartengono" ai partner incaricati dell'attuazione. Tuttavia, i progetti selezionati possono essere soltanto progetti a medio e lungo termine. Ciò significa che il progetto non potrà, in nessun caso, servire per soddisfare necessità a breve termine.

The Commission believes that there is a delicate balance to be struck between selection of projects on the basis of their priority, and the use of calls for proposals as a way to improve project and partner selection procedures. It is for this reason that it believes that there should be a complementary set of instruments for the use of Chapter B7 - 7. The call for proposals offers a transparent way to mesh the priorities of the Community with the selection of good projects "owned" by the implementing partners. But the projects selected can only be medium and long-term. This implies that such projects should never be designed to meet short-term needs.

Per attività particolarmente urgenti, resta auspicabile la selezione di progetti mirati: nel quadro della cooperazione ACP, per esempio, lo stanziamento di fondi provenienti dal capitolo B7 - 7 può servire come incentivo alla programmazione di importi più elevati destinati ai medesimi obiettivi nel quadro dei principali programmi geografici.

For particularly urgent activities, the selection of targeted projects remains desirable: to take an example from ACP cooperation, the allocation of funds from Chapter B7 - 7 may be used as an incentive for larger amounts to be programmed for the same ends from mainstream geographical programmes.

Per quanto riguarda i progetti di sostegno alla società civile proposti da piccole organizzazioni che operano in democrazie emergenti, la Commissione ha qualche difficoltà ad applicare loro il sistema dell'invito a presentare proposte suggerito dalla Corte, più adeguato a progetti di vasta portata.

It would be difficult for the Commission to follow the Court's suggestion and apply the procedure of competitive tendering to civil society projects proposed by small organisations working in emerging democracies. This procedure is more suitable for large-scale projects.

Definire indicatori di successo per il programma e i progetti e seguirne il conseguimento

Define programme and project success indicators and follow up their achievement

78. L'elaborazione di indicatori di analisi attendibili rappresenta un'operazione complessa, che la Commissione, l'OCSE e l'ufficio dell'Alto commissario per i diritti dell'uomo stanno però cercando di realizzare. Tale ricerca richiede notevole attenzione poiché non si tratta di misurare soltanto l'efficacia e l'impatto dell'azione, ma anche l'evoluzione della situazione di un paese.

78. Creating reliable analytical indicators is a complex task, and one which is currently exercising not only the Commission, but the OECD and the Office of the High Commissioner for Human Rights as well. It will require much careful thought, as the aim is not simply to measure the impact and effectiveness of a particular project, but also the evolution of the overall situation throughout a given country.

Come si è detto, la Commissione riconosce che è possibile migliorare la qualità di progetti e programmi fissando obiettivi fin dall'inizio e utilizzando indicatori verificabili come strumento di gestione.

As previously stated, the Commission accepts that the quality of projects and programmes may be improved by setting objectives and targets at the outset, and using verifiable indicators as a management tool.

Un controllo regolare può comportare costi di gestione estremamente elevati. La Commissione ritiene quindi che sistemi validi di campionamento facciano parte di un sistema di controllo adeguato.

The costs in terms of management of systemic monitoring can be very great. The Commission believes that sound sampling systems are part of an appropriate monitoring system.

Porre l'accento sull'impatto a lungo termine del sostegno UE facendo in modo che le misure adottate abbiano carattere duraturo

Emphasise the long-term impact of the EU support by ensuring that measures are sustainable

79 - 81. La Commissione conviene che è auspicabile continuare a seguire le attività delle organizzazioni una volta cessato il contributo finanziario della CE. Se ne terrà conto in futuro, nei limiti delle risorse disponibili.

79 to 81. The Commission agrees on the desirability of following up the activities of organisations after EC financial support has ended. In so far as resources permit, this will be borne in mind in future.

La politica della Comunità a favore dei paesi terzi sottolinea l'importanza della capacità delle organizzazioni di contribuire alla costruzione di strutture democratiche. Qualora tale contributo venga inoltrato attraverso un'ONG europea (cofinanziamento) in partenariato con operatori locali, si ha la possibilità di potenziare le capacità e la formazione dei partner. È questo il metodo d'azione scelto dalla Commissione, la quale ritiene che occorra estendere ulteriormente tale prassi.

Community policy vis-à-vis non-member States emphasises the capacity of organisations to help create democratic structures. If a contribution is made through a European NGO working in partnership with local actors (co-financing), this can create opportunities both to build capacities and to provide training. This is the Commission's preferred mode of intervention, and we believe its use should be extended further.

Adottare procedure appropriate per la gestione dei programmi di aiuto

Adopt appropriate procedures to manage the grant programmes

83. La Commissione sta valutando la possibilità di decentrare ulteriormente le funzioni di supervisione, sorveglianza e controllo delle delegazioni per quanto riguarda progetti di medie e grandi dimensioni. Le delegazioni potranno essere autorizzate a stipulare contratti con controllori locali cui affidare mandati appropriati per la verifica dell'esecuzione finanziaria dei progetti.

83. The Commission is considering further decentralisation of supervision, monitoring and control functions to Delegations in respect of medium and larger projects. The Delegations will be able to obtain the authority to contract local auditors with appropriate mandates to check the financial implementation of the projects.

84. La Commissione sta esaminando ulteriori misure per consentire alle delegazioni di gestire i micro-programmi di aiuto attraverso organizzazioni locali.

84. The Commission is considering further measures to allow Delegations to manage micro-grant programmes through local organisations.

85. La Commissione sta analizzando nuove procedure di partecipazione dell'UE ad operazioni internazionali.

85. The Commission is considering new procedures for EU participation in international operations.

82 - 85. La Commissione ritiene che, tenuto conto della situazione, sia stato inevitabile adottare un'impostazione multiforme, e che essa abbia anzi consentito di fornire soluzioni più adeguate in determinate situazioni.

82 to 85. The Commission believes that a varied approach has been unavoidable in the circumstances, and has indeed been a means of ensuring more fitting responses in particular circumstances.

È indubbio che il regolamento finanziario dev'essere aggiornato quale strumento di gestione dei progetti in questione.

There is no doubt that the Financial Regulation needs updating as a tool for management of such projects.

La Corte riconosce che la Commissione dovrebbe concentrarsi maggiormente sui risultati ottenuti dai partner con i fondi ricevuti. I piani di gestione basati sui risultati, unitamente ad un maggiore decentramento, potrebbero rappresentare la soluzione adeguata. L'inadeguatezza dei fondi e delle risorse umane rispetto alle attività avviate resta, tuttavia, uno dei principali ostacoli.

The Court recognises that the Commission should focus more on what has been achieved by its partners with the funds received. Results-focused management, along with greater decentralisation, may well be the way forward. However, the mismatch between funds and human resources, in the face of the tasks undertaken, remains a key constraint.