Relazione speciale n. 21/2000 sulla gestione dei programmi di aiuti esterni della Commissione (in particolare per quanto riguarda la programmazione per paese, l'elaborazione dei progetti e il ruolo delle delegazioni), corredata delle risposte della Commissione

Special Report No 21/2000 on the management of the Commission's external aid programmes (in particular on country programming, project preparation and the role of Delegations), together with the Commission's replies

INDICE

CONTENTS

GLOSSARIO DEGLI ACRONIMI

GLOSSARY OF ABBREVIATIONS

ACP Paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico

ACP African, Caribbean and Pacific countries

CRIS Common Relex Information System (Sistema integrato di gestione dell'informazione)

CRIS Common RELEX Information System

CSP Country Stategy Paper (Documento strategico per paese)

CSP Country Stategy Paper

DG Relex Direzioni generali responsabili delle relazioni esterne

DG Directorate-General

DG Direzione generale

EDF European Development Funds

FES Fondo europeo di sviluppo

EU European Union

GU Gazzetta ufficiale delle Comunità europee

FP Financing Proposal

ISPA Strumento strutturale di preadesione

ISPA Structural pre-accession Instrument

MEDA Programma relativo a misure finanziarie e tecniche di accompagnamento alle riforme delle strutture economiche e sociali nei paesi terzi mediterranei

MEDA A programme of financial and technical measures to accompany the reform of economic and social structures in the Mediterranean

OCSE-CAS Organizzazione per lo sviluppo e la cooperazione economica - Comitato di assistenza allo sviluppo (CAS)

NGO Non-governmental organisation

OLAS Online Accounting System (Sistema contabile on-line) (FES)

NIP National Indicative Programme

ONG Organizzazione non governativa

NPAA National Programmes for the Adoption of the Acquis

PCM Project Cycle Management (Gestione del ciclo del progetto)

OECD-DAC Organisation for Economic Cooperation and Development - Development Assistance Committee

PF Proposta di finanziamento

OJ Official Journal of the European Communities

Phare Programma di aiuti ai paesi candidati dell'Europa centrale ed orientale

OLAS Online Accounting System (EDF)

PIN Programma indicativo nazionale

PCM Project Cycle Management

PNAA Programma nazionale per l'adozione dell'"acquis"

Phare Programme governing aid to the candidate countries of central and eastern Europe

RAP Sistema in uso presso le delegazioni del Bacino mediterraneo per la gestione dei pagamenti a favore di progetti nel quadro dei protocolli

RAP System used in Mediterranean Delegations for managing payments to projects under the Protocols

Sapard Programma speciale di adesione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale

RELEX DGs Directorates-General dealing with External Relations

SCR Servizio comune per la gestione degli aiuti comunitari a paesi terzi

Sapard Special accession programme for agriculture and rural development

Sincom Sistema informatico contabile della Commissione

SCR A Joint Service which manages the implementation of Community aid to non-member States

Tacis Programma di assistenza tecnica a favore della riforma e della ripresa economica nei nuovi Stati indipendenti e nell'ex Unione Sovietica

Sincom The Commission's accounting system

UE Unione europea

Tacis Programme of technical assistance in favour of economic reform and recovery in the newly independent States of the former Soviet Union

SINTESI

EXECUTIVE SUMMARY

1. Il sostegno alle varie aree geografiche è fornito mediante vari programmi ed è disciplinato da diversi regolamenti. Nei paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (paesi ACP) è concesso soprattutto attraverso i Fondi europei di sviluppo (FES). Nelle altre aree geografiche i vari programmi sono finanziati direttamente dal bilancio generale dell'Unione europea (cfr. il paragrafo 9). Nel 1999, sono stati impegnati complessivamente 7927 milioni di euro (cfr. la tabella 1).

1. Aid to the different geographical areas is provided through a variety of programmes, and governed by different regulations. In the African, Caribbean and Pacific (ACP) countries it is mainly provided through the European Development Funds (EDF). In the other geographical areas the different programmes are funded directly from the general budget of the European Communities (see paragraph 9). In 1999 a total of 7927 million euro of commitments was made (see Table 1).

2. In seguito alle osservazioni formulate in numerose relazioni annuali e speciali della Corte e successivamente alla richiesta del Parlamento europeo, la Corte ha esaminato l'adeguatezza e l'efficacia dei sistemi e delle procedure utilizzati dalla Commissione per quanto concerne la programmazione per paese, l'elaborazione e la valutazione dei progetti nonché la gestione degli aiuti da parte delle delegazioni (cfr. i paragrafi 10-15). La Commissione sta cercando di risolvere alcuni dei problemi precedentemente riscontrati, in particolare nel documento "La politica di sviluppo della Comunità europea"(1) che individua i settori che necessitano urgentemente di miglioramenti.

2. Further to observations made in several annual and special reports of the Court and following the European Parliament's request, the Court examined the adequacy and effectiveness of the Commission's systems and procedures for country programming, project preparation and appraisal, and aid management by Delegations (see paragraphs 10-15). The Commission is making attempts to address some of the problems previously observed, notably in its document, "The European Community's Development Policy"(1) which highlights areas where improvements are urgently needed.

3. La Commissione non ha stabilito procedure comuni per l'elaborazione e l'approvazione dei programmi per ciascun paese nelle diverse aree geografiche. I governi dei paesi beneficiari e le delegazioni della Commissione non sempre partecipano attivamente alla preparazione di tali programmi, specialmente in Asia, nell'America latina e nel Mediterraneo. Inoltre la Commissione dovrebbe intensificare le consultazioni con gli Stati membri dell'UE, sia in loco che in seno ai comitati consultivi. I programmi per paese adottati dalla Commissione non sempre contengono indicatori di rendimento o analizzano aspetti essenziali quali il coordinamento dei donatori o le questioni relative ai diritti umani (cfr. i paragrafi 16-27).

3. The Commission has not established common procedures for the elaboration and approval of country programmes in the different geographical areas. The governments of the beneficiary countries and the Delegations of the Commission are not always actively involved in the preparation of the country programmes - especially in Asia, Latin America and the Mediterranean countries. In addition, the Commission should reinforce the consultation with the EU Members States, both on the spot and in the Advisory Committees. The country programmes adopted by the Commission do not systematically contain performance indicators and do not always analyse essential issues, such as donors' coordination or human rights issues (see paragraphs 16-27).

4. L'elaborazione dei progetti presenta delle lacune. Gli aspetti che richiedono analisi, quali le motivazioni economiche, ambientali e istituzionali, le questioni organizzative e le prospettive di sostenibilità non sono trattati sistematicamente. Gli indicatori oggettivamente verificabili sono definiti in modo inadeguato o mancano del tutto (cfr. i paragrafi 28-40). Di conseguenza, i progetti vengono spesso avviati con notevole ritardo, anche a causa della complessità delle procedure applicate dalla Commissione (cfr. i paragrafi 42-47).

4. Project preparation shows weaknesses. Subjects requiring analysis, such as the economic, environmental, and institutional justification, organisational matters, and the chances for sustainability are not treated systematically. Objectively verifiable indicators are inadequately defined or are missing (see paragraphs 28-40). As a result, there are frequently long delays before projects start their activities. This is also due to the cumbersome nature of the Commission's procedures (see paragraphs 42-47).

5. Se negli ultimi anni il ruolo delle delegazioni della Commissione si è notevolmente accresciuto, occorre ancora definirne chiaramente le competenze. Nell'ambito della Commissione il potere decisionale è eccessivamente accentrato: le delegazioni dovrebbero avere maggiori responsabilità e disporre delle risorse necessarie. La consistenza e le qualifiche del personale dovrebbero essere stabilite in considerazione dei compiti da assolvere e della diversa tipologia dei progetti finanziati (cfr. i paragrafi 48-60).

5. Whilst the role of the Commission's Delegations has expanded considerably in recent years, their responsibilities still need to be clearly defined. Decision-making in the Commission is overly centralised; Delegations should have more responsibility together with the necessary resources. The number and skills of the staff needed should be assessed taking into account the different tasks involved and the change in the type of projects financed (see paragraphs 48-60).

6. Il monitoraggio accurato dei progetti è in gran parte affidato ad organismi esecutivi e a consulenti. Le delegazioni hanno poco tempo a disposizione per il monitoraggio dei progetti (cfr. il paragrafo 66) e in molti casi la sorveglianza dell'attuazione dei progetti da parte delle delegazioni è risultata carente. Per garantire un monitoraggio rigoroso sarebbe opportuno utilizzare sistematicamente un numero limitato di strumenti standard di sorveglianza (cfr. i paragrafi 61-65).

6. Detailed monitoring of projects is largely left to implementing agencies and consultants. Delegations have only limited time available for project monitoring (see paragraph 66) and in several cases the monitoring of project implementation by Delegations has shown shortcomings. A limited number of standardised monitoring tools should be used consistently to ensure rigorous follow-up (see paragraphs 61-65).

7. Molte delle carenze riscontrate nella programmazione per paese nonché nell'elaborazione, nella valutazione e nel monitoraggio dei progetti possono essere imputate alla struttura organizzativa, alle procedure e all'utilizzo delle risorse umane da parte della Commissione. La suddivisione del ciclo progettuale in seguito all'istituzione del Servizio comune (SCR) ha peggiorato la situazione: la responsabilità dell'attuazione dei progetti incombe all'SCR, mentre la loro preparazione rimane di competenza delle varie DG Relex (cfr. i paragrafi 68-70).

7. Many of the weaknesses observed in country programming, project preparation, appraisal and monitoring can be related to the Commission's organisational structure, its procedures and its use of human resources. The splitting of the project cycle following the introduction of the Joint Service (SCR) has made matters worse; implementation of projects is the responsibility of the SCR, whilst project preparation remains the responsibility of the various RELEX DGs (see paragraphs 68-70).

8. Dopo aver ammesso che la suddivisione del ciclo progettuale non costituisce una soluzione soddisfacente, la Commissione ha intrapreso un'ulteriore riorganizzazione dei suoi servizi responsabili per le relazioni esterne, che sembra affrontare molti dei problemi presentati in questa relazione. La proposta della Commissione dovrebbe contribuire a migliorare l'erogazione degli aiuti, ma solo se tali modifiche strutturali e procedurali saranno associate ad un cambiamento della cultura gestionale della Commissione nel senso di una maggiore flessibilità e di un approccio finalizzato ai risultati (cfr. i paragrafi 79-81).

8. Having accepted that splitting the project cycle is not satisfactory, the Commission is undertaking a further reorganisation of its External Relations' services which seems to address many of the problems presented in this report. The Commission's proposal should help to improve its delivery of aid, but only if these changes of structure and procedures are accompanied by changes in the Commission's management culture towards a greater flexibility and a results-oriented approach (see paragraphs 79-81).

INTRODUZIONE

INTRODUCTION

9. Il sostegno alle varie aree geografiche è fornito attraverso vari programmi ed è disciplinato da diversi regolamenti(2). Nei paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (paesi ACP) gli aiuti sono erogati principalmente attraverso i Fondi europei di sviluppo (FES). Nelle altre aree geografiche, i vari programmi sono finanziati direttamente dal bilancio generale dell'Unione europea. Le tabelle 1-3 mostrano la ripartizione dei fondi fra le varie aree geografiche e il numero di operazioni gestite dalla Commissione.

9. Aid to the different geographical areas is provided through a variety of programmes, and governed by different regulations(2). In the African, Caribbean and Pacific (ACP) countries it is mainly provided through the European Development Funds (EDF). In the other geographical areas the different programmes are funded directly from the general budget of the European Communities. Tables 1 to 3 show the funds going to the different areas and the number of transactions managed by the Commission.

Tabella 1

Table 1

Importi impegnati e pagati nel 1999 per ciascuno dei principali programmi

Amounts committed and paid in 1999 per main programme

Fonte:

Source:

SCR.

SCR

Tabella 2

Table 2

Importi impegnati per ciascun programma principale

Amounts committed by main programme

Tabella 3

Table 3

Operazioni gestite dall'SCR nel 1999

Transactions handled by the SCR in 1999

10. Negli ultimi anni, il fatto che la struttura, l'organizzazione, le risorse, le procedure e la gestione delle azioni esterne da parte della Commissione non siano adeguate ha suscitato una crescente preoccupazione. Tale preoccupazione è stata evidenziata nelle analisi compiute dal Comitato di assistenza allo sviluppo dell'OCSE(3), in varie valutazioni effettuate su richiesta del Consiglio e della Commissione(4) e in numerose relazioni annuali e speciali della Corte(5). Nel 1997, nel quadro della Risoluzione sul discarico per l'esercizio 1995, il Parlamento europeo ha chiesto alla Corte di esaminare l'adeguatezza e l'efficacia delle strutture, delle procedure e dell'impiego delle risorse umane da parte della Commissione relativamente alla cooperazione allo sviluppo(6).

10. In recent years there have been increased concerns that the Commission's structure, organisation, resources, procedures, and management of external actions are inadequate. These concerns have been highlighted in the OECD-DAC reviews(3), in various evaluations carried out at the request of the Council and the Commission(4) and in many of the Court's Annual and Special Reports(5). In 1997, as part of its resolution concerning the discharge on the 1995 accounts, the European Parliament requested the Court to examine the adequacy and effectiveness of the Commission's structure, procedures and allocation of human resources relating to development cooperation(6).

11. Alla fine del 1997, la Commissione ha deciso di riorganizzare i propri servizi creando un Servizio comune (SCR) per la gestione degli aiuti comunitari agli Stati terzi. Le preoccupazioni che tale riorganizzazione ha suscitato sono state espresse ai commissari allora responsabili. Successivamente, il controllo si è concentrato sugli aspetti chiave meno interessati, in linea di massima, dalla riorganizzazione: i sistemi e le procedure utilizzati nella programmazione per paese, l'elaborazione dei progetti e la loro valutazione, che restavano di competenza delle direzioni generali geografiche(7), e la gestione degli aiuti da parte delle delegazioni(8). Il controllo non ha preso in esame l'organizzazione, le procedure, i sistemi e le risorse dell'SCR.

11. At the end of 1997 the Commission decided to reorganise its services by establishing a Joint Service (SCR) to manage Community aid to non-member States. Concerns relating to this reorganisation were raised with the Commissioners responsible at the time. Subsequently, the audit focused on those key areas that were in principle the least affected by the reorganisation: the systems and procedures used in relation to country programming, project preparation and appraisal, which remained the responsibility of geographic Directorates-General(7), and aid management by Delegations(8). The audit does not examine the organisation, procedures and systems and resources of the SCR.

12. Controlli specifici sono stati espletati in quattro aree geografiche:

12. Specific audits were undertaken in four geographical areas:

a) Asia, in particolare Bangladesh e Filippine;

(a) Asia, in particular Bangladesh and the Philippines;

b) America latina, in particolare Bolivia e Guatemala;

(b) Latin America, in particular Bolivia and Guatemala;

c) Mediterraneo(9), in particolare Egitto e Marocco;

(c) the Mediterranean countries(9), in particular Egypt and Morocco;

d) Paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP)(10), in particolare Camerun, Repubblica centroafricana, Ciad, Etiopia, Eritrea, Gabon, Malawi e Swaziland.

(d) the African, Caribbean and Pacific (ACP) countries(10), in particular, Cameroon, Central African Republic, Chad, Ethiopia, Eritrea, Gabon, Malawi and Swaziland.

13. Salvo diversa indicazione nel testo, le osservazioni riguardano queste quattro aree.

13. Unless otherwise specified in the text, comments relate to these four areas.

14. La relazione si basa anche sul lavoro condotto dalla Corte nell'Europa centrale e orientale, in particolare in Romania, Bulgaria, Estonia e Polonia, in quanto alcuni dei problemi relativi alla gestione dei fondi di preadesione per i paesi candidati sono analoghi a quelli incontrati per la cooperazione allo sviluppo(11). Se le osservazioni riguardano tutte e cinque le regioni, ciò è esplicitamente indicato.

14. In addition the report draws upon work carried out by the Court in central and eastern Europe, in particular Romania, Bulgaria, Estonia and Poland, as some of the problems relating to the management of funds for pre-accession candidate countries are of the same nature as those affecting development cooperation(11). When comments apply to all five regions, this is mentioned specifically.

15. Il controllo è stato condotto presso i servizi tecnici, geografici e finanziari della Commissione e nei paesi sopra elencati. Sono state inoltre visitate diverse agenzie per lo sviluppo degli Stati membri e altri importanti donatori.

15. The audit was carried out in the technical, geographical and financial services of the Commission and in the countries listed above. Several Member States' development agencies and other major donors were also visited.

PROGRAMMAZIONE PER PAESE

COUNTRY PROGRAMMING

16. Lo scopo dei documenti di programmazione per paese(12) è di stabilire obiettivi concordati per l'assistenza allo sviluppo di singoli paesi, insieme a una strategia per raggiungerli.

16. The purpose of country programming papers(12) is to set out agreed objectives for development assistance to individual countries, together with a strategy for achieving them.

Quadro normativo

The legal framework

17. Ciascuno dei programmi di assistenza tecnica e finanziaria è disciplinato da proprie norme che regolano, più o meno dettagliatamente, la preparazione dei programmi per paese.

17. Each of the different programmes of financial and technical assistance has its own regulatory framework, which governs in varying degrees of detail the preparation of country programmes.

18. Per i paesi ACP, le Convenzioni di Lomé e le istruzioni per la programmazione fornite dalla DG Relex responsabile offrono un quadro di riferimento per l'elaborazione del Programma indicativo nazionale (PIN) nonché per gli aiuti non inclusi nel PIN, quali, ad esempio gli aiuti d'urgenza.

18. For the ACP countries, the Lomé Conventions and the programming instructions issued by the responsible RELEX DG provide a framework for the elaboration of a National Indicative Programme (NIP) as well as for aid not included in the NIP, e.g. emergency aid.

19. Il regolamento specifico del Consiglio che disciplina la cooperazione finanziaria e tecnica con i paesi dell'Asia e dell'America latina non è molto dettagliato. Esso si limita a stabilire che, "ove possibile, si procede ad una programmazione quinquennale indicativa per ogni paese (...)"(13).

19. The specific Council Regulation governing financial and technical cooperation with Asia and Latin America is not very detailed. It merely provides that "wherever possible, indicative five-year programming shall be established for each country"(13).

20. Orientamenti specifici(14) riguardanti i programmi indicativi nazionali (PIN) sono stati adottati nel quadro del programma MEDA(15). Sebbene tali orientamenti contengano aspetti positivi, in alcuni settori appaiono troppo generici e ripetitivi e non forniscono definizioni per i vari concetti adoperati. Viene sottolineata la necessità di "evitare di disperdere le azioni di cooperazione su un ventaglio troppo vasto di iniziative (...)", ma viene poi fissato un lungo elenco di materie da includere nei PIN. Gli orientamenti non definiscono una metodologia che spieghi come predisporre un PIN.

20. Specific guidelines(14) were adopted concerning the national indicative programmes (NIPs) as part of the MEDA programme(15). Although these guidelines contain some positive points, in some areas they are too general and repetitive and they do not provide definitions for the various concepts used. They point to the need to "avoid dispersion of the cooperation effort over too wide a number of activities..." but then set out a long list of issues that should be included in the NIP. The guidelines do not provide a methodology explaining how a NIP should be prepared.

21. Nel marzo del 1997, la Commissione ha adottato nuovi orientamenti Phare(16) per i paesi candidati dell'Europa centrale e orientale. Le priorità identificate nei pareri della Commissione sulle richieste di adesione dei paesi candidati all'Unione europea sono enunciate nei Partenariati per l'adesione, integrati dai programmi nazionali per l'adozione dell'acquis (PNAA) che descrivono in dettaglio le modalità con cui i paesi candidati adotteranno l'acquis comunitario. I protocolli finanziari annuali, concordati tra la Commissione e il paese candidato, e che includono i dettagli dei progetti da finanziare, si basano su misure identificate come priorità nei Pareri e nei Partenariati per l'adesione. Tali documenti costituiscono il nuovo quadro per la programmazione annuale di Phare.

21. New Phare orientations(16) were adopted by the Commission in March 1997 for the candidate countries in central and eastern Europe. Priorities identified in the Commission's opinions on candidate countries' applications for membership of the EU are set out in Accession Partnerships complemented by National Programmes for the Adoption of the Acquis (NPAA) containing details of how the candidate country will adopt the acquis. Annual Financing Memoranda, agreed between the Commission and the candidate country, including details of projects to be financed, are based on measures identified as priorities in the opinions and Accession Partnerships. These documents provide the new framework for the annual programming of Phare.

Procedure per l'elaborazione dei documenti di programmazione per paese

Procedures for the preparation of country programming papers

22. Nei paesi dell'Asia, dell'America latina e del Mediterraneo sono state identificate diverse carenze comuni nelle modalità di preparazione dei documenti di programmazione per paese. La procedura era fortemente accentrata. I documenti venivano preparati principalmente a Bruxelles con scarsa partecipazione delle delegazioni o delle autorità dei paesi beneficiari. Questa prassi è inefficace in quanto non vengono interamente sfruttate le conoscenze possedute dalle delegazioni. Sebbene a quest'ultime fosse stato richiesto di commentare i documenti provvisori, spesso non è stato dato loro il tempo necessario per farlo in maniera adeguata; le loro osservazioni, inoltre, non sono state sempre prese in considerazione. I rappresentanti in loco degli Stati membri dell'UE non sono stati sufficientemente consultati. Sebbene i comitati consultivi degli Stati membri (cfr. il paragrafo 41) abbiano avuto l'opportunità di discutere i vari documenti di programmazione per paese, tutto è avvenuto troppo in fretta. In generale, troppi documenti sono stati presentati durante una stessa riunione, come si è verificato in un'occasione, quando gli Stati membri si sono lamentati di non avere avuto tempo sufficiente per studiare gli undici CSP sottoposti per il Sudamerica(17). Inoltre non sempre i loro commenti sono stati presi in considerazione(18).

22. In Asia, Latin America and the Mediterranean countries a number of common weaknesses were identified in the way in which the country programming papers were prepared. The procedure was highly centralised. The papers were mainly prepared in Brussels with little involvement of the Delegations or the beneficiary countries' authorities. This is inefficient, as the knowledge of the Delegations is not fully exploited. Although Delegations were asked to comment on draft papers, they were often not given sufficient time to do so properly, and their comments were not always taken into account. There was also insufficient consultation with EU Member States' representatives in the field. Although Member States' Advisory Committees (see paragraph 41) have had an opportunity to discuss the various country programming papers this has been too hurried. Large numbers of papers have generally been presented at the same meeting, e.g. 11 South American CSPs were presented at one meeting and Member States have complained that they have had inadequate time to study the documents(17). In addition, their comments were not always taken into account(18).

23. Nei paesi ACP le delegazioni sono fortemente coinvolte nel processo di programmazione. Sebbene la stesura dei progetti PIN sia di competenza degli Stati ACP(19), in pratica vi hanno provveduto le delegazioni. Ciò ha comportato trattative con l'ordinatore nazionale e i principali ministeri, che si sono protratte per circa due anni. Linee guida per la stesura dei PIN sono state emanate dalla Commissione per quanto concerne l'ottavo FES, ma sono destinate esclusivamente ad usi ufficiali da parte della Commissione e delle delegazioni.

23. In the ACP countries the Delegations are heavily involved in the programming process. Although it is the responsibility of the ACP State(19) to draw up a draft NIP, in practice this was done by the Delegation, involving negotiations with the National Authorising Officer and key ministries and stretching over roughly a two-year period. Commission's guidelines for drafting the NIP existed for the eighth EDF but they were marked "for official use by the Commission and the Delegations only".

24. Per i paesi candidati dell'Europa centrale ed orientale, la Commissione ha sottovalutato le risorse e i tempi necessari per realizzare le innovazioni introdotte dai nuovi orientamenti Phare, ciò che ha reso poco realistico il calendario di programmazione per il 1998. Il Consiglio ha deciso in merito ai principi e agli obiettivi dei Partenariati di adesione solo nel marzo 1998, mentre gli orientamenti ufficiali per la programmazione 1998 sono stati adottati solo nel giugno dello stesso anno. Di conseguenza, i progetti previsti dal programma 1998 sono stati concepiti in base all'approccio seguito per Phare negli anni precedenti e successivamente inseriti nel quadro dei nuovi orientamenti, con conseguenti pressioni sui tempi di esecuzione previsti. Le modifiche dei programmi PHARE e delle relative procedure non sono state accompagnate da sistemi efficaci di definizione, pianificazione, monitoraggio e verifica di tali profondi cambiamenti.

24. For the candidate countries in central and eastern Europe, the Commission underestimated the resources and time needed for changes introduced by the new Phare orientations and consequently the 1998 programming timetable was not realistic. The Council did not decide on the principles and objectives of Accession Partnerships until March 1998 and formal guidelines for the 1998 programming exercise were not adopted until June 1998. Consequently, projects in the 1998 programme were conceived in the framework of the Phare approach for previous years and then incorporated into the framework of the new orientations, resulting in pressure on the timetable. The changes in Phare programmes and related procedures were not accompanied by effective systems for defining, planning, monitoring and reviewing such major changes.

Contenuto dei vari documenti di programmazione per paese

Content of individual country programming papers

25. Nel complesso, i PIN ACP esaminati sono stati considerati documenti abbastanza completi che forniscono un quadro utile per l'attuazione della cooperazione allo sviluppo finanziata nell'ambito del settimo FES. Si sono tuttavia riscontrate lacune in alcuni settori: la descrizione degli impegni e degli interventi del governo; le questioni relative al coordinamento; i calendari di attuazione, le questioni relative alla parità dei sessi e le misure per alleviare la povertà. Non sono stati definiti indicatori di rendimento - cosa che renderà ardua la valutazione dei risultati futuri - né sono state richieste valutazioni ulteriori(20). Dai PIN dei paesi meno sviluppati(21) non si desumeva di quali regimi particolari e di quali misure specifiche tali paesi avrebbero dovuto beneficiare. Inoltre, i PIN non coprono tutte le aree di intervento finanziate dalla Commissione.

25. Overall the ACP NIPs examined were considered to be fairly comprehensive documents providing a useful framework for the implementation of the seventh EDF financed development cooperation. There were, however, weaknesses in certain areas: the description of government undertakings and actions; coordination matters; timetables; gender issues, and poverty alleviation. There were no performance indicators, so it will be difficult to evaluate future performance and no requirement for future evaluation was included(20). The NIPs of the least developed countries(21) did not reflect what particular treatment and specific measures they should benefit from. In addition, NIPs do not cover all areas of intervention financed by the Commission.

26. I documenti sui paesi dell'Asia, dell'America latina e del Mediterraneo esaminati(22) erano eccessivamente descrittivi e, sotto molti aspetti, privi di una vera analisi. In particolare, non indicavano quali insegnamenti fossero stati tratti dalle azioni in materia di sviluppo intraprese nel passato dalla Commissione nel paese interessato. Come nei documenti ACP, non figuravano indicatori di rendimento - cosa che renderà arduo valutare i risultati futuri - né erano richieste valutazioni successive. Il coordinamento tra l'UE e gli Stati membri e/o altri donatori non era trattato. I documenti relativi ai paesi dell'Asia e dell'America latina enunciavano numerosi obiettivi, descritti in termini molto generici, senza che fossero rilevati gli aspetti importanti e le priorità. I documenti dei paesi dell'Asia non seguivano uno schema standard, sebbene ne fosse stato fornito uno. Per alcuni paesi dell'Asia e dell'America latina non sono stati descritti nel documento di programmazione alcuni elementi significativi della politica comunitaria, quali le questioni relative ai diritti umani, sebbene la Commissione avesse progetti importanti in materia. I PIN dei paesi del Mediterraneo dovrebbero, stando ai loro orientamenti, trattare un lungo elenco di aspetti(23), molti dei quali sono stati però affrontati in maniera inadeguata nei PIN dell'Egitto o del Marocco.

26. The Asian, Latin American and Mediterranean papers examined(22) were overly descriptive and lacked analysis in many aspects. In particular, they did not identify what lessons had been learned from the Commission's past development efforts in the country concerned. As in the ACP papers, performance indicators were not included, so it will be difficult to evaluate future performance and nor was there a requirement to carry out any future evaluations. Coordination between the EU and the Member States and/or other donors was not covered. The Asian and Latin American papers contained many objectives, described in very general terms, without proper focus or priority. The Asian papers did not follow a standard format, although one had been provided. For some countries in Asia and Latin America significant elements of the Community's policy, such as human rights issues, have not been described in the programming paper, even though the Commission has significant projects in this area. The Mediterranean NIPs, according to their guidelines are supposed to deal with a long list of issues(23), many of which were inadequately dealt with in the Egyptian or Moroccan NIPs.

27. A fine 1998, i Programmi nazionali per l'adozione dell'acquis (PNAA) per i paesi candidati all'adesione dell'Europa centrale e orientale non fornivano un quadro generale sufficientemente affidabile che garantisse che tutti gli obiettivi erano coperti dai bilanci nazionali, dai programmi Phare, o da altre forme di assistenza. I paesi candidati avrebbero preferito un più forte collegamento tra i PNAA e i programmi per paese annuali, ritenendo che il PNAA dovrebbe piuttosto configurarsi come uno strumento pratico di programmazione e di sorveglianza. Inoltre, la struttura e la classificazione dei programmi variavano a seconda del paese candidato, e ciò ne rende difficile il confronto.

27. At the end of 1998 the National Programmes for the Adoption of the Acquis (NPAA) for candidate countries of central and eastern Europe, did not provide a sufficiently reliable overview to ensure that all objectives were covered by national budgets, Phare programmes or other forms of assistance. Candidate countries would have preferred a stronger link between the NPAA and annual country programmes and consider that the NPAA should now be developed more as a practical programming and monitoring tool. In addition, the structure and classification of the programmes was specific to each candidate country, which makes it hard to compare them.

ELABORAZIONE E VALUTAZIONE DEI PROGETTI

PROJECT PREPARATION AND APPRAISAL

28. Nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1991(24), la Corte ha identificato carenze significative nell'elaborazione dei progetti, in particolare:

28. In the 1991 Annual Report(24) the Court identified significant weaknesses in project preparation, notably:

a) una preparazione eccessivamente affrettata dei documenti relativi ai progetti, senza una vera fase di valutazione;

(a) over-hasty preparation of project documents without any real appraisal stage;

b) la mancanza di obiettivi chiaramente individuati e quantificati;

(b) lack of clearly identified, quantified objectives;

c) la mancanza di realismo nella definizione degli obiettivi e nel calendario di attuazione e un'insufficiente analisi dei rischi e dei condizionamenti.

(c) lack of realism in the definition of objectives and implementation time scales, with insufficient analysis of risks and constraints.

29. Al fine di migliorare la gestione dei progetti, inclusa la loro preparazione, nel 1992 la Commissione ha adottato il metodo della gestione del ciclo del progetto (PCM)(25), definito orientamenti sulla forma e il contenuto delle proposte di finanziamento e sulle modalità di elaborazione di un quadro logico(26). I progetti esaminati nel corso del controllo erano stati per la maggior parte preparati utilizzando questa metodologia. Sebbene si siano registrati, in generale, alcuni miglioramenti nella qualità dell'elaborazione e della documentazione dei progetti, permangono alcune carenze esaminate in appresso.

29. In order to improve its project management, including preparation, in 1992 the Commission adopted the Project Cycle Management (PCM) methodology(25) and guidelines on the format and contents of Financing Proposals and on the requirements to draw up a logical framework(26). The projects examined during the audit were mostly prepared using this methodology. Although there has generally been some improvement in the quality of project preparation and documentation, various weaknesses remain which are considered below.

30. In generale, i progetti non vengono ancora valutati in maniera adeguata. La procedura solitamente seguita dopo la fase iniziale di identificazione del progetto prevede la permanenza in loco, per circa due o tre settimane, di un'équipe di consulenti, che procede all'esame del progetto e alla sua elaborazione. La proposta di finanziamento (cfr. il paragrafo 35) è stilata direttamente dal responsabile geografico sulla base delle relazioni dei consulenti(27) e in collaborazione con le unità tecniche. In pratica, in tutte le regioni, l'identificazione e la valutazione non sono trattate come fasi distinte del ciclo progettuale.

30. Projects still suffer in general from insufficient appraisal. The usual procedure after a project has been initially identified is for a team of consultants to spend two or three weeks on the spot examining the project and preparing a project design. The Financing Proposal (see paragraph 35) is drafted directly by the desk officer on the basis of these consultants' reports(27) and in consultation with the technical units. In practice, in all regions, identification and appraisal are not dealt with as distinct stages of the project cycle.

31. Nel caso del FES, l'identificazione e l'elaborazione dei progetti sono di competenza degli Stati ACP, che possono richiedere l'assistenza del delegato, mentre la valutazione va eseguita congiuntamente dallo Stato ACP e dalla Comunità(28). In pratica, i progetti sono preparati di norma dalle delegazioni con la collaborazione e il sostegno di esperti europei messi a disposizione delle istituzioni degli Stati ACP. Tali esperti intervengono sempre più attivamente in questo processo a causa del carico di lavoro delle delegazioni. Le loro funzioni dovrebbero essere chiaramente definite affinché l'esecuzione dei rispettivi compiti da parte delle autorità degli Stati ACP e delle delegazioni, che non sempre hanno le stesse priorità, risulti trasparente.

31. In the case of the EDF, the identification and preparation of projects are the responsibility of the ACP State with the assistance of the Delegate if requested, while the appraisal is to be done jointly by the ACP State and the Community(28). In practice, projects are usually prepared by Delegations with the cooperation and support of European individual experts made available to the ACP States' own institutions. These experts become increasingly involved in the process because of the workload of Delegations. Their roles should be clearly defined to ensure transparency in respect of the execution of the tasks of the ACP States' authorities and the Delegations (which do not always have the same priorities).

32. Per le spese dei FES è stata varata nel 1997(29) una valida iniziativa denominata "Gruppo di supporto qualità"(30), con lo scopo di migliorare la qualità della preparazione e della valutazione dei programmi/progetti. Il gruppo, che esamina i documenti preparatori(31) per tutti i progetti e i programmi, ha ottenuto dei risultati positivi in termini di qualità, ma le procedure per dar seguito alle sue raccomandazioni mostrano qualche debolezza.

32. For EDF expenditure a useful initiative was introduced in 1997(29) in the form of a "Quality Support Group"(30), which aims to improve the quality of the project/programme preparation and appraisal. This group examines project preparation documents(31) for all projects/programmes and has had some success in improving their quality, although procedures for the following-up of the Group's recommendations are weak.

33. In molti casi, la preparazione del progetto avviene in tempi eccessivamente ristretti. Per le spese che non rientrano nei FES il ciclo annuale del bilancio influenza ancora eccessivamente il ritmo di elaborazione e approvazione dei progetti(32). L'urgenza di impegnare i fondi prima della fine dell'anno fa sì che una gran quantità di progetti siano presentati ai comitati consultivi degli Stati membri a dicembre. Ciò riduce il tempo disponibile per la loro valutazione e non consente certo un miglioramento qualitativo della fase preparatoria.

33. In many cases, the project preparation process is carried out under time pressure. For non-EDF expenditure the annual cycle of the budget still influences to an excessive extent the rhythm of project preparation and approval(32). The rush to commit funds before the year-end means that a large number of projects are presented to the Member States' advisory committees in December. This reduces the time available for their appraisal and is not conducive to improving the quality of the project preparation.

34. Per Phare il processo di programmazione annuale dura più di un anno. È una durata inadeguata, specialmente per i progetti che sono il proseguimento di attività precedenti. La ripetizione annuale del ciclo completo di programmazione, basata sul calendario delle procedure di bilancio, mal si adatta alla complessità del programma Phare. Un ciclo di programmazione più strettamente legato alla durata dei progetti, ad esempio dai tre ai quattro anni, migliorerebbe la qualità della programmazione e della preparazione dei progetti a livello di paese.

34. For Phare the annual programming process takes over a year. This duration is unsuitable, particularly for projects following on from previous activities. The repetition each year of the complete programming cycle, based on the timing of the budgetary procedure, is not compatible with the complexity of Phare. A programming cycle more closely related to the duration of projects, i.e. three to four years, would improve the quality of programming and project preparation at country level.

Proposte di finanziamento e convenzioni di finanziamento

Financing Proposals and Financing Agreements

35. La proposta di finanziamento è il documento interno della Commissione presentato al comitato consultivo, composto di rappresentanti degli Stati membri, sul quale si basa la decisione di finanziamento della Commissione. La convenzione di finanziamento(33) è il contratto firmato tra la Commissione e le autorità del paese beneficiario.

35. The Financing Proposal is the internal Commission document which is presented to the Advisory Committee of Member State representatives, and on which the financing decision of the Commission is based. The Financing Agreement(33) is the contract signed between the Commission and the authorities of the recipient country.

Proposte di finanziamento

Financing Proposals

36. L'introduzione della metodologia PCM (cfr. il paragrafo 29) ha apportato alcuni miglioramenti a questo tipo di documenti. La parte descrittiva delle proposte di finanziamento, che fornisce le informazioni di base ed illustra gli elementi o le attività del progetto, appare in generale adeguata.

36. The introduction of PCM methodology (see paragraph 29) has resulted in some improvement in these documents. The descriptive part of the Financing Proposals, giving the background to the project, and the project components or activities are generally adequate.

37. I quadri logici(34) allegati alle proposte di finanziamento spesso non sono ben impostati. Le distinzioni tra obiettivo generale, scopo del progetto, risultati e attività spesso non sono chiare e mancano frequentemente indicatori verificabili e obiettivi. L'analisi dei rischi e dei vincoli è sovente superficiale. Non sempre i quadri logici sono noti alle autorità destinatarie. In Asia è accaduto, talvolta, che la copia del quadro logico originario non fosse fornita ai responsabili gestionali con le proposte di finanziamento, cosicché per la predisposizione del quadro logico per il piano globale di lavoro si è dovuto ripartire da zero(35).

37. The logical frameworks(34) annexed to the Financing Proposals are often not well prepared. The distinctions between the overall objective, project purpose, results and activities are often not clear and objectively verifiable indicators are frequently missing. The analysis of risks and constraints is often superficial. Logical frameworks are not always known to the recipient authorities. In some cases in Asia, project management was not given a copy of the original logical framework in the Financing Proposals, so that when they prepared a logical framework for the global work plan, they had to start from scratch(35).

38. Vi sono altri elementi delle proposte di finanziamento che devono essere migliorati: le questioni di carattere organizzativo sono trattate in modo inadeguato e le informazioni sulle attività degli altri donatori o sui risultati delle valutazioni pertinenti sono limitate. I calendari di attuazione sono irrealistici in tutte le regioni. Nei paesi dell'Asia, dell'America latina e del Mediterraneo gli aspetti più analitici della preparazione, e cioè la giustificazione economica, ambientale e istituzionale, le valutazioni in materia di parità dei sessi e la sostenibilità, sono spesso trascurati o trattati in modo superficiale. Nei paesi candidati dell'Europa centrale e orientale, nei casi in cui il progetto proposto era la prosecuzione di un progetto precedente, non sempre la proposta di finanziamento forniva informazioni sufficienti riguardo a quest'ultimo(36).

38. Other elements in the Financing Proposals need improvement; organisational matters, information on other donors' activities, or on the results of relevant evaluations are often limited. Timetables in all the regions are unrealistic. For Asia, Latin America and the Mediterranean countries, the more analytical aspects of the preparation, notably the economic, environmental, and institutional justification, gender assessments and the chances for sustainability are often neglected, or treated only superficially. In the candidate countries of central and eastern Europe, when a proposed project was a continuation of an earlier project, the Financing Proposal did not always provide sufficient information regarding the previous project(36).

Convenzioni di finanziamento

Financing Agreements

39. La convenzione di finanziamento è un documento basilare per la gestione dei progetti. In quanto contratto giuridico tra la Commissione e le autorità dei paesi destinatari, costituisce un quadro vincolante per le attività di gestione del progetto. Tuttavia, sono state riscontrate, in diversi casi, le seguenti carenze: descrizione inadeguata del contributo della controparte al progetto, confusione sulla durata dello stesso, inadeguata indicazione della destinazione degli attivi a fine progetto, bilanci strutturati in maniera non appropriata e descrizione inadeguata delle competenze, soprattutto quando sono coinvolte più organizzazioni. Inoltre, non sempre sono stati previsti regolari controlli finanziari indipendenti. In generale, i responsabili della gestione dei progetti che dovevano basarsi sulle convenzioni di finanziamento hanno criticamente osservato che queste non davano un'idea sufficientemente chiara delle intenzioni della Commissione e delle autorità del paese beneficiario.

39. The Financing Agreement is a key document for project management. As the legal contract between the Commission and the recipient countries' authorities, it provides a binding framework for project management's actions. However, the following weaknesses were found in several cases: inadequate description of the counterpart's contribution to the project, confusion over the length of the project, inadequate description of what happens to assets at the end of the project, poorly structured budgets, and an inadequate description of responsibilities, in particular when there are several organisations involved. In addition, regular, independent financial audits were not always provided for. General project managers who had to work with the Financing Agreements were critical of them for failing to give them a sufficiently clear idea of the intentions of the Commission and of the recipient government's authorities.

40. Le carenze della convenzione di finanziamento nella sua forma attuale denotano la necessità di rivederne la funzione. La convenzione dovrebbe concentrarsi sugli obiettivi, le risorse e gli obblighi reciprochi del donatore e del beneficiario. La pianificazione dettagliata necessaria per una riuscita attuazione del progetto potrebbe formare oggetto di un altro documento, che offra una maggiore flessibilità.

40. The weaknesses of the Financing Agreement indicate that the function of the document in its current form should be reviewed. The Financing Agreement should focus on the objectives, resources and the mutual obligations of the donor and the beneficiary. The detailed planning required for successful project implementation could be included in another, more flexible, document.

Ruolo dei comitati consultivi nel processo decisionale

Role of the Advisory Committees in the decision-making process

41. I vari regolamenti del Consiglio che disciplinano le azioni esterne prevedono che gli Stati membri, mediante i comitati consultivi, diano il proprio parere sulle proposte di finanziamento che superano determinati importi(37), prima che la Commissione prenda una decisione in merito al finanziamento stesso. I membri del comitato consultivo interessato ricevono copia della bozza di proposta di finanziamento prima che venga discussa e di norma la inoltrano alla propria rappresentanza nel paese in questione per averne un parere. Tuttavia, questa consultazione in loco interviene troppo tardi nel processo di elaborazione del progetto perché possano essere recepiti commenti di una certa rilevanza. I rappresentati degli Stati membri sottopongono quesiti scritti sulle proposte di finanziamento prima delle riunioni, ma sebbene i funzionari della Commissione impieghino molto tempo nella preparazione delle risposte, la loro preoccupazione è tendenzialmente quella di rassicurare i rappresentanti piuttosto che di ovviare alle carenze della concezione del progetto.

41. The various Council regulations governing external actions require the Member States, through Advisory Committees, to give opinions on Financing Proposals over a certain size(37) before the Commission takes a financing decision. The members of the relevant Advisory Committee receive a copy of the draft Financing Proposals before the proposal is to be discussed. They usually pass it on to their local representation in the country in question for comments. However, this consultation at field level comes too late in the project preparation process for any substantive comments to be incorporated. Member States' representatives submit written questions on the Financing Proposals before the meetings, but although Commission officials spend a lot of time preparing replies, they tend to concentrate on trying to reassure the representatives rather than resolve any weaknesses in project design.

Avvio dei progetti

Project start-up

42. Nei paesi ACP il lasso di tempo necessario per preparare un progetto (definito come il periodo intercorrente tra l'elaborazione della scheda di identificazione del progetto e la firma della convenzione di finanziamento) è in media di quattordici mesi. In alcuni casi la preparazione ha richiesto due anni o anche più. Nei paesi dell'Asia, dell'America latina e del Mediterraneo l'intervallo medio tra il momento iniziale di identificazione del progetto e la firma della convenzione di finanziamento è stato di ventuno mesi(38). In due casi, in Asia, sono stati necessari oltre tre anni.

42. In the ACP countries the average time scale to prepare a project (defined as the period between elaborating the Project Identification Sheet and signing the Financing Agreement) is 14 months. In some cases the preparation took two years or more. In the Asian, Latin American and Mediterranean countries the average delay between the initial project identification mission and the signing of the Financing Agreement was 21 months(38). In two cases in Asia it took over three years.

43. Anche la firma della convenzione di finanziamento non assicura sempre il pronto avvio dei progetti. Spesso si registrano ritardi nel reclutamento di assistenti tecnici per provvedere alla gestione del progetto(39). Nei paesi ACP, numerosi progetti tra quelli esaminati hanno avuto inizio solo diversi anni dopo la firma della convenzione di finanziamento.

43. Even after the signature of the Financing Agreement, projects do not always start promptly. Delays are frequently experienced in the recruitment of technical assistance to manage the project(39). In ACP countries, a number of projects reviewed started activities several years after the Financing Agreement was signed.

44. Varie sono le ragioni dei ritardi. In alcuni casi vanno ricercate nella lacunosa preparazione del progetto, che ne rende difficile l'attuazione. Altre volte entra in gioco la lentezza delle procedure della Commissione, che si è dimostrata lenta perfino nei casi in cui si è unita ad altri donatori per sostenere progetti già in corso. In altri casi i motivi del ritardo sono indipendenti dalla volontà della Commissione. Ad esempio, avviene talora che la controparte pubblica del paese beneficiario abbia dei ripensamenti su quanto precedentemente concordato e chieda delle modifiche. A volte i ritardi denotano una mancata "appropriazione" del progetto da parte delle autorità, che può derivare da un loro inadeguato coinvolgimento nella fase di preparazione dello stesso.

44. Reasons for delays vary. Some are due to poor project preparation, which makes projects hard to implement. Others relate to the slowness of the Commission procedures; the Commission has been slow even when it has joined other donors in supporting ongoing projects. In some cases the reason for the delay is outside the control of the Commission, e.g. when the counterpart authority in the recipient country goes back on previously agreed positions and seeks modifications. Sometimes it indicates a lack of "ownership" of the project by the authorities, which may be the result of them being inadequately involved at the project preparation stage.

45. Nel caso di progetti FES, i ritardi sembrano derivare non tanto dalle procedure quanto da un'applicazione eccessivamente pedante delle norme, soprattutto in materia di appalti, unita ad una scarsa conoscenza di tali procedure da parte dei vari soggetti interessati.

45. In the case of EDF projects, delays seem to arise not so much from the procedures themselves as from an overly formalistic application of rules, in particular relating to tendering, together with a lack of knowledge of these procedures by different parties in the process.

46. I nuovi orientamenti Phare sono stati causa di ritardi nell'avvio dei progetti, soprattutto per il fatto che la Commissione aveva introdotto i nuovi orientamenti senza predisporre le procedure necessarie ad essi connessi. Una volta stabilite le procedure della Commissione, alcuni progetti sono stati nuovamente modificati aggiungendo ulteriore pressione al calendario di attuazione. Un rapido avvio dei progetti è particolarmente importante in un paese che vive rapidi cambiamenti, eppure i progetti dell'amministrazione estone del 1998, concepiti a metà del 1997, hanno avuto inizio soltanto nella seconda metà del 1999.

46. The new Phare reorientations led to delays in project start-up: especially as the Commission had introduced the new orientations without preparing the corresponding procedures that would be needed As the Commission's procedures were developed, this led to further modification of some projects, adding to the pressure on the timetable. Swift project start-up is particularly important for a country undergoing rapid change, but 1998 projects, conceived in mid-1997 by the Estonian administration, could only begin in the second half of 1999.

47. Ovviamente, non sempre è possibile avviare i progetti subito dopo la firma della convenzione di finanziamento. Molti di essi, in particolare i progetti "processo"(40), necessitano di un periodo di avviamento durante il quale vengono compiuti studi diagnostici volti a determinare le linee generali del progetto. In tali casi non è insolito che nella fase di avvio venga riscontrata l'esigenza di cambiamenti significativi per il progetto. Nei paesi dell'Asia, dell'America latina e del Mediterraneo ciò comporta modifiche alla convenzione di finanziamento(41), operazione rivelatasi negli ultimi anni piuttosto lunga (cfr. il paragrafo 52). Spesso vi è la necessità di apportare emendamenti alle convenzioni di finanziamento che non comportano variazioni per il bilancio ma semplici proroghe. Ebbene, persino queste semplici modifiche richiedono tempi lunghi. La frequenza con cui i progetti vengono prorogati indica inoltre che, nella maggior parte dei casi, i tempi previsti per l'attuazione sono irrealisticamente brevi.

47. It is clear that projects will not always be able to start implementation as soon as the Financing Agreement is signed. Many projects, especially "process" projects(40), require an inception period while diagnostic studies to establish baseline data etc. are prepared. In these cases, it is not uncommon for the inception phase to identify significant changes that are needed to the project. In Asia, Latin America and the Mediterranean countries this leads to amendments to the Financing Agreement(41), which, in recent years, have taken a long time to process (see paragraph 52). Amendments to Financing Agreements requiring no change to the budget but simply an extension in time are also often required. Even these simple amendments take a long time to process. The frequency with which projects are extended is also an indication that most project timetables are unrealistically short.

RUOLO DELLE DELEGAZIONI

THE ROLE OF DELEGATIONS

48. Il ruolo delle delegazioni della Commissione si è notevolmente accresciuto negli ultimi anni. Le responsabilità connesse all'attuazione dei programmi di aiuto esterno sono soltanto una delle loro principali aree di competenza. Attualmente le delegazioni svolgono in misura crescente un ruolo politico di rappresentanza dell'Unione, sono attive in ambito economico, commerciale e culturale e forniscono informazioni sull'Unione, le sue politiche e i suoi programmi. Le delegazioni hanno potuto riservare, in media, ai programmi di aiuti esterni il 41 %(42) del tempo e delle risorse disponibili.

48. The role of the Commission's Delegations has expanded considerably in recent years. Responsibilities related to the implementation of external aid programmes are only one of their main areas of activities. Delegations now increasingly perform a political role representing the Union, are active in the economic, commercial, and cultural spheres, and provide information on the Union and its policies and programmes. The proportion of time and resources that Delegations had available for external aid programmes was on average 41 %(42).

49. Il grado di responsabilità delle delegazioni per le varie fasi del ciclo del progetto varia considerevolmente. Le delegazioni ACP, secondo le disposizioni delle Convenzioni di Lomé, hanno avuto maggiori responsabilità rispetto alle delegazioni dei paesi dell'Asia, dell'America latina e del Mediterraneo. I nuovi orientamenti Phare prevedono ora un maggior trasferimento di competenze alle delegazioni. Tutte le delegazioni hanno comunque importanti responsabilità durante la fase di attuazione, che possono essere fatte rientrare nella più generale funzione di monitoraggio del progetto (cfr. i paragrafi 61-65).

49. The degree of responsibility of the Delegations for the different phases of the project cycle varies considerably. The ACP Delegations, under the rules of the Lomé Conventions, have had more responsibility than the Delegations in Asia, Latin America and the Mediterranean countries. The new Phare orientations provide for greater deconcentration of responsibilities to Delegations. All Delegations, however, have important responsibilities during the implementation phase, which can be put under the overall heading of project monitoring (see paragraphs 61-65).

Competenze e potere decisionale

The responsibility and decision-making authority

50. In tutte le regioni, i compiti che il personale delle delegazioni e della sede di Bruxelles devono espletare in relazione alle diverse fasi del ciclo del progetto non sono chiaramente definiti. Né la Commissione ha definito chiaramente mansioni, compiti e responsabilità per ciascun posto. Le descrizioni delle funzioni del personale delle delegazioni, laddove esistono, sono troppo generiche per essere di qualche utilità.

50. In all regions the duties to be carried out by the staff in the Delegations and at headquarters in Brussels in relation to the dif ferent stages of the project cycle, are not clearly defined. Nor has the Commission clearly defined the content, duties, and responsibilities of each post. Job descriptions for staff in the Delegations, where they exist, are too broad to be useful.

51. Tale mancanza di chiarezza nella ripartizione delle competenze porta a duplicazioni e ritardi. Nel 1998 la relazione Ting(43) formulava numerose raccomandazioni per chiarire la situazione e accrescere le responsabilità del personale delle delegazioni. Essa metteva in risalto il fatto che per taluni compiti che è ragionevole presumere possano venire espletati solo dalle delegazioni, cui sono stati appunto assegnati, queste devono comunque ottenere l'approvazione della sede centrale, approvazione che è data interamente sulla base di informazioni fornite dalle delegazioni stesse.

51. This lack of clarity in the division of responsibilities leads to duplication and delays. In 1998, the Ting report(43) made a number of recommendations to clarify the situation, and to increase the responsibilities of the staff in the Delegations. It highlighted the fact that there are certain tasks which only the Delegations can reasonably be expected to perform, for which they have been given responsibility, yet for which they are still required to obtain approval from headquarters, approval which is given entirely on the basis of information supplied by the Delegation.

52. Questo iperaccentramento delle procedure decisionali a Bruxelles è causa di inefficienza. Le risposte dei servizi della sede a domande o proposte delle delegazioni sono in genere molto lente e talora non arrivano affatto. Nelle operazioni esaminate dalla Corte sono stati riscontrati notevoli ritardi in situazioni in cui le decisioni erano necessarie per la preparazione di missioni, per la modifica di convenzioni di finanziamento, per appalti o per contratti di assistenza tecnica. Inoltre, tali decisioni sembrano essere state prese senza una chiara analisi del loro impatto sull'attuazione del progetto. Il forte accentramento decisionale della Commissione(44) contrasta fortemente con la situazione degli altri donatori(45), che hanno una maggiore presenza sul campo, rafforzata da uno staff professionalmente qualificato, e una maggiore delega di responsabilità.

52. This over-centralisation of decision-making procedures in Brussels is inefficient. Responses of headquarters' services to questions or proposals from the Delegations are generally very slow or sometimes even not forthcoming at all. For the operations examined by the Court there were significant delays where decisions were required on preparing missions, modifying Financing Agreements, tender documents, or technical assistance contracts. In addition, these decisions appear to be taken without clearly analysing their impact on the implementation of the project. The highly centralised decision-making in the Commission(44) contrasts with that of other donors(45), which have a stronger field presence, reinforced with professional staff, and a greater Delegation of responsibility.

53. La riorganizzazione dei servizi a Bruxelles operata nel 1998 e la riassegnazione delle competenze ha acuito i problemi in tutte le regioni, almeno nel periodo iniziale, quando non si sapeva chi fosse responsabile e per che cosa. Oltre ai ritardi, si registravano talora reazioni imprevedibili e non v'era certezza neanche per questioni relativamente di ordinaria amministrazione. L'intento recente manifestato dalla Commissione di affidare alle delegazioni maggiori responsabilità e maggiori risorse è molto incoraggiante(46). Alla data del controllo, solo un numero limitato di posti era stato trasferito dai servizi centrali alle delegazioni.

53. The reorganisation of the services in Brussels in 1998 and the reallocation of responsibilities exacerbated problems for all regions, at least in the short-term, as initially people were not sure who was responsible for what. Apart from the delays that were experienced, responses were sometimes unpredictable and there was uncertainty over relatively routine administrative matters. The Commission's recent intention to devolve more responsibility to Delegations, together with reinforced resources, is very encouraging(46). Up to the time of the audit, only a limited number of posts was redeployed from the central services to the Delegations.

Risorse

Resources

54. Il buon funzionamento delle delegazioni dipende dall'adeguatezza dell'équipe, non solo in termini di consistenza numerica ma anche di formazione professionale, in rapporto all'effettiva mole di lavoro. Pertanto i posti non dovrebbero essere lasciati vacanti per lunghi periodo di tempo(47) e le conoscenze specialistiche necessarie allo svolgimento del lavoro dovrebbero essere facilmente disponibili.

54. The successful functioning of the Delegations depends on the adequacy of staff, in terms of their number, but also of their professional background compared to the actual workload. Therefore posts should not be left vacant for significant periods(47) of time, and the specialist knowledge needed to carry out the work should be easily available.

55. La misura in cui ci si avvale rispettivamente di funzionari comunitari e di personale locale varia a seconda delle aree geografiche. In generale, le delegazioni nei paesi ACP fanno essenzialmente ricorso a funzionari della Commissione. Raramente il personale locale (prescindendo dai residenti stranieri) viene chiamato a svolgere funzioni gestionali, si tratti di amministrazione o di gestione degli aiuti(48). Considerando che attualmente in molti paesi ACP si può disporre di personale qualificato, si dovrebbe esaminare in che misura sia possibile fare maggior ricorso a personale locale. La Commissione non ha poi chiaramente determinato i compiti espletabili dal personale locale, ad esempio non esiste una politica chiara circa l'attribuzione di compiti finanziari a personale locale, come dimostra la varietà delle situazioni riscontrate nei vari paesi (cfr. anche il paragrafo 63).

55. The extent to which officials or local staff are employed varies in the different geographical regions. In general, Delegations in ACP countries rely largely on Commission officials. Few local staff (apart from local expatriates) are used for management functions, either administrative or for the management of aid(48). Considering that qualified staff are available now in most ACP countries, it should be examined to what extent local staff could be more actively used. The Commission has also not clearly determined what tasks local staff can do, e.g. there is no clear policy on whether local staff should carry out financial functions and different situations have been found in different countries (see also paragraph 63).

56. La Commissione non ha elaborato criteri per determinare il carico di lavoro ottimale di una delegazione, né il livello e la consistenza numerica del personale richiesto in relazione ai suoi compiti e responsabilità. Ciò è particolarmente importante in situazioni caratterizzate da grandi mutamenti politici o economici, come nei paesi candidati dell'Europa centrale e orientale. Non è dunque possibile valutare sulla base di dati oggettivi se e fino a che punto il personale di cui dispongono le delegazioni sia in soprannumero o insufficiente.

56. The Commission has not developed criteria to determine what the workload of a Delegation should be, or the level of staffing required, in relation to its tasks and responsibilities. This is particularly important in situations of considerable political or economic change, such as in the candidate countries of central and eastern Europe. It is therefore not possible to judge on the basis of any objective information whether and to what extent Delegations are over- or understaffed.

57. Le mutate priorità nei programmi di sviluppo della Commissione, che includono ora il sostegno settoriale in ambito sociale comporta che il profilo tradizionale del personale delle delegazioni non è più rispondente alle esigenze(49). Lo statuto del personale è rigido e impedisce alla Commissione di rinnovare le competenze in tempi rapidi. La formazione e i corsi di "riconversione" potrebbero favorire la diversificazione delle competenze del personale, ma finora la Commissione ha fatto pochi progressi in questo settore. Soprattutto le delegazioni dei paesi dell'Asia, dell'America latina e del Mediterraneo sono a corto di personale con competenze specifiche in materia di gestione finanziaria e di appalti/contratti.

57. The change in the focus of the Commission's development programmes, to include sectoral support in social areas means that the traditional profile of staff in the Delegations is no longer appropriate(49). The Staff Regulations are rigid, which prevent the Commission from changing skills quickly. Training and "conversion" courses could improve the staff mix, but so far the Commission has made little progress in this area. In particular, the Delegations in Asia, Latin America and the Mediterranean countries lack staff with specific expertise in financial management, and in matters such as tendering and contracting.

58. La Commissione ha cercato di rafforzare il proprio organico nelle delegazioni reclutando personale esterno con varie formule. In alcuni casi sono stati assunti a contratto assistenti tecnici(50) con il compito di contribuire all'attuazione di programmi specifici, come quelli in materia di sicurezza alimentare. In questi casi il personale ha lavorato in stretta collaborazione con la delegazione, benché ufficialmente non ne facesse parte. Sono stati inoltre reclutati consulenti esterni per espletare compiti specifici come la realizzazione di studi preliminari e di analisi per la preparazione di documenti di strategia nazionali (Country Strategy Papers). Venti delegazioni e uffici di rappresentanza Phare hanno ottenuto personale supplementare, finanziato sulla parte B del bilancio. Tra il 1996 e il 1999, la consistenza numerica di tale personale è aumentata da 29 a 195 unità(51). Questo tipo di finanziamento del personale, che inizialmente doveva essere legato alla durata del programma, è diventato una soluzione strutturale per ovviare alla carenza di personale.

58. The Commission has sought to support its staff resources in Delegations by supplementing them with various forms of external personnel. In some cases, technical assistants(50) have been contracted to help implement specific programmes such as food security, with the personnel working very closely with the Delegation even if formally located outside it. External consultants have also been recruited to perform specific tasks such as carrying out preliminary studies and analyses for the preparation of country strategy papers. Twenty Phare Delegations and representative offices obtained additional staff resources, financed through Part B of the budget. Between 1996 and 1999 the number of such staff increased from 29 to 195(51). This type of staff financing, which was intended to be linked to the duration of the programme, has become a structural solution for overcoming shortages of personnel.

59. In alcuni casi sono stati creati Uffici di assistenza tecnica parallelamente alle delegazioni per fornire sostegno tecnico nell'attuazione dei programmi. Questa prassi è stata autorizzata dall'autorità di bilancio nella regione mediterranea, con l'istituzione nel 1998 delle équipe Meda(52), e in Bosnia. Questo tipo di assistenza, è stato di grande ausilio alla Commissione nell'attuazione dei suoi programmi, consentendole di ovviare alla carenza interna di know-how tecnico. La flessibilità di tali meccanismi è tuttavia controbilanciata da aspetti meno positivi. Molte delle soluzioni sono a breve termine per via dell'elevato turnover di personale e del fatto che l'esperienza e le conoscenze acquisite non rimangono patrimonio interno.

59. In a few cases Technical Assistance Offices have been established alongside Delegations to provide technical support for the implementation of programmes. This was authorised by the Budgetary Authority in the Mediterranean region with the establishment in 1998 of MEDA teams(52), and in Bosnia. This support has played an important role in helping the Commission to implement its programmes by enabling it to compensate for the missing in-house technical expertise. The flexibility of these mechanisms is, however balanced by less positive aspects. Many of the solutions are short term, as there is a high turnover of staff, and the experience and knowledge obtained does not remain in-house.

60. Sebbene non si voglia mettere in discussione il ruolo degli esperti esterni a livello di delegazioni, la Commissione deve trovare soluzioni a più lungo termine per il problema dell'inadeguatezza delle risorse di personale. Ciò vale soprattutto per il trasferimento di competenze dalla sede centrale alle sedi operative.

60. While there will remain a legitimate role for external expertise at Delegation level, the Commission needs to find longer-term solutions to the problem of inadequate staff resources. This is particularly so in the context of devolution of competencies from headquarters to the field.

Monitoraggio dei progetti

Project monitoring

61. La Commissione definisce il monitoraggio come il costante processo di verifica dei risultati forniti dal programma ai beneficiari designati, effettuato in corso d'attuazione nell'intento di correggere immediatamente ogni allontanamento dagli obiettivi operativi(53). Le delegazioni svolgono un ruolo importante, anche se non esclusivo, nel monitoraggio dei progetti. Molte delle attività di monitoraggio dettagliato sono lasciate ai soggetti impegnati nell'attuazione del progetto(54), che in genere hanno il compito di predisporre un sistema di monitoraggio e di valutazione. Il monitoraggio è inoltre fortemente dipendente dai consulenti esterni che svolgono missioni di supporto e valutazioni di metà periodo. Nelle delegazioni dei paesi dell'Asia e dell'America latina, dove il personale specializzato scarseggia, il monitoraggio degli aspetti tecnici dei progetti è affidato quasi interamente ai responsabili della gestione del progetto e a consulenti esterni. Il personale delle delegazioni mantiene contatti regolari con i responsabili del progetto, siede nei comitati direttivi e nella misura del possibile compie regolarmente visite in loco. Tuttavia, i suoi compiti di monitoraggio consistono soprattutto nell'esaminare una gran varietà di documenti.

61. The Commission defines monitoring as the continuous process of examining the delivery of programme outputs to intended beneficiaries, which is carried out during the execution of a programme with the intention of immediately correcting any deviation from operational objectives(53). Delegations play an important, though not exclusive, role in monitoring projects. Much detailed monitoring is left to the people actually implementing the project(54), who are normally required to establish a monitoring and evaluation system. Monitoring is also heavily dependent on external consultants who carry out support missions and mid-term reviews. In the Asia and Latin America Delegations, where there are few specialist staff, monitoring of the technical progress of projects is left almost entirely to project management and external consultants. Delegation staff maintain regular contact with project management, participate in steering committees, and undertake, as far as possible, regular field visits. Many of their monitoring tasks, however, are based on reviewing a large variety of documents.

62. Sebbene il personale delle delegazioni riconosca che il monitoraggio dei progetti costituisca una delle sue maggiori responsabilità, come indicato al paragrafo 48 il tempo a disposizione per tale attività è limitato. Gran parte del lavoro verte sui fattori di input del progetto piuttosto che sui risultati e gran parte del tempo è impiegato per gli aspetti amministrativi dell'esecuzione. Il fatto che anche le decisioni di minore importanza siano prese a Bruxelles (cfr. i paragrafi 51-52) e che i compiti rispettivi del personale delle delegazioni e della sede di Bruxelles non siano chiaramente definite (cfr. il paragrafo 50) comporta una spola continua di documenti fra le delegazioni e i servizi centrali, con una perdita di tempo considerevole.

62. Although project monitoring is acknowledged by Delegation staff to be one of their main responsibilities, as seen in paragraph 48, the time available for monitoring is limited. A great deal of the work is focused on project inputs rather than outputs and much time is spent on the administrative aspects of project implementation. The concentration of even minor decision-making in Brussels (see paragraphs 51-52) and the fact that the duties to be carried out by the staff in the Delegations, and at headquarters in Brussels, are not clearly defined (see paragraph 50), means that a lot of time is lost whilst documents are sent to and fro between the Delegations and the central services.

63. Nella pratica, l'attenzione prestata dalle delegazioni alla sorveglianza finanziaria varia in misura considerevole. Nelle delegazioni ACP le responsabilità in materia sono chiaramente definite, a differenza di quanto avviene per le delegazioni dei paesi dell'Asia, dell'America latina e del Mediterraneo. In alcune di queste(55) esiste un sistema organico di sorveglianza finanziaria, con personale appositamente assegnato a tale compito, mentre in altre le disposizioni sono molto meno rigide e sono pochissimi i controlli svolti sulle richieste di pagamento concernenti i progetti prima della trasmissione di queste ultime a Bruxelles per l'esecuzione dei pagamenti corrispondenti.

63. In practice the attention paid by Delegations to financial monitoring varies considerably. In the ACP Delegations responsibilities in this area are clearly laid down, but this is not the case in the Asia, Latin America and Mediterranean Delegations. In some(55) a comprehensive system for financial monitoring exists, with staff specifically allocated to this task, whereas in others arrangements are much looser, with very little checking of payment requests from projects before they are forwarded to Brussels for payment.

64. Nonostante le numerose attività di monitoraggio, non sempre sono state intraprese azioni correttive, anche nei casi in cui gli obiettivi operativi del progetto rischiavano di non essere raggiunti. Le delegazioni avvertono la mancanza di direttive in materia di procedure di monitoraggio.

64. Although numerous monitoring activities are undertaken, corrective action was not always taken even in cases where the project's operational objectives were not being achieved. Delegations lack guidance on monitoring procedures.

65. Spesso non è chiaro fino a che punto venga fatto uso delle relazioni di attività o di quelle sullo stato di avanzamento, redatte dai responsabili del progetto e trasmesse ai servizi centrali(56). I contenuti di tali relazioni, inoltre, possono variare notevolmente(57): a volte si limitano a una descrizione delle attività di gestione senza un'analisi dell'attuazione del progetto e dei problemi incontrati. Per molti progetti il monitoraggio della loro attuazione da parte delle delegazioni ha rilevato carenze, ad esempio non sempre sono compiute le valutazioni menzionate nella convenzione di finanziamento. Non sempre poi le delegazioni sorvegliano in maniera coerente l'effettiva realizzazione delle azioni e delle misure che i governi degli Stati beneficiari devono adottare. Una delegazione, anzi, non considerava di propria competenza il monitoraggio del contributo del governo.

65. It is often unclear how much use is made of the progress or activity reports prepared by project management which are sent to central services(56). Moreover, the contents of these reports can vary considerably(57); sometimes they constitute merely a description of the activities of the project management without, analysing the project's implementation and problems. For several projects the monitoring of project implementation by Delegations has shown shortcomings, e.g. project evaluations mentioned in the Financing Agreement have not always been carried out. Delegations do not always consistently monitor the implementation of actions and measures to be taken by governments of recipient States. Indeed in one Delegation they did not consider the monitoring of the government's contribution to be their responsibility.

Strumenti di gestione

Management tools

66. Le delegazioni accusano anche la mancanza di adeguati strumenti di gestione. Al livello basilare delle istruzioni procedurali, le delegazioni ACP dispongono di una dettagliata guida procedurale risalente al 1978, ma per le delegazioni dei paesi dell'Asia e del Mediterraneo non esiste alcun manuale completo e aggiornato. Ne è stato predisposto uno per i programmi dell'America latina, ma esiste solo nella versione spagnola. Le varie circolari emesse dai servizi centrali in diverse occasioni non sono state riunite in un unico documento. Vista la situazione, non sorprende la scarsa conoscenza, sia a livello di servizi centrali sia a livello di delegazioni, delle procedure precise da seguire e ciò è ovviamente causa di ritardi.

66. The Delegations also suffer from inadequate management tools. At the basic level of procedural manuals, the ACP Delegations have a detailed procedures manual developed in 1978, but no comprehensive up-to-date manual existed for the Asian and Mediterranean Delegations. One was prepared for the Latin America programme, but is available in Spanish only. The different notes issued by headquarters services at various times have not been consolidated. In these circumstances, it is not surprising to find that the level of knowledge of the precise procedures to be followed, amongst headquarters and Delegation staff, is not sufficient and this leads to delays.

67. In tutte le regioni, le delegazioni non dispongono di adeguati sistemi informativi gestionali di base per essere aggiornate sullo stato di avanzamento dei progetti(58). La maggior parte di esse non ha accesso al sistema contabile della Commissione (Sincom). Altri strumenti informativi di gestione delle informazioni sono inadeguati o del tutto assenti. Per esempio, nei paesi del Mediterraneo, il sistema utilizzato dalle delegazioni per la gestione delle spese erogate a favore dei progetti varati nel quadro dei protocolli (RAP) non è tecnicamente adatto al programma MEDA e tuttavia all'epoca del controllo non era stato introdotto alcun nuovo sistema. Nel caso del FES il sistema di contabilità online (OLAS) di Bruxelles è di scarsa utilità per le delegazioni, in quanto non vi hanno accesso diretto; i dati contabili devono essere trasmessi da Bruxelles manualmente, con tutti i ritardi che ne derivano. Analogamente, a fine 1998, molte delegazioni presso i paesi candidati avevano difficoltà ad accedere ai dati finanziari relativi ai programmi. Di conseguenza le delegazioni utilizzano i propri sistemi, informatici o manuali, per contabilizzare le operazioni relative al progetto, un sistema rivelatosi poco efficace.

67. The Delegations in all regions do not have adequate basic management information systems to inform them about implementation progress(58). Most do not have access to the Commission's accounting system, Sincom. Other management information tools are also inadequate or lacking. For example, in the Mediterranean, the system used by Delegations for managing payments to projects under the Protocols (RAP) is not technically suitable for MEDA but no new system had been introduced at the time of the audit. In the case of the EDF, the Online Accounting System (OLAS) in Brussels is of limited value to Delegations, as they do not have direct access to it; accounting information has to be transmitted from Brussels manually, which gives rise to delays. Similarly at the end of 1998 several Delegations in the candidate countries had difficulties in obtaining access to financial data relating to programmes. As a result Delegations operate their own computer and/or manual systems to account for project-related transactions, which is inefficient.

68. La creazione dell'SCR, il cui compito consiste nel semplificare, standardizzare e codificare le procedure e nello sviluppare strumenti di gestione comuni, ha costituito un importante passo in avanti verso l'eliminazione di tali lacune. Il sistema di informazioni CRIS(59), in corso di elaborazione, dovrebbe fornire alle delegazioni e ai servizi centrali uno strumento gestionale adeguato, ma occorrerà del tempo prima che sia disponibile uno strumento affidabile e completo.

68. The establishment of the SCR, with its task of simplifying, standardising and codifying procedures, and developing common management tools, is an important step in overcoming these weaknesses. The CRIS(59) information system is being developed to provide Delegations and headquarters with an adequate tool for management, but it will be some time before a reliable, complete tool is available.

69. Il quadro regolamentare che disciplina la gestione finanziaria dei programmi di assistenza a carico del bilancio generale mal si adatta alle attuali esigenze. Lo stesso regolamento finanziario, sia le disposizioni generali che quelle che vertono più in particolare sulle azioni esterne della Comunità, è insoddisfacente(60) e dovrà essere riesaminato nel quadro della revisione generale avviata nel 1999(61).

69. The regulatory framework governing the financial management of the assistance programmes from the general budget is not well adapted to requirements. The Financial Regulation itself, both the general provisions and those dealing specifically with actions outside the Community, is unsatisfactory(60) and, in the context of the total revision being carried out since 1999, needs to be re-examined(61).

70. I paesi Phare sono confrontati a un quadro normativo particolarmente complesso che ha subito rapidi cambiamenti: accentramento e decentramento, cooperazione transfrontaliera, fondi speciali, nuovi orientamenti del 1998. I paesi candidati cominciano inoltre a nutrire preoccupazioni per il fatto che a partire dal 2000 dovranno destreggiarsi fra tre diversi contesti gestionali: Phare, ISPA(62) e Sapard(63).

70. The Phare countries face a particularly complex regulatory environment which has been subject to rapid change: centralised and decentralised, cross-border cooperation, special funds, new orientations in 1998. Candidate countries are now becoming concerned that in addition from 2000 they will have to cope with three distinct management environments for Phare, ISPA(62) and Sapard(63).

71. Anche i paesi ACP devono far fronte a problemi di natura normativa, in quanto ricevono aiuti non soltanto dal FES, ma anche dal bilancio generale. Ciò complica in modo considerevole la gestione degli aiuti, perché i vari tipi di finanziamento sono disciplinati da norme diverse e fanno capo a differenti servizi in seno alla Commissione(64).

71. ACP countries also face problems of a regulatory nature, as they receive aid not only from the EDF but also from the general budget. This complicates the management of aid considerably, as the various sources of funding have to follow different rules, and different departments in the Commission are responsible for them(64).

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS

Programmazione per paese

Country programming

72. Sebbene la programmazione per paese - ora divenuta una caratteristica di tutti i programmi di aiuto esterni della Commissione - presenti miglioramenti sia nelle modalità di preparazione che nei contenuti, c'è ancora spazio per ulteriori progressi. La programmazione per paese dovrebbe diventare parte integrante del processo di trasformazione degli obiettivi programmatici generali in attività operative (cfr. i paragrafi 16-27)(65).

72. Whilst country programming has now become a feature of all the Commission's external aid programmes and improvements have been noted both in the way in which the programmes are prepared and in their content, there is still scope for further improvement. Country programming should become an integral part of the process of transforming overall policy goals into operational activities (see paragraphs 16-27)(65).

73. Le delegazioni dovrebbero poter svolgere un attivo ruolo di gestione in tutte le regioni. Dovrebbero essere pienamente coinvolte nella preparazione dei programmi per paese e dovrebbero essere condotte strette consultazioni con i governi dei paesi beneficiari. Dovrebbero inoltre essere intensificate le consultazioni con gli Stati membri dell'UE, sia in loco che in seno ai comitati consultivi, nonché con le autorità dei paesi beneficiari (cfr. i paragrafi 22-24).

73. Delegations, in all areas, should have an active management role. They should be fully involved in the preparation of country programming papers and there should be close consultation with the government of the beneficiary country. Consultation with EU Member States, both on the spot and in the Advisory Committees, and with the beneficiary countries' authorities should be reinforced (see paragraphs 22-24).

74. I singoli programmi per paese dovrebbero identificare meglio gli obiettivi e le priorità e costituire un quadro per interventi programmati e mirati. Essi dovrebbero coprire ogni settore di intervento finanziato dalla Commissione e identificare gli insegnamenti da trarre dai precedenti programmi e progetti (cfr. i paragrafi 25-27).

74. Individual country programming papers should better identify objectives and priorities, and provide a focused framework for planned interventions. They should cover all areas of intervention financed by the Commission and identify what lessons can be learned from previous programmes and projects (see paragraphs 25-27).

Elaborazione e valutazione dei progetti

Project preparation and appraisal

75. L'introduzione del metodo della gestione del ciclo del progetto ha fatto registrare qualche progresso nella qualità dell'elaborazione e documentazione dei progetti, ma c'è ancora spazio per ulteriori miglioramenti (cfr. i paragrafi 28-47).

75. The introduction of the Project Cycle Management methodology has led to some progress in the quality of project preparation and project documentation, however there remains room for further improvements (see paragraphs 28-47).

76. Dovrebbe essere previsto tempo sufficiente per le fasi di identificazione e valutazione nell'ambito della preparazione dei progetti (cfr. i paragrafi 30-34). Le proposte di finanziamento dovrebbero sistematicamente includere informazioni sulle attività di altri donatori e sui risultati di pertinenti analisi valutative. I calendari di attuazione dovrebbero essere più realistici. Dovrebbe inoltre essere prestata maggiore attenzione all'identificazione e alla definizione di indicatori obiettivamente verificabili (cfr. i paragrafi 36-38).

76. Sufficient time must be allowed for the identification and appraisal stage of project preparation (see paragraphs 30-34). Financing Proposals should systematically include information on other donors' activities and on the results of relevant evaluations. Timetables should be more realistic. More attention should also be paid to the identifying and specifying of objectively verifiable indicators (see paragraphs 36-38).

77. Dovrebbe essere incoraggiata una più stretta consultazione e cooperazione sul campo con i rappresentati dei comitati consultivi degli Stati membri per la preparazione dei progetti. Le riunioni dei comitati consultivi a Bruxelles dovrebbero concentrarsi maggiormente su questioni strategiche quali la definizione di un quadro programmatico globale, piuttosto che su singoli progetti individuali(66). I comitati consultivi dovrebbero anche fungere da forum per incrementare lo scambio di informazioni: così facendo potrebbero assicurare un miglior coordinamento tra i programmi bilaterali di sviluppo degli Stati membri, che è uno degli obiettivi dichiarati della nuova politica di sviluppo proposta dalla Commissione(67).

77. Closer consultation and cooperation with the representatives of the Member States' Advisory Committees for project preparation should be encouraged at field level. The Advisory Committees' meetings in Brussels should concentrate more on strategic matters such as the definition of an overall policy framework, rather than on individual projects(66). The Advisory Committees should also be used as a forum for increased two-way information and could thereby ensure better coordination among Member States' bilateral development programmes, one of the stated aims of the Commission's proposed new development policy(67).

Ruolo delle delegazioni

The role of Delegations

78. Il ruolo delle delegazioni della Commissione si è considerevolmente accresciuto negli ultimi anni in quanto attualmente esse svolgono in misura crescente un ruolo politico in rappresentanza dell'Unione, sono attive in campo economico, commerciale e culturale e forniscono informazioni sull'Unione, le sue politiche e i suoi programmi. Ciò limita il tempo disponibile per gli aiuti allo sviluppo e al monitoraggio dei progetti. La Commissione ha recentemente accettato di trasferire maggiori poteri e responsabilità alle delegazioni (cfr. i paragrafi 48-53) e ha lanciato un programma di azioni pilota per un maggiore decentramento delle responsabilità a favore delle delegazioni. Per realizzare ciò la Commissione dovrebbe definire chiaramente il ruolo e le competenze delle delegazioni (cfr. i paragrafi 50-52) nonché il profilo e la consistenza numerica del personale (cfr. i paragrafi 54-60). In tale contesto è necessario definire chiari indicatori qualitativi e quantitativi per il carico di lavoro da assegnare a ogni delegazione e stabilire in che misura il personale dei servizi centrali potrebbe essere assegnato alle delegazioni. Maggiore attenzione dovrebbe essere prestata al monitoraggio dei risultati dei progetti e alla qualità delle relazioni redatte sull'esecuzione dei progetti. Occorrerebbe poi utilizzare sistematicamente un numero limitato di strumenti standardizzati di monitoraggio per assicurare una sorveglianza rigorosa. (cfr. i paragrafi 61-65).

78. The role of the Commission's Delegations has expanded considerably in recent years as Delegations now increasingly perform a political role representing the Union, are active in the economic, commercial, and cultural spheres, and provide information on the Union and its policies and programmes. This limits the time available for development aid and for project monitoring. The Commission has now accepted that it has to devolve more authority and responsibility to the Delegations (see paragraphs 48-53) and the Commission has introduced a programme of pilot exercises for increased decentralisation of responsibilities to the Delegations. To that effect, the Commission should clearly define the role and responsibilities of the Delegations (see paragraphs 50-52) and the profile and number of staff (see paragraphs 54-60). In this context it is necessary to establish clear qualitative and quantitative indicators for the workload to be performed for each of the Delegations and to what extent staff of the central services could be redeployed to the Delegations. More attention should be paid to monitoring the results of projects and the quality of project reporting. A limited number of standardised monitoring tools should be used consistently to ensure rigorous follow-up (see paragraphs 61-65).

Conclusione generale e raccomandazioni

Overall conclusion and recommendations

79. Le azioni esterne europee sono disciplinate da quadri normativi diversi a seconda della fonte di finanziamento, dell'area geografica e degli strumenti o canali attraverso i quali l'aiuto è fornito. Ciò si traduce in differenti procedure in tutte le fasi - programmazione per paese, elaborazione ed attuazione dei progetti - e nel diverso grado di coinvolgimento dei paesi beneficiari e delle delegazioni della Commissione ivi stabilite. Tale situazione ostacola evidentemente l'efficace attuazione dei vari programmi.

79. European external action is governed by a variety of legal frameworks depending on the source of funding, the geographical area and the instruments or the channels through which aid is provided. This results in different procedures at all stages: country programming, project preparation and implementation and in the degree of involvement of beneficiary countries and the Commission's Delegations in those countries, which complicate the efficient implementation of the different programmes.

80. Le carenze riscontrate nella gestione degli aiuti esterni sono state segnalate in relazioni precedenti, segnatamente nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1997(68), e analoghe osservazioni sono state formulate anche nelle relazioni di valutazione esterne commissionate dal Consiglio e dalla Commissione(69). Tuttavia i tentativi di migliorare la struttura organizzativa della Commissione per l'esecuzione degli aiuti, come la creazione dell'SCR, sono stati finora solo parziali.

80. The weaknesses noted in the management of external aid have been pointed out in previous reports, notably the 1997 Annual Report(68), and similar observations have also been made in the reports of the external evaluations commissioned by the Council and the Commission(69). The attempts so far to improve the Commission's organisational structure to implement aid, such as the establishment of the SCR, have, however, been only partial.

81. L'SCR diviene responsabile dell'attuazione dei progetti una volta firmata la convenzione di finanziamento. Le DG Relex geografiche(70) sono responsabili della programmazione generale, delle strategie nazionali e dell'elaborazione dei progetti. Tutto ciò rende frammentario il ciclo progettuale rendendo il processo decisionale e i contatti tra le delegazioni e i servizi centrali ancora più complessi. La Commissione ha recentemente ammesso che la suddivisione del ciclo del progetto non è soddisfacente, ragion per cui si sta attualmente procedendo ad un'ulteriore riorganizzazione del servizio relazioni esterne, che sembra affrontare molti dei problemi esposti in questa relazione. La proposta della Commissione dovrebbe contribuire a migliorare l'erogazione degli aiuti, ma solo se questi cambiamenti di struttura e di procedure saranno accompagnati dall'adozione di una nuova cultura gestionale da parte della Commissione caratterizzata da una maggiore flessibilità e da un approccio orientato ai risultati.

81. The SCR is responsible for the implementation of projects once the Financing Agreement has been signed. The geographic RELEX DGs(70) are responsible for overall programming, country strategies and project preparation. This effectively splits the project cycle, making decision-making procedures and the interface between the Delegations and headquarters even more complex. The Commission has now accepted that splitting the project cycle is not satisfactory. A further reorganisation of the External Relations services is, therefore, being undertaken which seems to address many of the problems presented in this report. The Commission's proposal should help to improve its delivery of aid, but only if these changes of structure and procedures are accompanied by changes in the Commission's management culture towards a greater flexibility and a results-oriented approach.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 29 e 30 novembre 2000.

This report was adopted by the Court of Auditors in Luxembourg at its meeting of 29 and 30 November 2000.

Per la Corte dei conti

For the Court of Auditors

Jan O. Karlsson

Jan O. Karlsson

Presidente

President

(1) Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, La politica di sviluppo della Comunità europea, COM(2000) 212 def.

(1) Communication to the Council and the European Parliament; The European Community's Development Policy (COM(2000) 212 final).

(2) Gli aiuti ai paesi ACP sono disciplinati dalla Convenzione di Lomé.

(2) Aid to the ACP countries is governed by the Lomé Convention.

Gli aiuti all'Asia e all'America latina (ALA) sono disciplinati dal regolamento (CEE) n. 443/92 del Consiglio riguardante l'aiuto finanziario e tecnico per i paesi in via di sviluppo dell'America latina e dell'Asia nonché la cooperazione economica con tali paesi.

Aid to Asia and Latin America (ALA) is governed by Council Regulation (EEC) No 443/92 on financial and technical measures to and economic cooperation with the developing countries in Asia and Latin America.

Gli aiuti ai paesi mediterranei sono disciplinati dal regolamento (CE) n. 1488/96 del Consiglio relativo a misure di accompagnamento finanziarie e tecniche (MEDA) a sostegno della riforma delle strutture economiche e sociali nel quadro del partenariato euromediterraneo.

Aid to the Mediterranean countries is governed by Council Regulation (EEC) No 1488/96 on financial and technical measures to accompany (MEDA) the reform of economic and social structures in the framework of the Euro-Mediterranean partnership.

Gli aiuti ai paesi candidati sono disciplinati dal regolamento (CEE) n. 3906/89 del Consiglio sul programma Phare, modificato dal regolamento (CE) n. 753/96 del Consiglio e dal documento sui nuovi orientamenti Phare, COM(97) 112, adottato dalla Commissione il 19 marzo1997.

Aid to the candidate countries is governed by Phare programme Council Regulation (EEC) No 3906/89, modified by Council Regulation (EC) No 753/96 and by the new Phare orientations document (COM(97)112) adopted by the Commission on 19 March 1997.

(3) OCSE-DAC Development Co-operation Review Series (Analisi concernenti la cooperazione allo sviluppo): Comunità europea, 1998 e 1996.

(3) OECD-DAC, "Development Cooperation Review Series: European Community", 1998 and 1996.

(4) Nel 1995 il Consiglio ha richiesto un'analisi completa e dettagliata sugli strumenti e i programmi di sviluppo della Comunità europea. Sono state compiute valutazioni indipendenti sugli aiuti comunitari ai paesi ACP, ai paesi del Mediterraneo, ai paesi dell'Asia e dell'America latina e sull'assistenza umanitaria CE. La relazione finale è stata presentata nel maggio del 1999.

(4) In 1995 the Council requested a full and detailed evaluation of the European Community's development instruments and programmes. Independent evaluations were carried out into European Community aid to ACP countries, Mediterranean countries, Asian and Latin American countries and the European Community's humanitarian assistance. The final report was delivered in May 1999.

(5) In particolare, la relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1991 (GU C 330 del 15.12.1992), che analizza procedure e risorse per la gestione degli stanziamenti destinati alla cooperazione finanziaria e tecnica nei paesi dell'Asia e dell'America latina; la relazione speciale della Corte dei conti n. 1/98 sulla cooperazione finanziaria e tecnica bilaterale con i paesi terzi del Mediterraneo, corredata delle risposte della Commissione (GU C 98 del 31.3.1998, volume 41); la relazione annuale sull'esercizio finanziario 1997 (GU C 349 del 17.11.1998); la relazione speciale n. 3/97 sul sistema decentrato di realizzazione del programma Phare (periodo 1990-1995) (GU C 175 del 9.6.1997).

(5) In particular the Court of Auditors' Annual Report concerning the financial year 1991, (OJ C 330, 15.12.1992), which examined procedures and resources for the management of appropriations for financial and technical cooperation in the Asian and Latin American countries. The Court of Auditors' Special Report No 1/98 in respect of bilateral financial and technical cooperation with non-member Mediterranean countries together with the Commission's replies, (OJ C 98, Volume 41, 31.3.1998). Annual Report concerning the financial year 1997 (OJ C 349, 17.11.1998). Special Report No 3/97 concerning the decentralised system for the implementation of the Phare programme (period 1990-1995), (OJ C 175, 9.6.1997).

(6) Paragrafo 63 della risoluzione recante le osservazioni che costituiscono parte integrante della decisione (GU L 162 del 19.6.1997).

(6) Paragraph 63 of the resolution containing the comments which form part of the Decision (OJ L 162, 19.6.1997).

(7) "DG Relex" (dal termine francese Relations extérieures) viene usato come termine generale per tutte le DG geografiche che si occupano di questioni di sviluppo. All'epoca del controllo esse erano:

(7) RELEX DGs (from the French term "Relations extérieures") is used as a general term for all the geographical DGs dealing with development issues. At the time of the audit these were:

DG VIII - Sviluppo - Relazioni bilaterali e cooperazione allo sviluppo con l'Africa, i Caraibi e il Pacifico (Convenzione di Lomé), più alcune linee di bilancio quali aiuti alimentari non d'urgenza e cofinanziamento delle ONG.

DG VIII: "Development" - Bilateral and development cooperation relations with Africa, the Caribbean and the Pacific: Lomé Convention. Plus certain budgetary headings such as non-emergency food aid, and the co-financing of NGOs.

DG IA - Relazioni esterne - Europa centrale e orientale, ex -URSS, Mongolia, Turchia, Cipro, Malta e altri Stati terzi europei. Responsabile per Phare e Tacis.

DG IA "External Relations" - Central and eastern Europe, ex-USSR, Mongolia, Turkey, Cyprus, Malta and other non-member European countries. Responsible for Phare and Tacis.

DG IB - Relazioni esterne - Mediterraneo meridionale, Medio e Vicino Oriente, America latina, Asia meridionale e Sud-Est asiatico e cooperazione Nord-Sud.

DG IB "External Relations" - South Mediterranean, Middle and Near East, Latin America, South and South-east Asia and North-South Cooperation.

DG I - Relazioni esterne - Relazioni con la Cina, la Corea, Hong Kong, Macao e Taiwan, nonché negoziati internazionali quali l'Uruguay Round.

DG I "External Relations" - Relations with China, Korea, Hong Kong, Macao and Taiwan as well as international negotiations such as the Uruguay Round.

(8) Oltre ad essere coinvolte nell'elaborazione dei programmi per paese e nell'elaborazione dei progetti, le delegazioni hanno compiti di sorveglianza durante la fase di attuazione.

(8) In addition to their involvement in the development of country programmes and in project preparation, Delegations have monitoring responsibilities during the implementation phase.

(9) Per le attività nel quadro dell'attuale programma MEDA.

(9) For activities under the present MEDA programme.

(10) Escuso il Sudafrica.

(10) Excluding South Africa.

(11) Tacis non è stato trattato nella presente relazione essendo stato già esaminato nella relazione speciale n. 6/97 (GU C 171 del 5.6.1997) sulle sovvenzioni Tacis concesse all'Ucraina.

(11) Tacis was not covered in this report as this was examined in Special Report No 6/97 (OJ C 171, 5.6.1997) concerning Tacis subsidies allocated to the Ukraine.

(12) I documenti di programmazione per paese sono denominati in maniera diversa a seconda della regione geografica. Nei paesi ACP e nei paesi del bacino mediterraneo si parla di Programmi indicativi nazionali (PIN) e di documenti di strategia nazionale [Country Strategy Papers (CSP)]. In Asia e in America latina si tratta di documenti strategici per paese. Non vi sono CSP per l'Europa centrale ed orientale. La programmazione avviene in base alle priorità dei partenariati per l'adesione e tiene conto del Programma nazionale per l'adozione dell'acquis.

(12) Country programming papers have different names depending on the geographical region. In ACP and the Mediterranean countries there are National Indicative programmes (NIPs) and Country Strategy Papers (CSPs). In Asia and Latin America there are Country Strategy Papers. There are no country programming papers as such for central and eastern Europe. Programming is done according to Accession Partnership priorities and takes account of the National Programme for the Adoption of the Acquis.

(13) Regolamento (CEE) n. 443/92 del Consiglio, del 25 febbraio 1992, riguardante l'aiuto finanziario e tecnico per i paesi in via di sviluppo dell'America latina e dell'Asia nonché la cooperazione economica con tali paesi (articolo 9). Sono state comunque predisposte note interne che specificano la struttura dei CSP.

(13) Article 9 of Council Regulation (EEC) No 443/92 of 25 February 1992 on financial and technical assistance to, and economic cooperation with, the developing countries. Internal notes setting out formats for CSPs have been prepared however.

(14) Decisione del Consiglio, del 6 dicembre 1996, riguardante l'adozione degli orientamenti per i programmi indicativi relativi alle misure finanziarie e tecniche della riforma delle strutture socioeconomiche nel quadro del partenariato euromediterraneo (MEDA) (GU L 325 del 14.12.1996).

(14) Council Decision of 6 December 1996 concerning the adoption of the guidelines for the indicative programmes concerning financial and technical measures to accompany the reform of economic and social structures in the framework of the Euro-Mediterranean partnership (MEDA) (OJ L 325, 14.12.1996).

(15) Programmi per paese erano stati preparati anche nel quadro del precedente protocollo.

(15) Country programmes had also been prepared under the earlier Protocol regime.

(16) Documento sui nuovi orientamenti Phare, COM(97) 112, pag. 8, adottato dalla Commissione il 19.3.1997 e dal Consiglio il 9.6.1997.

(16) New Phare orientations document (COM(97)112/8) adopted by the Commission on 19 March 1997 and by the Council on 9 June 1997.

(17) Processo verbale della 139a riunione del Comitato PVS-ALA tenutasi il 27 ottobre 1998, del 3 novembre 1998.

(17) Minutes of the 139th meeting of the PVD-ALA Committee held 27 October 1998, (3 November 1998).

(18) Per esempio, nel giugno 1996, al Comitato MED sono stati espresse numerose critiche sui PIN presentati; si è detto, ad esempio, che i documenti dovrebbero soffermarsi maggiormente sulle questioni intersettoriali, la sostenibilità, le valutazioni e il coordinamento con gli altri donatori. L'intera riunione è stata dedicata a questo dibattito generale con la conseguenza che la discussione dei singoli PIN è stata rinviata alla riunione successiva, che ha avuto luogo nel luglio 1996, dopodiché i PIN sono stati formalmente approvati senza modifiche nella riunione del Comitato del settembre 1996.

(18) For example, at the MED-Committee in June 1996 there were a number of critical comments regarding the NIPS submitted; e.g. papers should include more on cross-sectoral issues, on sustainability, on evaluations and on coordination with other donors. This general discussion took up the whole meeting, resulting in the discussion of the individual NIPs being postponed to the next meeting. Following this discussion, in the July 1996 meeting of the Committee, the NIPs were formally approved in the Committee's September 1996 meeting without any changes.

(19) Articolo 281.2 della quarta Convenzione di Lomé.

(19) Article 281(2) of the Lomé IV Convention.

(20) Per l'ottavo FES sono previste valutazioni di metà periodo.

(20) For the eighth EDF mid-term reviews are foreseen.

(21) Articolo 329 della quarta Convenzione di Lomé.

(21) Article 329 of the Lomé IV Convention.

(22) Sono stati esaminati i CSP e i PIN per numerosi paesi, inclusi quelli visitati.

(22) The CSPs/NIPs for a number of countries, including those visited, were examined.

(23) Esse includono tra l'altro le questioni ambientali, la sostenibilità finanziaria ed economica, il ruolo delle donne nello sviluppo, la capacità istituzionale locale e la valutazione dei problemi relativi all'introduzione del libero scambio con la CE.

(23) These include, inter alia, environmental issues, financial and economic sustainability, women in development, local institutional capacity, and an assessment of the problems relating to the introduction of free trade with the European Community.

(24) Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1991 (GU C 330 del 15.12.1992).

(24) Court of Auditors Annual Report concerning the financial year 1991 (OJ C 330, 15.12.1992).

(25) Il metodo PCM fornisce uno schema per la gestione dei progetti durante tutto il loro ciclo di vita, dalla loro identificazione ed elaborazione, alla valutazione ex post.

(25) PCM methodology provides a framework for the management of projects over their whole lifecycle, from project identification and preparation to ex post evaluation.

(26) Il quadro logico (Logical Framework) è uno strumento che rende esplicita la logica soggiacente alla concezione di un progetto, ossia come particolari input debbano produrre determinati output che agevoleranno la realizzazione di obiettivi che a loro volta favoriranno il raggiungimento di finalità più generali. Esso comprende anche informazioni sugli indicatori di risultato, sulle fonti dei dati e su ipotesi e rischi legati al progetto. I risultati sono di solito espressi sotto forma di matrice a quattro file e quattro colonne.

(26) The logical framework is a tool which makes explicit the underlying logic of project design, i.e. how particular inputs should produce certain outputs which will help meet objectives which will contribute to wider goals. It also includes information on indicators of achievement, on sources of data and on assumptions and risks, related to the project. The results are usually expressed in the form of a matrix with four rows and four columns.

(27) In pratica, avviene spesso che i consulenti curino la stesura preliminare della proposta di finanziamento e siano tenuti ad elaborare un quadro logico.

(27) In practice, consultants often prepare drafts of the FP, and are required to draft a logical framework.

(28) Articoli 285, 287 e 317 a) della IV Convenzione di Lomé.

(28) Articles 285, 287 and 317(a) of the Lome IV Convention.

(29) Decisione della DG VIII del 25 novembre 1996.

(29) Decision of DG VIII of 25 November 1996.

(30) Il gruppo è composto da alti funzionari che rappresentano tutte le DG Sviluppo e tre direzioni SCR.

(30) The group is composed of senior officials representing all Directorates of DG "Development" and three Directorates of the SCR.

(31) Per ciascun progetto essi constano di una scheda di identificazione, di una proposta di finanziamento e di una relazione di valutazione.

(31) For each project this consists of a project identification sheet, a Financing Proposal and an end-of-appraisal report.

(32) Cfr. la relazione annuale sull'esercizio finanziario 1998 (GU C 349 del 3.12.1999), paragrafi 5.3-5.6.

(32) See Annual Report 1998, paragraphs 5.3-5.6 (OJ C 349, 3.12.1999).

(33) A volte il beneficiario finale non è un'autorità governativa ma, ad esempio, una ONG. In questi casi il documento può avere un nome diverso, ma rimane salvo il principio di un documento contrattuale con contenuti simili a quelli della proposta di finanziamento. Nei paesi Phare queste convenzioni di finanziamento sono note come protocolli di finanziamento.

(33) Sometimes the final beneficiary is not a government authority but an NGO, for example. In this case the document may have a different name, but the basic principle, that there is one contractual document with similar contents to those of the Financing Proposal remains the same. In Phare countries these Financing Agreements are known as Financing Memoranda.

(34) Il quadro logico (Logical Framework) è uno strumento che rende esplicita la logica soggiacente alla concezione di un progetto, ossia come particolari input debbano produrre determinati output che agevoleranno la realizzazione di obiettivi che a loro volta favoriranno il raggiungimento di finalità più generali. Esso comprende anche informazioni sugli indicatori di risultato, sulle fonti dei dati e su ipotesi e rischi legati al progetto. I risultati sono di solito espressi sotto forma di matrice a quattro file e quattro colonne.

(34) The logical framework is a tool which makes explicit the underlying logic of project design, i.e. how particular inputs should produce certain outputs which will help meet objectives which will contribute to wider goals. It also includes information on indicators of achievement, on sources of data and on assumptions and risks, related to the project. The results are usually expressed in the form of a matrix with four rows and four columns.

(35) Si è anche riscontrato che, in alcuni casi, le Unità di gestione dei progetti non possedevano copia delle relazioni dei consulenti sulla preparazione dei progetti.

(35) It was also found that, in some cases, Project Management Units did not have copies of the consultants' project preparation reports.

(36) In Bulgaria, ad esempio, una proposta di progetto in materia di dogane non menzionava il fallimento di due progetti precedenti.

(36) For example, a proposed project in the area of customs in Bulgaria did not mention the failure of two previous projects.

(37) Oltre 2 milioni di euro per i paesi ACP e del Mediterraneo e oltre 1 milione di euro per gli ALA. Per quanto riguarda il programma Phare, tutte le convenzioni di finanziamento annuali sono adottate insieme al paese interessato previa consultazione del comitato Phare.

(37) Over 2 million euro for ACP and the Mediterranean countries and over 1 million euro for ALA. For Phare all annual Financing Agreements are adopted with each country after consultation with the Phare committee.

(38) I tempi effettivi potrebbero essere ancora più lunghi: nei casi in cui i progetti non erano ancora iniziati all'epoca del controllo, sono state prese come base di calcolo le date delle visite di controllo.

(38) In practice, delays may be even longer: in cases were the projects had not started at the time of the audit visit, the dates of these audit visits were taken as the basis for the calculation.

(39) Raramente la gara d'appalto si svolge senza problemi. Si verificano ritardi nelle varie fasi della procedura, gli esperti proposti nell'offerta vincitrice non sono più disponibili e devono essere sostituiti e talora deve essere nuovamente esperita l'intera procedura di gara.

(39) The tendering process rarely runs smoothly: delays occur at many stages of the procedure; experts proposed in the winning bid become unavailable and must be replaced; sometimes the whole tendering process must be restarted.

(40) Il progetto "processo" è quello che mira a mettere in moto un processo di sviluppo che continui dopo la fine del periodo progettuale. Si contrappone al progetto "piano", come la costruzione di una strada, che comporta la semplice esecuzione di un progetto interamente elaborato anteriormente.

(40) A process project is one where the objective is to set in motion a development "process", which will continue after the end of the project period. It compares with a "blueprint" project, such as the construction of a road, which involves the simple execution of something fully designed in advance.

(41) Nei paesi ACP avviene spesso che vengano apportate modifiche ai progetti senza introdurre corrispondenti cambiamenti nella convenzione di finanziamento.

(41) In ACP countries, changes are often made to projects without any corresponding change being made to the Financing Agreement.

(42) Designing Tomorrow's Commission: A review of the Commission's Organisation and Operation; Servizi esterni, 24 febbraio 1999.

(42) "Designing tomorrow"s Commission: A review of the Commission's organisation and operation; the External Relations service, 24 February 1999.

(43) Relazione del gruppo di analisi dei rapporti fra la sede e le delegazioni.

(43) Report by the analysis group on relations between Brussels and the Delegations.

(44) Sebbene il grado di accentramento vari a seconda dei programmi e, nel loro ambito, a seconda dei singoli responsabili, l'accentramento decisionale appare un elemento costante in tutti i programmi.

(44) Although the degree of centralisation varies between the programmes, and indeed within them, in some cases depending on the individuals involved, in general, decision-making in all the programmes is centralised.

(45) Come avviene per la Svezia, il Regno Unito, i Paesi Bassi e la USAID.

(45) Such as in Sweden, the United Kingdom, the Netherlands, and USAID.

(46) Cfr. "La politica di sviluppo della Comunità europea", Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo [COM(2000) 212 def.].

(46) Communication from the Commission to the Council and to the European Parliament, The European Community's Development Policy (COM(2000) 212 final).

(47) In sei delle sedici delegazioni ACP esaminate alcuni posti sono rimasti vacanti per più di un anno. I posti in questione erano in totale dodici. In nessuno di questi casi si è fatto ricorso a personale locale per coprire i posti vacanti (nemmeno su base temporanea).

(47) Six out of the sixteen ACP Delegations examined had vacancies for more than one year. The total number of vacancies was 12. In none of these cases was local staff hired to fill the vacancy (even on a temporary basis).

(48) Secondo la comunicazione alla Commissione SEC(97) 605 del 1° aprile 1997, in 14 delegazioni e uffici ACP su 63, solo 20 agenti locali espletavano questo tipo di funzioni.

(48) According to the communication to the Commission (Doc. SEC(97) 605, 1.4.1997 there were 20 local agents in 14 out of 63 ACP Delegations and offices carrying out these types of functions.

(49) Cfr., ad esempio, OCSE-DAC Development Co-operation Review Serie(analisi concernenti la cooperazione allo sviluppo realizzate dall'OCSE), Comunità europea, 1998.

(49) See, for example the OECD-DAC Development Cooperation Review Series: European Community: 1998.

(50) In passato soprattutto mediante l'AEC e adesso direttamente tramite la Commissione.

(50) In the past notably through AEC and now directly by the Commission.

(51) La parte B del bilancio dovrebbe servire a finanziare spese operative, quali i progetti. La parte A del bilancio finanzia i costi amministrativi, come le spese per il personale. A titolo comparativo, il numero di nuovi posti finanziati nello stesso periodo in queste delegazioni sulla parte A del bilancio è stato di 87.

(51) Part B of the budget is supposed to finance operating expenditure such as projects. Part A of the budget finances administrative costs such as staff. For comparison there was an increase of 87 posts financed by Part A of the budget over the same period in these Delegations.

(52) Sia presso la sede centrale che nelle varie delegazioni.

(52) Both in headquarters and at each Delegation.

(53) Guida della Commissione europea - Valutazione dei programmi di spesa dell'UE, prima edizione, gennaio 1997.

(53) Evaluating EU expenditure programmes - a guide - first edition January 1997 - European Commission.

(54) Nei paesi dell'Asia, dell'America latina e del Mediterraneo si tratta di solito di un'unità di gestione del progetto, con un direttore locale e un direttore europeo. Nei paesi Phare sono solitamente i ministeri ad assolvere queste funzioni. Nei paesi ACP esistono disposizioni differenti.

(54) In Asia, Latin America and the Mediterranean region this is usually a Project Management Unit that has one local and one European Director. In Phare countries this is usually within the government's ministries. In ACP countries different arrangements exist.

(55) Spesso laddove ci si avvale prima o poi di un consulente allo sviluppo proveniente da una delegazione ACP.

(55) Often where at some stage the development counsellor has come from an ACP Delegation.

(56) In alcuni casi le relazioni sono accompagnate dai commenti delle delegazioni, ma nella maggior parte dei casi ciò non avviene; raramente le delegazioni ricevono un feedback su tali relazioni da parte dei servizi centrali.

(56) In some cases the reports are accompanied by Delegation comments in most of the cases they are not; Delegations rarely receive feed-back on these reports from Central services.

(57) Secondo il Manuale sulla gestione del ciclo di progetto (Project Cycle Management Manual, pag. 59) anche queste relazioni dovrebbero seguire lo schema di base usato per la fase di attuazione del progetto, con l'aggiunta dei dettagli tecnici e finanziari necessari per una chiara comprensione dell'esecuzione progettuale.

(57) According the Project Cycle Management Manual (p. 59) such reports should also follow the basic format used for the project implementation phase, adding the technical and financial details necessary for a proper understanding of the project's implementation.

(58) La Corte ha sottolineato questo aspetto sin dal 1992 in varie relazioni:

(58) The Court has been pointing this out in various reports since 1992:

relazione annuale sull'esercizio finanziario 1991 (GU C 330 del 15.12.1992);

Annual Report concerning the financial year 1991 (OJ C 330, 15.12.1992);

relazione annuale sull'esercizio finanziario 1996 (GU C 348 del 18.11.1997);

Annual Report concerning the financial year 1996 (OJ C 348, 18.11.1997);

relazione speciale n. 1/98 sulla cooperazione finanziaria e tecnica bilaterale con i paesi terzi del Mediterraneo, corredata delle risposte della Commissione (GU C 98 del 31.3.1998);

Special Report No 1/98 in respect of bilateral and technical cooperation with non-member Mediterranean countries together with the Commission's replies, (OJ C 98, 31.3.1998);

relazione speciale n. 7/98 sul Programma di aiuto allo sviluppo della Comunità europea per il Sudafrica (1986-1996) (GU C 241 del 31.7.1998).

Special Report No 7/98 in respect of the European Community Development Aid Programme regarding South Africa (1986-1996) (OJ C 241, 31.7.1998).

(59) CRIS = Common Relex Information System. Il sistema viene sviluppato, in un primo tempo, unificando i vari sistemi elaborati per le diverse aree di intervento. Tali sistemi hanno diversi gradi di affidabilità e di utilità e la loro utilizzazione nel quadro di un unico strumento richiede molto lavoro.

(59) CRIS = Common RELEX Information System. This is being developed initially by bringing together the various systems developed previously in the different programme areas. These systems are of varying degrees of reliability and usefulness, and a great deal of work is required to transform them into a common tool.

(60) La seconda relazione degli esperti indipendenti evidenzia molte delle principali carenze nel quadro normativo, ad esempio ai paragrafi 2.1.29-2.1.34. Cfr. anche il parere della Corte n. 4/97 sulla proposta di regolamento (Euratom, CECA, CE) del Consiglio che modifica il regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU C 57 del 23.2.1998).

(60) The second report of the Independent Experts highlights many of the main weaknesses in the regulatory framework, e.g. paragraphs 2.1.29-2.1.34. See also Court Opinion No 4/97 on the proposal for a Council Regulation (Euratom, ECSC, EC) amending the Financial Regulation of 21 December 1977 applicable to the general budget of the European Communities (OJ C 57, 23.2.1998).

(61) Dal 1998, per colmare alcune lacune, la Commissione ha elaborato dei vademecum sulla gestione delle sovvenzioni e sugli Uffici di assistenza tecnica in cui sono esposte le regole principali che i servizi devono seguire.

(61) Since 1998 in order to fill some of the gaps the Commission has developed "Vade-mecums" on grant management and on Technical Assistance Offices which set out key rules to be followed by the services.

(62) Instrument structurel de préadhesion (Strumento strutturale di preadesione).

(62) Structural Pre-accession Instrument.

(63) Programma speciale di adesione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale.

(63) Special accession programme for agriculture and rural development.

(64) Cfr. la relazione annuale dell'esercizio finanziario 1998, relazione sulle attività del sesto, settimo e ottavo Fondo europeo di sviluppo, capitolo III, paragrafi 37-43 (GU C 349 del 3.12.1999).

(64) See Annual Report 1998, Report on the Activities of the sixth, seventh and eighth European Development Funds, Chapter III, paragraphs 37-43, (OJ C 349, 3.12.1999).

(65) La Commissione ha ora riconosciuto l'importanza dei programmi per paese e nella sua comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo dal titolo "La politica di sviluppo della Comunità europea" [COM(2000) 212 def.] afferma che "la Commissione presenterà al Consiglio un quadro di riferimento per i documenti di strategia nazionale, destinati a diventare i principali strumenti di orientamento, gestione e revisione dei programmi di aiuti della Comunità".

(65) The Commission has now recognised the importance of country programming and in the communication from the Commission to the Council and to the European Parliament, The European Community's Development Policy (COM(2000) 212 final), says that "the Commission will present to Council a framework for Country Strategy Papers to become the main instrument for guiding, managing and reviewing Community assistance programmes".

(66) Anche altre relazioni di valutazione hanno formulato raccomandazioni in tal senso. Cfr., ad esempio, "Evaluation of the MEDA regulation: Final report, Euronetconsulting, 12.2.1999".

(66) Other evaluation reports have also recommended this; for example, Evaluation of the MEDA Regulation: Final report, Euronet Consulting, 12.2.1999.

(67) La politica di sviluppo della Comunità europea, Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo [COM(2000) 212 def.].

(67) Communication from the Commission to the Council and to the European Parliament, The European Community's Development Policy (COM(2000) 212 final).

(68) Corte dei conti, relazione annuale sull'esercizio finanziario 1997 (GU C 349 del 17.11.1998, paragrafi 5.19-5.44).

(68) Court of Auditors - Annual report concerning the financial year 1997, (OJ C 349, 17.11.1998, paragraphs 5.19-5.44).

(69) Nel 1995 il Consiglio ha richiesto una valutazione completa e dettagliata degli strumenti e dei programmi della Comunità europea in materia di sviluppo. Sono state compiute valutazioni indipendenti sugli aiuti comunitari ai paesi ACP, del Mediterraneo, dell'Asia e dell'America latina e sull'assistenza umanitaria della CE. La relazione finale è stata presentata nel maggio 1999.

(69) In 1995 the Council requested a full and detailed evaluation of the European Community's development instruments and programmes. Independent evaluations were carried out into European Community aid to ACP countries, Mediterranean countries, Asian and Latin American countries and the Community's humanitarian assistance. The final report was delivered in May 1999.

(70) DG Sviluppo, DG Ampliamento, DG Relazioni esterne.

(70) DG "Development", DG "Enlargement", DG "External Relations".

Risposte della Commissione

The Commission's replies

SINTESI

EXECUTIVE SUMMARY

La Commissione si congratula per questa relazione che mette in luce i punti deboli nella gestione dei suoi programmi di assistenza esterna. La Commissione medesima ha preso atto di tali punti deboli: essi sono stati determinati - come ha fatto presente la Corte - dalle diverse circostanze in cui i programmi "geografici" sono stati concepiti; i problemi sono stati inoltre accentuati dalla rapida espansione dei programmi stessi. Le procedure sono diventate più complesse e le responsabilità meno definite, senza che a ciò si facesse fronte con un aumento corrispondente di personale. Di recente, la Commissione ha preso iniziative per armonizzare e semplificare procedure e strutture. Di ciò si è tenuto conto nelle proposte di nuovi regolamenti, man mano che venivano presentate.

The Commission welcomes this report, which identifies weaknesses in the Commission's management of external aid programmes. The Commission has itself recognised these weaknesses, which arise, as indicated by the Court, from the different circumstances in which the various geographical programmes have arisen, and have been exacerbated by the rapid growth in most of these programmes leading to complex procedures and unclear responsibilities. There has not been a corresponding increase in staff. The Commission has recently taken steps to harmonise and simplify procedures and structures and these considerations are being taken into account in the proposals for new regulations, as they are presented.

Ulteriori misure di riforma sono state definite nella comunicazione "Riforma della gestione dell'assistenza esterna", SEC(2000) 814.

Additional reform measures are also set out in the communication on "the reform of the management of external assistance", SEC(2000) 814.

3. La Commissione ha preso atto della necessità di migliorare la programmazione. In particolare sono state introdotte le seguenti misure:

3. The Commission has acknowledged the need for improved programming. In particular, the following measures have been introduced:

i) maggior partecipazione dei paesi partner, degli Stati membri e altri donatori alle consultazioni che vertono sulle strategie nazionali;

i) greater involvement of partner countries, Member States and other donors in the process of consultation on country strategies;

ii) armonizzazione massima possibile del formato e del contenuto dei documenti di strategia nelle varie regioni;

ii) harmonisation, to the extent possible, of the format and content of strategy documents in the different regions;

iii) creazione di un gruppo interservizi di sostegno alla qualità allo scopo di migliorare la qualità delle strategie nazionali.

iii) setting up an interservice quality support group to help improve the quality of country strategies.

4. L'applicazione generalizzata delle tecniche di PCM (gestione del ciclo del progetto) ha senz'altro migliorato il livello di preparazione dei progetti. I forti ritardi che precedono l'attuazione dei progetti sono dovuti in parte alla necessità di applicare correttamente le varie procedure complesse e centralizzate, che sono state semplificate e armonizzate dal 1999 in poi.

4. The generalisation of the application of PCM (project cycle management) techniques has undoubtedly improved the standard of project preparation. The long delays before projects are due in part to the need to ensure correct application of the complex, centralised and diverse procedures, which have been the subject of simplification and harmonisation since 1999.

5. La Commissione prende atto che il processo decisionale è stato eccessivamente centralizzato e propone misure per decentrare maggiormente responsabilità e risorse verso le delegazioni. Tuttavia, dopo che il gruppo di orientamento ha esaurito tutte le possibilità di riassegnazione del personale all'interno della Commissione, la messa a disposizione di adeguate risorse, richiesta nella lettera di modifica 1/2001, è un presupposto indispensabile per assicurare il successo dell'operazione ed è di competenza dell'autorità preposta al bilancio.

5. The Commission accepts that decision-making has been overcentralised, and has proposed measures for a major deconcentration of responsibilities and resources to the Delegations. However, after the peer group process has exhausted the possibilities of reallocation of personnel within the Commission, the provision of adequate additional resources as requested in letter of amendment 1/2001 is an absolute precondition for it to succeed, and this lies in the hands of the Budgetary Authority.

6. La Commissione sta mettendo a punto un sistema di controlli semplice ma efficace, implicito nell'impostazione PCM. Sinora tale sistema è stato sperimentato su circa 70 progetti in 13 paesi campione.

6. The Commission is developing a simple but effective monitoring system which is rooted in the PCM approach. So far the system has been tested on some 70 projects in 13 sample countries.

7-8. Dall'inizio del 2001, un nuovo ufficio, EuropeAid, si assumerà la responsabilità del ciclo del progetto dal momento della sua identificazione a quello della sua esecuzione pratica.

7 and 8. From the start of 2001, a new office, EuropeAid, will take responsibility for the project cycle from project identification right through implementation.

8. La Commissione sta introducendo varie misure per aumentare la flessibilità e dare maggiore importanza ai risultati. Essa spera di cooperare con la Corte nella valutazione e nell'estensione di tali misure.

8. The Commission is introducing various measures to increase flexibility and develop a more results-oriented approach. It looks forward to cooperating with the Court in assessing and further developing such measures.

INTRODUZIONE

INTRODUCTION

12-14. In quanto conformi alla strutture della relazione della Corte, i commenti generali contenuti nelle risposte della Commissione coprono le quattro zone geografiche di cui al paragrafo 12.

12 to 14. In accordance with the structure of the Court's report, the general comments made in the Commission's replies cover the four geographical areas listed in paragraph 12.

PROGRAMMAZIONE PER PAESE

COUNTRY PROGRAMMING

Quadro normativo

Legal framework

16-18. Una delle priorità individuate nella comunicazione del 16 maggio sulla riforma della gestione dell'assistenza esterna è quella di garantire una migliore pianificazione dei programmi di aiuto della Commissione. Quest'ultima ha istituito il gruppo interservizi di sostegno alla qualità (QSGI), che dispone di una segreteria presso la direzione generale Sviluppo. Il QSGI migliorerà e armonizzerà le linee direttrici della programmazione e farà sì che i documenti di strategia nazionale e i programmi indicativi nazionali siano costantemente di ottima qualità. Di recente, per i documenti di strategia nazionale, la Commissione ha altresì adottato il quadro standard che si applica ai documenti di programmazione ACP, ALA e MED e che verrebbe gradualmente estesá per le altre regioni. Tale quadro standard permette un'impostazione coerente della programmazione che favorisce il coordinamento e la complementarità con gli Stati membri. La Commissione intende infine migliorare il profilo della valutazione garantendo l'informazione di ritorno verso la fase di programmazione.

16 to 18. One of the priorities identified by the communication of 16 May 2000 on the reform of the management of external assistance is to ensure that there is improved programming of the Commission's aid programmes. The Commission has established the interservice quality support group (QSGI) with a secretariat in the Directorate-General for Development. The QSGI will improve and harmonise programming guidelines and ensure that country strategy papers and national indicative programmes are of consistently high quality. The Commission has also recently adopted the standard framework for country strategy papers which applies to ACP, ALA and MED programming documents and which should be applied progressively to other regions. This standard framework promotes a coherent approach to programming which enhances coordination and complementarity with the Member States. Finally, the Commission intends to give a higher profile to evaluation and ensure that it feeds back into the programming phase.

Nel caso dei paesi ACP, la programmazione nazionale comprendeva in passato due fasi, per ciascuna delle quali era prevista la stesura di un documento di strategia nazionale e, successivamente, di un programma indicativo nazionale. A partire dalla programmazione del 9° FES, tale produzione in due fasi sarà sostituita da un solo documento di programmazione comprendente tanto l'analisi strategica, quanto il piano indicativo di lavoro. Tale documento unificato sarà noto come strategia di sviluppo nazionale e sarà basato su un quadro analitico standard comune anche ai programmi nazionali ALA e MED.

In the case of ACP countries the country programming process has in the past been in two stages, with both a country strategy paper and an ensuing national indicative programme being produced. Starting with the programming of the ninth EDF this dual process will be replaced by a single programming document containing both the strategic analysis and the indicative work plan. This unified document will be known as the country support strategy, and will be based on a standard analytical framework shared also with the ALA and MED country programmes.

19. Nell'ambito della riforma, la Commissione intende migliorare la programmazione affinché essa divenga davvero operativa, nonché un'utile base di discussione di obiettivi e priorità con gli Stati membri e con i paesi partner. In tale contesto si chiederà alla Commissione di fornire, più che in passato, obiettivi più facilmente quantificabili e indicatori di rendimento.

19. As part of the reform the Commission intends to improve programming to ensure that it becomes genuinely operational and a useful basis for discussion of objectives and priorities with Member States and partner countries. As part of this process, the Commission will inevitably be required to provide more explicit quantified targets and performance indicators than in the past.

20. Le linee direttrici per i programmi indicativi nazionali MEDA costituiscono un testo giuridico e politico negoziato con gli Stati membri, a norma dell'articolo 9, paragrafo 1, del regolamento MEDA, che assume la forma giuridica di una decisione del Consiglio. Tale testo rappresenta un compendio di varie correnti di interesse e di analisi.

20. The guidelines for MEDA national indicative programmes constitute a legal and political text negotiated with Member States, according to Article 9(1) of the MEDA Regulation, which takes the legal form of a Council decision. It represents a compendium of various currents of interest and analysis.

La prima serie di programmi indicativi nazionali MEDA, e i documenti di strategia nazionale che li hanno preceduti, contenevano anch'essi le ripetizioni e le incongruenze citate dalla Corte. Tuttavia l'ultima serie (2000-2006) trae vantaggio dall'esperienza del passato ed è notevolmente più coerente. Questi miglioramenti sono stati inclusi nel nuovo regolamento MEDA II adottato dal Consiglio il 9 ottobre 2000.

The first set of MEDA national indicative programmes, and the country strategy papers which preceded them, did reflect some of the repetition and inconsistency referred to by the Court. However the latest (2000 to 2006) financial period draws on the lessons of the past and is considerably more coherent. These improvements have been incorporated into the new MEDA II Regulation, adopted by the Council on 9 October 2000.

Procedure per l'elaborazione dei documenti di programmazione per paese

Procedures for the preparation of country programming papers

22. Il quadro standard dei documenti di strategia nazionale, di recente adottato per i documenti di programmazione ACP, ALA e MED, richiede una maggiore partecipazione degli Stati membri alla programmazione nazionale, ma, ovviamente, una minore microgestione di progetti singoli. Si tratta infatti non tanto di introdurre un ulteriore livello di consultazione sistematica, ma piuttosto di semplificare le procedure in generale.

22. The standard framework for country strategy papers which has recently been adopted for ACP, ALA and MED programming documents promotes greater involvement by Member States in country programming, but correspondingly less micromanagement of individual projects. The intention is not to introduce a further layer of systematic consultation, but to simplify procedures in general.

La prassi di consultare i paesi beneficiari e le delegazioni CE in merito alle priorità di programmazione è ben instaurata, altrettanto quanto lo è l'esigenza, da parte degli Stati membri e della Commissione, di scambiarsi informazioni e di coordinare le rispettive attività di cooperazione bilaterale e multilaterale. Si fa il possibile per garantire che ciò si rifletta nei documenti di programmazione. La consultazione non obbliga la Commissione ad accettare tutti i commenti e le opinioni espresse: queste ultime rappresentano infatti una gamma di interessi talvolta contrastanti.

The practice of consultation with beneficiary countries and with European Community (EC) Delegations on programming priorities is well established, as is the need for Member States and the Commission to exchange information and coordinate their multilateral and bilateral cooperation activities. Every effort is made to ensure that this is reflected in programming documents. Consultation does not oblige the Commission to incorporate all the comments and views expressed: these represent a range of sometimes conflicting interests.

23. Le linee direttrici per la programmazione del 9° FES sono non soltanto le più complete finora preparate, ma sono altresì state condivise e discusse sin dall'inizio coi partner ACP, non solo per iscritto, ma anche tramite una serie di seminari regionali di discussione e formazione che, entro la fine del 2000, comprenderanno tutti gli Stati ACP e le delegazioni CE.

23. The guidelines for programming the ninth EDF are not only the most comprehensive ever produced, but are also being shared and discussed from the outset with the ACP partners, not only in written form but also via a series of regional discussion and training seminars which will cover all ACP states and EC Delegations by the end of 2000.

Cfr. anche la risposta ai paragrafi 16-18.

See also response to paragraphs 16 to 18.

24. La serie di modifiche coerenti introdotte nel 1998 voleva riorientare il programma Phare in modo che esso aiutasse i paesi candidati a prepararsi per l'adesione, nonché migliorare la gestione del programma e ovviare alle carenze individuate tramite il controllo e la valutazione della Commissione, le successive relazioni della Corte dei conti e le osservazioni del Parlamento europeo. Sebbene i documenti formali di programmazione non fossero stati approvati fino alla metà del 1998, essi costituivano soltanto un primo passo nel processo di riorientamento iniziato nel 1997. La Commissione ammette che nel 1998 la pressione esercitata sui paesi partner e sul personale della Commissione stessa è stata pesante. La revisione Phare 2000 conclude che le riforme stanno ora producendo qualche effetto benefico. Essa fa anche presente che nel prossimo futuro saranno necessarie procedure fondamentalmente stabili, che i cambiamenti necessari per preparare la transizione verso i fondi strutturali dovranno essere programmati per un periodo più lungo di quello sperimentato nel 1998 e che ai nuovi compiti dovranno corrispondere risorse adeguate, tanto all'interno della Comunità quanto nei paesi candidati.

24. The coherent set of changes introduced during 1998 was aimed at refocusing the Phare programme on helping the candidate countries prepare for accession, as well as at improving the management of the programme and at remedying a number of deficiencies which had been identified during Commission monitoring and evaluation, successive reports by the Court of Auditors and observations by the European Parliament. Although the formal programming documents were not approved until mid-1998, they represented only one step in a process of reorientation that began in 1997. The Commission accepts that the demands on partner countries and Commission staff in the transition year of 1998 were heavy. The Phare 2000 review concludes that the benefits of the reforms are now being realised. However, it also concludes that a basic stability in procedures will be necessary for the foreseeable future, that changes necessary to bridge to the Structural Funds should be planned for over a longer period than was attempted in 1998, and that new tasks should be adequately resourced in the Commission and candidate countries.

Contenuto dei vari documenti di programmazione per paese

Content of individual country programming papers

25. Anche i servizi della Commissione sono ampiamente responsabili delle varie carenze individuate nei precedenti programmi indicativi nazionali ACP. La rettifica di tali carenze è stata una dei principali obiettivi delle disposizioni di programmazione del recente accordo di Cotonou, che disciplinerà l'attuazione del 9° FES. Con le nuove disposizioni, che si applicheranno d'ora in poi a tutte le operazioni di programmazione nazionale, le strategie nazionali costituiranno il punto di partenza. Verrà effettuata un'ampia analisi della situazione in ciascun paese, concentrandosi particolarmente sulla possibilità di interventi complementari a quelli di altri donatori, compresi gli Stati membri della CE. Inoltre, una revisione globale di tutti i documenti comunitari disponibili, comprese le risorse di bilancio, costituirà parte integrante della proposta strategia di risposta comunitaria, che sarà chiaramente enunciata nel testo, soprattutto nel piano di lavoro indicativo allegato al testo principale.

25. The Commission services largely concur with the list of weaknesses identified in respect of past ACP national indicative programmes. Correcting these weaknesses has been one of the principal goals of the programming provisions of the recently signed Cotonou Agreement, which will govern the implementation of the ninth EDF. Under the new provisions, which will apply henceforth to all ACP country programming exercises, country strategies will provide the starting point of the exercise. There will be a wide-ranging analysis of the situation in each country, which will include paying special attention to the opportunities for complementary action with other donors, including EC Member States. Furthermore a comprehensive review of all available Community instruments, including budget resources, will form an integral part of the proposed Community response strategy, which will be transparently outlined in the text, particularly in the indicative work plan which will be annexed to the main text.

Nell'assegnazione indicativa delle risorse, all'inizio del processo di programmazione, particolare attenzione sarà prestata ai paesi meno sviluppati e a quelli vulnerabili; in tutti gli aspetti della programmazione si insisterà soprattutto sulla riduzione della povertà, conformemente agli obiettivi di recente delineati nella comunicazione della Commissione sulla politica di sviluppo [COM(2000) 212].

Least developed countries and vulnerable States will be given special attention in the indicative resource allocations which will be announced at the outset of the programming process, and there will be a strong poverty reduction focus in all aspects of the programming process, in keeping with the objectives recently outlined in the Commission's communication on development policy (COM(2000) 212).

Per i paesi ACP la nuova impostazione si basa sul sistema di programmazione flessibile, associato a revisioni regolari e a disposizioni per modificare l'assegnazione iniziale delle risorse due volte nel quinquennio di vita del 9° protocollo finanziario del FES. All'inizio della programmazione saranno stabiliti criteri di riferimento e indicatori comuni che serviranno a valutare i progressi effettuati e ad apportare le modifiche eventualmente necessarie.

The new approach for ACP countries is based on a system of rolling programming with regular review procedures and provision for modifying the initial resource allocations twice during the five-year life of the ninth EDF Financial Protocol. Jointly agreed benchmarks and indicators will be established at the outset of the programming process, and these will be used to measure and evaluate progress and to assist in making any adjustments that may be necessary in the programming.

Parallelamente agli altri documenti di strategia nazionale, verranno presentate, all'inizio, al nuovo gruppo interservizi (QSGI) nuove strategie di sostegno ai paesi ACP, con la supervisione dei commissari RELEX, i quali dovranno verificare che le strategie proposte siano all'altezza delle direttive di programmazione; le strategie saranno controllate anche dagli Stati membri nell'ambito dei comitati di gestione competenti.

Along with other country strategy papers, new ACP country support strategies will be submitted at the outset to the new interservice quality support group (QSGI) under the supervision of the group of RELEX Commissioners, which will have the task of ensuring that the proposed strategies meet the high standards laid down in the respective programming guidelines; the strategies will also be scrutinised by Member States in the appropriate management committees.

Le procedure di revisione annuale e intermedia dei programmi indicativi nazionali per l'8° FES hanno stabilito un numero ben preciso di criteri per valutare l'attuazione degli impegni presi; sulla base di tali revisioni verrà deciso l'esborso della seconda frazione (30 %) del finanziamento previsto per il programma.

The procedures for the annual and mid-term reviews of the national indicative programmes for the eighth EDF have established a clear set of criteria for judging the implementation of the agreed undertakings, and the reviews form the basis for decisions on the provision of the second tranche of 30 % of the programme.

26. Quanto all'America latina, il documento di strategia nazionale ha lo scopo, partendo dall'analisi della situazione del paese, di elaborare un complesso di orientamenti per la cooperazione comunitaria. Nel preparare la versione finale dei documenti di strategia nazionale, che hanno ricevuto il parere favorevole degli Stati membri in sede di comitato PVS-ALA, i servizi della Commissione hanno tenuto conto il più possibile delle proposte delle delegazioni e dei suggerimenti degli Stati membri.

26. The purpose of the country strategy paper for Latin America is to set out, on the basis of the analysis of the country's situation, a set of guidelines for Community cooperation. In preparing the final version of the country strategy papers, approved by the Member States in the ALA Committee, the Commission took into account as far as possible the proposals of the Delegations and the suggestions of the Member States.

Tuttavia, la necessità di armonizzare a livello regionale i documenti di ciascun paese non ha talvolta consentito di accogliere la totalità dei suggerimenti e neppure i commenti scaturiti dal dialogo tra le delegazioni e le rappresentanze degli Stati membri sul posto. I documenti di strategia nazionale prendono infatti in considerazione un certo numero di settori prioritari, di solito cinque, nei quali la cooperazione comunitaria può intervenire, senza peraltro l'obbligo di coprirli tutti. Il numero di settori prioritari scelti potrà sembrare elevato, eppure è già stato notevolmente ridotto rispetto al passato.

However, the need to harmonise the papers for each country at regional level meant that not all the suggestions or comments received following the dialogue established between the Delegations and the Member States' representations on the spot could be taken into account. The country strategy papers identify a certain number of priority fields, in principle five, in which there should be Community cooperation, without however the obligation to cover them all. The number of priority fields may seem high, but in fact it has already been reduced from what it was previously.

Il nuovo quadro istituito consentirà una certa flessibilità nei negoziati con i governi al momento della preparazione della programmazione pluriennale.

The new framework created will allow some flexibility in the negotiations with the governments when the multiannual programming is prepared.

È vero che i documenti di strategia nazionale non fanno alcun riferimento alla quantificazione degli obiettivi, né ai meccanismi di valutazione dei progressi conseguiti nella loro attuazione, ma ciò non era stato previsto.

It is true that the country strategy papers make no reference to the quantification of objectives or procedures for evaluating progress in implementation, because this was outside the framework of the country strategy paper.

In futuro, gli indicatori di rendimento e la valutazione dei risultati realizzati saranno elementi chiave da prendere in considerazione nel nuovo quadro standard per i documenti di strategia nazionale (CSP).

In the future performance indicators and evaluation of past results will be one of the key elements to be taken into account in the new standard framework for CSP.

27. La Commissione gradirebbe altresì che i programmi nazionali per l'adozione dell'acquis (NPAA) venissero potenziati affinché i costi dell'adesione fossero coperti con le diverse fonti di finanziamento. Essa si aspetta che, usando i paesi candidati sempre più spesso gli NPAA come strumento di programmazione, ciò possa migliorare la situazione, consentendo alla Commissione stessa di impegnarsi più a lungo sui settori prioritari.

27. The Commission would also like to see the development of the national programmes for the adoption of the acquis to ensure that accession requirements are covered by the different sources of finance. The Commission expects that as candidate countries grow to use the NPAA more as a planning tool it will improve and become the basis for longer term commitments by the Commission to priority sectors.

ELABORAZIONE E VALUTAZIONE DEI PROGETTI

PROJECT PREPARATION AND APPRAISAL

28-30. Come parte della riforma della gestione dell'assistenza esterna, il ciclo del progetto viene affidato, dal momento della sua identificazione a quello della valutazione ex post, alla responsabilità dell'SCR, mentre le DG "geografiche" (Relazioni esterne, Sviluppo) continueranno ad essere responsabili della strategia e programmazione globale. Fanno eccezione a questa regola generale il Phare, gestito totalmente dalla DG Ampliamento, l'aiuto umanitario, gestito da ECHO, le iniziative PESC e il dispositivo di reazione rapida, gestito dalla DG Relex, nonché i programmi di assistenza macrofinanziaria gestiti dalla DG Affari economici e finanziari. All'inizio del 2001 l'SCR sarà sostituito da un nuovo ufficio - EuropeAid - gestito da un organismo composto dai commissari Relex. La Commissione ritiene che questi cambiamenti si tradurranno in una gestione più coerente ed efficiente dei progetti.

28 to 30. As part of the reform of the management of external assistance, the project cycle from identification to project ex post evaluation is being placed under the responsibility of the SCR, while geographical Directorates-General (External Relations, Development) will continue to be responsible for the overall strategy and programming. The exceptions to this general rule will be Phare, managed entirely by the DG Enlargement, humanitarian aid managed by ECHO, CFSP actions and the rapid reaction facility managed by DG RELEX and the macrofinancial assistance programmes run by DG Economic and Financial Affairs. At the beginning of 2001, the SCR will be replaced by a new office, EuropeAid, which will be managed by a Board composed of the RELEX Commissioners. The Commission believes these changes will result in more coherent and efficient management of projects.

29. La Commissione prende atto che nella preparazione dei progetti c'è ancora la possibilità di migliorare le cose. Parecchie misure vengono prese col criterio della "miglior pratica" esposto qui di seguito.

29. The Commission accepts there is still room for improvement in project preparation. Various measures are being taken based on "best practice" which are explained below.

30. EuropeAid, che sarà responsabile per l'identificazione e la valutazione dei progetti, si svilupperà attraverso procedure che faranno una chiara distinzione tra queste due fasi ed amplierà ulteriormente le attuali linee direttrici su temi quali la discriminazione sessuale e l'ambiente.

30. EuropeAid, which will be responsible for project identification and appraisal, will develop thorough procedures which will distinguish more clearly between identification and appraisal, and will further develop the existing guidelines on thematic questions such as gender and environment.

31. Il ricorso a singoli esperti europei sarà necessario al fine di disporre di adeguate conoscenze tecniche. Il loro ruolo verrà precisato durante il processo di riforma della DG Relex.

31. The use of European individual experts is necessary to provide adequate technical expertise. Their role will be clarified in the course of the RELEX reform process.

32. I progressi constatati dopo l'istituzione del "gruppo di sostegno alla qualità" da parte della DG Sviluppo, allo scopo di migliorare la qualità della preparazione e della valutazione dei progetti/programmi ACP, hanno convinto la Commissione a prevedere, nel quadro della riforma decisa nel maggio 2000, l'estensione del settore di competenza di tale gruppo a tutti i PVS. In tale ottica e sulla scorta dell'esperienza passata, questo strumento verrà migliorato nell'ambito della riforma ed esteso alla totalità dei programmi, in particolare per quanto attiene al seguito dato alle sue raccomandazioni.

32. As a result of the progress made since the setting-up of the quality support group by DG Development for improving the quality of ACP project/programme preparation and appraisal, the Commission decided as part of the reform introduced in May this year to extend the remit of this group to all developing countries. With this in view and account being taken of the lessons drawn from experience, the workings of the group will be improved as part of the reform and extended to all the programmes, with particular focus on the procedures for following up its recommendations.

33.

33.

All'interno dell'attuale quadro normativo, la Commissione continua ad adoperarsi per evitare un'eccessiva concentrazione di impegni alla fine di ogni esercizio. Date le ristrettezze di bilancio attuali e per migliorare la situazione, la Commissione ha proposto una riforma della gestione degli aiuti esterni intesa a:

The Commission is still making efforts, within the present legislative framework, in order to avoid an excessive concentration of commitments at the end of each financial year. With the aim of improving the situation as far as possible within the present budgetary constraints, the Commission has proposed reforming the management of external aid in order to:

- orientare la funzione dei comitati di gestione (Stati membri) sulle questioni di strategia piuttosto che sull'esame di singoli progetti,

- target the role of management committees (Member States) on strategy issues rather than examining individual projects,

- potenziare l'impostazione pluriennale della programmazione,

- strengthen the multiannual approach of programming,

- raggruppare più razionalmente le mansioni dell'EuropeAid,

- have the tasks carried out in a more consistent manner by EuropeAid,

- potenziare le risorse.

- increase resources.

Tali misure dovrebbero consentire una distribuzione più equilibrata degli impegni su tutto l'anno.

These measures should make it possible to spread commitments more evenly over the year.

34. La Commissione prende atto che, per parecchi progetti, un ciclo di pianificazione annuale è insufficiente. Dal 2002 in poi essa introdurrà una programmazione pluriennale basata su migliori NPAA e piani di sviluppo nazionali e sulle pratiche dei fondi strutturali. Ciò consentirà di fornire indicazioni a più lungo termine sul sostegno da dare ai settori prioritari e di scaglionare più razionalmente in un dato periodo le attività previste.

34. The Commission accepts that a planning cycle of a year is unsatisfactory for many projects. It will introduce from 2002 multiannual programming based on improved NPAAs and national development plans and drawing on Structural Funds practices. This will allow longer term indications of support for priority sectors to be given and to allow activities to be phased more effectively within a given period.

Proposte di finanziamento e convenzioni di finanziamento

Financing proposals and financing agreements

Proposte di finanziamento

Financing proposal

37. Quanto alla necessità di migliorare la qualità delle proposte di finanziamento, la Commissione ribadisce che il formato delle proposte inoltrate al comitato PVS/ALA è cambiato. In passato, la limitazione del numero di pagine delle proposte di finanziamento non sempre consentiva l'inserimento di dettagli riguardanti alcune questioni importati. Il formato attuale, convenuto tra la Commissione e gli Stati membri e in uso dal 1999, prevede riferimenti specifici su tutti i temi citati dalla Corte: coordinamento con gli Stati membri e altri donatori, valutazione dell'impatto sull'economia e sull'ambiente, valutazione di recenti progetti nello stesso settore, struttura istituzionale. La Commissione spera che in tal modo la qualità delle proposte di finanziamento ne venga notevolmente migliorata.

37. Concerning the necessity of the improvement of the quality of financing proposals, the Commission wants to emphasise that the format of those proposals to the ALA Committee has changed. In the past limitation in the number of pages for financing proposals did not always permit the inclusion of details on some important issues. The actual format, agreed between the Commission and Member States, and in application since 1999, foresees specific references on all the items mentioned by the Court:coordination with Member States and other donors, economic and environmental impact assessment, evaluation of recent projects in the same sector, institutional set-up. The Commission is confident that this will considerably improve the quality of financing proposals.

Il formato delle proposte di finanziamento del FES è stato riveduto all'inizio del 2000 in modo da porre l'accento sulla pertinenza, sulla fattibilità e sulla sostenibilità di un progetto. Vi sono nuovi capitoli che traggono vantaggio dall'esperienza del passato e dal coordinamento con altri donatori. I nuovi formati sono accompagnati da guide dettagliate sulla loro preparazione. Il nuovo formato costituisce un sicuro miglioramento rispetto al precedente, in quanto situa il progetto nel suo contesto e stabilisce la logica dell'intervento.

The format of EDF financing proposals was revised in early 2000 to focus on the relevance, feasibility and sustainability of a project. New sections deal with lessons learnt from past experiences and coordination with other donors. The new formats are accompanied by detailed guides on their preparation. The new format is a definite improvement on the previous one, setting the project in context and clearly setting out the intervention logic.

La Commissione è disposta ad ammettere che nelle proposte di finanziamento non sempre erano disponibili informazioni dettagliate. Tuttavia, si è tenuto pienamente conto delle esperienze del passato.

The Commission could accept that detailed information on previous projects was not always provided in the financing proposal. However, the lessons to be learned from the previous projects were taken fully into account.

Convenzioni di finanziamento

Financing Agreements

39. Gli accordi di finanziamento devono essere differenziati in funzione dei settori interessati.

39. The financing agreements have to be differentiated according to the areas concerned.

Per l'America latina e l'Asia, le convenzioni di finanziamento elaborate negli ultimi anni presentano un miglioramento notevole della qualità, anche se sussistono alcuni problemi dovuti a una scarsa definizione, all'assenza di disposizioni in caso di mancato rispetto degli obblighi da parte della controparte nazionale ecc. Per l'America latina, parecchi punti critici sono stati già definitivamente e accuratamente risolti con la firma della convenzione quadro, soluzione che sarà presa in considerazione per l'Asia.

For Latin America and Asia, the financing agreements drawn up over the last few years represent a significant improvement in quality, although it must be recognised that there are still some problems owing to a lack of definition, a lack of provisions in the event of non-observance of obligations by the national counterpart, etc. For Latin America, a number of criticisms have been definitively and specifically resolved with the signing of the Framework Agreement, a solution which will be considered for Asia.

La Commissione prende atto che c'è ancora spazio per apportare miglioramenti nella preparazione del progetto e affronterà questi problemi nell'ambito del nuovo ufficio che si occuperà di tutto il ciclo del progetto.

The Commission accepts that there is still room for improvement in project preparation and will address the issues in the framework of the new office, which will cover all the project cycle.

40. La Commissione intende rivedere il formato degli accordi di finanziamento.

40. The Commission intends to review the format for financing agreements.

Ruolo dei comitati consultivi nel processo decisionale

Role of the Advisory Committees in the decision-making process

41. Gran parte della riforma della gestione dell'assistenza esterna è intesa a modificare il modo in cui i comitati dello Stato membro gestiscono l'aiuto esterno. La Commissione vorrebbe orientare le iniziative degli Stati membri sulla programmazione e sui programmi che riguardano un paese piuttosto che sulla microgestione di singoli progetti. In tale contesto, la Commissione sta analizzando le varie procedure di comitato e valutando la possibilità di proporre un regolamento "orizzontale" che definisca gli aspetti di comitatologia di tutti gli strumenti di aiuto esterno dell'UE, oppure di adeguare opportunamente i regolamenti esistenti.

41. A major part of the reform of the management of external assistance aims at changing the way Member State committees deal with external aid. The Commission would like to focus input from Member States on programming and country programmes rather than on micromanagement of individual projects. In this regard, the Commission is currently in the process of analysing the different comitology procedures and evaluating the possibility of either proposing a "horizontal" regulation defining the comitology aspects of all external aid instruments of the European Communities or adjusting existing regulations accordingly.

In Asia, ad esempio, se il massimale al di sotto del quale i progetti non devono essere valutati dal comitato ALA venisse portato dall'attuale livello di 1 milione di EURa 25 milioni di EUR, il numero di progetti che il suddetto comitato dovrebbe esaminare diminuirebbe del 58 %, mentre gli Stati membri controllerebbero tuttora il 51 % del volume finanziario.

In Asia for example, if the ceiling below which projects do not need to be screened by the ALA Committee were raised from the current level of EUR 1 million to EUR 25 million, then the number of projects passing through that particular Committee would fall by 58 % while the Member States would still control 51 % of the financial volumes.

Nel caso dei paesi Phare, la Commissione organizza, con il comitato di gestione Phare, una discussione politica annuale su ciascun paese prima che il programma annuale venga completato, onde tener conto delle preoccupazioni degli Stati membri.

In the case of Phare countries, the Commission arranges an annual policy discussion with the Phare Management Committee on each country before the annual programme is finalised to allow Member States' concerns to be taken into account.

Nel consiglio Affari generali del 9 ottobre 2000, si è convenuto di potenziare il coordinamento pratico tra le delegazioni della Commissione e i rappresentanti degli Stati membri.

At the General Affairs Council of 9 October 2000, it was agreed to reinforce coordination in the field between the Commission's Delegations and the representatives of the Member States.

Il nuovo regolamento MEDA II, adottato dal Consiglio il 9 ottobre 2000, è stato avviato per consentire una maggior partecipazione degli Stati membri.

The new MEDA II Regulation, adopted by the Council on 9 October 2000, has been adapted to allow for increased involvement by Member States.

Nei paesi ACP si sono realizzati notevoli progressi in tema di coordinamento sul campo e notevoli cambiamenti sono stati introdotti e accettati dalla Commissione per quanto riguarda la partecipazione degli Stati membri all'elaborazione e programmazione di strategie nazionali. Tuttavia, gli Stati membri non hanno accettato di effettuare riforme corrispondenti, in particolare per quanto concerne la soglia al di là della quale le proposte di finanziamento vengono trasmesse al comitato del FES e le procedure decisionali del comitato stesso(1).

In the ACP countries there has been significant progress on the issue of coordination in the field, and considerable changes have been introduced and welcomed by the Commission in the involvement of Member States in the elaboration of country strategies and programming. However, corresponding reform efforts have not been accepted by Member States, in particular as far as the threshold for referral of financing proposals to the EDF Committee and the Committee's decision-making procedure are concerned.(1)

Avvio dei progetti

Project start-up

42. Secondo la Commissione, l'accurata preparazione e l'analisi di proposte complesse richiedono parecchio tempo. Si potrebbero in particolare avere ritardi durante la consultazione interservizi, che ha luogo nella fase di valutazione/decisione, soprattutto nel caso di progetti che rivelano carenze evidenti. I ritardi dipendono spesso dalla volontà della Commissione di finanziare programmi di qualità elevata, oppure sono dovuti alla natura stessa dei programmi: di solito i programmi che promuovono lo scambio di tecnologie sono più lunghi da attuare rispetto ai progetti di costruzione vera e propria.

42. The Commission considers that it should be expected that there is a significant time lapse while complex project proposals are properly prepared and considered. Some delays may particularly occur during the interservice consultation which takes place at the appraisal/decision stage, especially for projects which have fundamental weaknesses. Delays are often a consequence of the Commission's objective of funding high-quality programmes, or relate to the nature of the programmes: programmes which promote the exchange of know-how usually take much longer to implement than straightforward construction projects.

Proprio per evitare ritardi eccessivi nell'avvio dei progetti, la data di inizio è stata inserita nel regolamento finanziario dell'8° FES ed è stata utile nel dare impulso ai progetti o, in alcuni casi, consentendo di annullarli quando non si riscontrava un impegno nella loro esecuzione.

It was exactly to avoid over-long delays in start-up that the start date was included in the Financial Regulation of the eighth EDF, and it has been successful in giving an impetus to projects, or, in some cases, allowing them to be annulled where there is no real commitment to carrying out the project.

43. Data la necessità di applicare correttamente le complesse e centralizzate procedure di gara e date le tariffe non competitive, spesso è stato difficile assumere in poco tempo personale AT.

43. Because of the need to ensure correct application of the complex, centralised tender procedures, and uncompetitive fee rates, the prompt recruitment of TA has often been difficult.

44-45. La semplificazione e armonizzazione delle procedure di gara è cominciata nel 1999 ed è ora quasi completa. Ciò dovrebbe facilitare la rapida aggiudicazione dei contratti e predisporre una maggiore partecipazione delle delegazioni alla gestione delle procedure.

44 and 45. The simplification and harmonisation of tendering procedures was begun in 1999 and is now nearing completion. This should facilitate the rapid award of contracts and prepare the way for a greater involvement of Delegations in managing the procedures.

46. Nei paesi Phare è stato inevitabilmente difficile portare a termine programmi nel primo anno di una impostazione completamente nuova. Vi erano parecchie parti in causa e in alcuni paesi candidati si è discusso molto sulla responsabilità e sul controllo finanziario di fondi esterni, quali il Phare, prima che potessero essere prese decisioni tali da autorizzare la firma del memorandum di finanziamento. In altri casi, i ritardi erano dovuti alla lentezza delle procedure interne prima che il paese fosse in grado di firmare. Da allora la situazione è migliorata e si è ridotto l'intervallo tra il memorandum di finanziamento e i contratti, a seguito delle insistenze della Commissione affinché i progetti fossero "maturi" ai fini del finanziamento. La Commissione continua a studiare misure pratiche per ridurre il tempo necessario a firmare il memorandum dopo l'approvazione da parte del comitato di gestione del Phare.

46. In the Phare countries, there were inevitably difficulties in finalising programmes in the first year of a radically new approach. There were several parties involved and in a number of candidate countries there was a lot of internal debate about responsibility for and financial control of external funds such as Phare before decisions could be reached enabling financing memoranda to be signed. In others delays were due to lengthy internal procedures before the country was in a position to sign. The position has improved since, with a reducing interval between financing memorandum and contracting as a result of the Commission's insistence that projects for funding should be "mature". The Commission is continuing to explore practical measures to reduce the time taken to sign the financing memorandum after Phare Management Committee approval.

Dopo una recente revisione del sistema di gemellaggio, le procedure sono state snellite per ridurre i tempi di avvio del progetto.

Following a recent review of twinning, procedures have been lightened to cut project start-up times.

47. La Commissione prende atto delle osservazioni della Corte circa il calendario irrealistico di alcuni progetti e conviene che, per alcuni tipi di progetti, è necessario più tempo da destinare all'avvio e all'esecuzione. Pertanto, di recente, la durata prevista per il progetto è stata prolungata e la fase iniziale, che comprende gli studi diagnostici, è compresa in tale valutazione.

47. The Commission takes note of the Court's observation concerning unrealistic timetables of some projects and does agree that some types of projects need more time for start-up and implementation. Therefore, estimated project duration has been prolonged recently, and the inception process, including diagnostic studies, is incorporated in this estimation.

RUOLO DELLE DELEGAZIONI

ROLE OF DELEGATIONS

48. Il decentramento alle delegazioni delle responsabilità per l'attuazione e il controllo dei progetti di assistenza è uno degli elementi chiave della comunicazione in data 16 maggio riguardante la riforma della gestione e dell'assistenza esterna. Il decentramento costituisce già la norma nell'Europa centrale e orientale. L'elenco di 20 delegazioni che saranno comprese nella prossima ondata di decentramenti nel 2001 è già stato convenuto. La Commissione ha già valutato attentamente le risorse umane, i sistemi IT e la formazione necessaria ai fini di una fluida attuazione del decentramento e ha inserito tali elementi nella lettera di modifica del progetto di bilancio 2001. Tali risorse consentiranno alla Commissione di lanciare la prossima fase di decentramento nell'autunno 2001, con la prospettiva di completare il processo per l'inizio del 2003.

48. The deconcentration of responsibility for implementing and monitoring aid projects to Delegations is one of the key elements of the communication of 16 May 2000 on the reform of the management of external assistance. Deconcentration is already the norm in central and eastern Europe. The list of 20 Delegations which will be included in the next wave of deconcentration in 2001 has already been agreed. The Commission has carefully assessed the necessary human resources, IT systems and training which are needed for the smooth implementation of deconcentration and has included these in the amending letter to the 2001 draft budget. These resources will allow the Commission to launch the next phase of deconcentration in the autumn of 2001 with a view to completing the process by early 2003.

Competenze e potere decisionale

Responsibility and decision-making authority

50. Con il decentramento, la Commissione applicherà il principio secondo cui tutto ciò che si può gestire e decidere sul posto non dovrà essere gestito e deciso a Bruxelles. Di recente sono state pubblicate nuove istruzioni in materia di decentramento che precisano le relative funzioni, le modalità di resoconto del Phare e le sezioni finanziarie delle delegazioni, eliminando le inutili duplicazioni.

50. With deconcentration, the Commission will be applying the principle that anything that can be better managed and decided on the spot should not be managed or decided in Brussels. New deconcentration instructions have recently been issued clarifying the relative roles and reporting lines of the Phare and financial sections of the Delegation and removing areas of overlap.

La diffusione generalizzata delle descrizioni delle mansioni assegnate a ogni membro del personale, basata sulle specifiche competenze di ciascuna DG, fa parte del programma di riforma della Commissione e viene applicato nelle delegazioni, nonché in tutte le altre unità della Commissione.

The generalisation of job descriptions for each staff member based on the mission statement of each Directorate-General is part of the Commission reform programme and is being implemented in Delegations as in all other units of the Commission.

51. Quanto all'America latina, la "relazione Ting" per la "funzione di cooperazione" descrive il ruolo delle delegazioni per tutta la durata del ciclo del progetto.

51. For Latin America, the Ting Report describes the role which the Delegations must play for the "cooperation function" throughout the project cycle.

Sempre in America latina, nel 1994 e 1995, a parecchie delegazioni erano state demandate responsabilità per la fase di "attuazione" dei progetti. L'approvazione della "relazione Ting" implicava da un lato l'estensione di tale decentramento a tutte le delegazioni dell'America latina e dall'altro un decentramento anche nella fase di programmazione-identificazione-preparazione.

For the Delegations in Latin America responsibilities had been deconcentrated, in 1994 and 1995, to a number of Delegations, for the implementation stage of projects. The approval of the Ting Report meant the extension of this deconcentration to all the Delegations of Latin America and also deconcentration in the programming-identification-preparation stage.

52. La Commissione è d'accordo con le osservazioni della Corte e ha avviato su vasta scala l'operazione di decentramento verso le delegazioni. Questa operazione potrà tuttavia avere successo soltanto se l'erogazione delle risorse necessarie verrà approvata dall'autorità preposta al bilancio.

52. The Commission agrees with the Court's observations and has begun preparations for a major exercise of deconcentration to the Delegations. However this exercise can only be successful if the necessary resources are approved by the Budgetary Authority.

53. La delega alle delegazioni del ruolo della Commissione nell'attuazione dei programmi è stata gradualmente messa in atto sin dal 1998 nell'Europa centrale ed orientale e viene attuata in Nicaragua. Circa 26 posti, compreso quello di responsabile finanziario, sono stati distribuiti alle delegazioni allo scopo di attuare questa fase iniziale del decentramento.

53. Deconcentration to the Delegations of the Commission's role in the implementation of programmes has progressively been put into practice since 1998 in central and eastern Europe and is being implemented in Nicaragua. Some 26 posts, including those of financial officer, have been redeployed from HQ to Delegations to achieve this initial phase of deconcentration.

Il processo di decentramento costituisce ora una chiara decisione della Commissione. Sono state individuate altre 20 delegazioni alle quali il decentramento, attualmente in corso di preparazione, sarà applicato nel 2001.

The process of deconcentration is now a clear decision of the Commission. A further 20 Delegations to which deconcentration is to be applied in 2001 have been identified and implementation is now under preparation.

Risorse

Resources

54. La recente comunicazione della Commissione sta esaminando il carico di lavoro di ciascuna delegazione. Ciò contribuirà a verificare che le risorse umane della Commissione vengano utilizzate in modo ottimale. Anche se si fa il possibile affinché tutti i posti vengano coperti al più presto, non è sempre facile trovare candidati in grado di occupare i posti meno ambiti.

54. The Commission's recent communication undertook to prepare an analysis of the workload of each Delegation. This will help to verify that the Commission's human resources are being best used. While every attempt is made to ensure all posts are filled as soon as possible it is not always possible to find suitable candidates for some of the less attractive posts.

55. La Commissione ha introdotto una politica di ridistribuzione del personale delle delegazioni onde realizzare un migliore equilibrio tra il personale locale e quello inviato dalla Commissione. Ciò vale soprattutto per le delegazioni ACP che sono abituate ad assumere pochi agenti locali di livello superiore. Nelle delegazioni ACP vi sono ora 71 agenti locali di tale tipo. La comunicazione della Commissione del luglio 2000 prevede il trasferimento di altri 300 agenti europei e la loro probabile sostituzione con personale locale del gruppo I.

55. The Commission has introduced a policy of rebalancing the staff in Delegations to achieve a better equilibrium between local staff and home-based staff. This applies in particular to ACP Delegations which have traditionally employed few senior-level local agents. There are now 71 such local staff in ACP Delegations. The Commission's communication of July 2000 envisages the transfer of a further 30 home-based officials and their probable replacement by Group I local staff.

La Commissione ritiene che la gestione finanziaria ricada soprattutto sotto la responsabilità dei capi delegazione e degli altri dipendenti della delegazione stessa. Questa responsabilità non può essere del tutto trasferita al personale locale e, nel maggio 1999, si è insistito affinché i capi delegazione effettuassero una vera e propria supervisione.

The Commission believes that financial management is primarily the responsibility of the Head of Delegation and the other officials in the Delegation. This responsibility cannot be totally subdelegated to local staff, and in May 1999 Heads of Delegation were reminded to ensure proper supervision.

56. La Commissione sta elaborando criteri per valutare il carico di lavoro di ciascuna delegazione. Ciò consentirà di calcolare con maggiore precisione il personale necessario presso tali sedi.

56. The Commission is developing criteria to establish the workload of each Delegation. This will enable a better appreciation of the staffing of Delegations to be made.

57. L'istituzione di EuropeAid (cfr. risposta ai paragrafi 28-30) dovrebbe permettere una maggiore flessibilità nell'impiego del personale e pertanto renderebbe possibile un migliore profilo del personale che si occupa di assistenza.

57. The creation of EuropeAid (see response to paragraphs 28 to 30) should enable a greater flexibility in the employment of staff and thus a more appropriate profile for staff dealing with aid matters.

58. Nell'Europa centrale e orientale una gran parte del personale è locale e le delegazioni hanno un ampio potere discrezionale per l'assunzione di dipendenti in grado di adattarsi a situazioni mutevoli.

58. In central and eastern Europe, a large proportion of staff are local nationals, and the Delegations have a wide measure of discretion about taking on staff to cope with fluctuating pressures.

59. La Commissione ha preso atto della necessità di chiudere la maggior parte degli UAT (uffici di assistenza tecnica) entro la fine del 2001. Si è proposto che le necessarie modifiche finanziarie vengano incorporate nel bilancio 2001. Allo scadere dei contratti relativi agli attuali 80 uffici nel settore Relex, le loro attività verranno assunte direttamente dai servizi della Commissione, in particolare nelle delegazioni e nel nuovo ufficio EuropeAid che sostituirà l'SCR.

59. The Commission has accepted the need to dismantle the BATs, and most of them will be closed by the end of 2001. The necessary financial adjustments have been proposed for incorporation in the 2001 budget year. As contracts for the existing 80 offices in the RELEX sector expire, their activities will be assumed directly by the services of the Commission, in particular in Delegations and in the new office, EuropeAid, that will be created out of the present SCR.

60. Uno dei presupposti per il successo del decentramento è che le delegazioni vengano potenziate con personale supplementare, soprattutto nel settore della gestione finanziaria. Nella lettera di modifica al bilancio 2001, la Commissione ha chiesto un totale di 261 nuovi posti A per il settore più ampio delle relazioni esterne. Di questi, 40 posti saranno usati per potenziare le delegazioni. La Commissione ha chiesto inoltre che l'autorità di bilancio consenta il finanziamento di 320 agenti esterni tramite stanziamenti operativi (linee di bilancio BA) in previsione del decentramento. Tale personale si aggiunge ai 280 agenti esterni già richiesti in previsione della chiusura degli uffici d'assistenza tecnica (UAT). A tutte queste misure si aggiunge un notevole potenziamento del personale delle delegazioni, che viene così messo in grado di far fronte agli ulteriori compiti che gli verranno assegnati con il decentramento.

60. One of the preconditions for deconcentration to be successful is that Delegations be reinforced with extra personnel, particularly in the area of financial management. In the amending letter to the 2001 budget, the Commission has requested a total of 261 new grade A posts for the wider area of external relations. Of these, 40 will be used for strengthening Delegations. Furthermore, the Commission has requested the Budgetary Authority to allow the funding of 320 external staff through operational credits (BA budget lines) in view of deconcentration. This staff is additional to the 280 additional external staff for Delegations that have been requested in view of the dismantling of the technical assistance offices/bureaux d'assistance techniques (BATs). All these measures add up to a significant reinforcement of staffing levels in Delegations, allowing them to effectively manage the additional tasks which will be entrusted to them with deconcentration.

Monitoraggio dei progetti

Project monitoring

61-63. La Commissione prende atto della complessità descritta per quanto si riferisce alle operazioni di controllo. Questo fenomeno è già stato diagnosticato e descritto nelle relazioni di valutazione e verifica dei progressi conseguiti e dipende dalla scarsità di personale sul campo e nelle sedi centrali. In mancanza di risorse adeguate, i fondi disponibili sono stati concentrati sui compiti essenziali (per lo più gestione finanziaria), a detrimento dei controlli e delle relazioni ufficiali.

61 to 63. The Commission recognises much of the situation described as regards the varying depth, quality and follow-up of monitoring. It has already been diagnosed and described in evaluations and progress/monitoring reports, and is the direct consequence of the inadequate staff resources both in field and headquarters. In the absence of adequate resources, those available have concentrated on essential (often financial management) tasks, to the detriment of formal monitoring and reporting.

La soluzione prospettata dalla Commissione è costituita da vari elementi, in particolare l'ottenimento di altre risorse, da destinare alla riorganizzazione di servizi esterni, compreso il decentramento, e la creazione di un sistema di controllo che comprenda tutti i programmi di assistenza esterna. I programmi Phare e Tacis già dispongono di sistemi di controllo esterno ed un sistema simile è in corso di progettazione e sperimentazione per i programmi ACP, ALA e MED, in previsione di un'applicazione generalizzata per l'inizio del 2001. Si prevede che praticamente tutti i progetti saranno stati sottoposti a controllo per la fine del 2002. Date le dimensioni di tale operazione (ovvero il numero e la complessità dei progetti che dovranno essere sottoposti a controllo), è improbabile che i termini possano essere abbreviati. Nel frattempo continuerà l'attuale supervisione effettuata dalle delegazioni e, in funzione della velocità ed efficacia del decentramento, potrebbe essere possibile potenziare ed accelerare i controlli in questione.

The solution envisaged by the Commission consists of several elements, in particular obtaining additional resources - as part of the reorganisation of the external services, including deconcentration, and setting up a project monitoring system to cover all external aid programmes. The Phare and Tacis programmes have external monitoring systems in place, and a similar system is being designed and tested for the ACP, ALA and MED programmes for extensive application beginning in early 2001. It is expected that practically all projects will have been monitored by the end of 2002: given the scale of the exercise (notably the number and complexity of projects to be visited by monitors) it is unlikely that it could be done earlier. In the meantime, existing supervision by Delegations will continue and, depending on the speed and effectiveness of deconcentration, it may prove possible to reinforce and accelerate the coverage of monitoring.

L'operazione e il sistema di controllo rafforzerà parecchi aspetti della preparazione e progettazione, criticati in altra sede nella relazione della Corte, migliorando la qualità del quadro logico del progetto (compresi gli indicatori) e i calendari di attuazione che costituiscono la base necessaria per il controllo.

The monitoring exercise and system will strengthen many aspects of project preparation and design criticised elsewhere in the Court's report, by improving the quality of project logframes (including indicators) and implementation schedules which constitute the necessary basis for monitoring.

65. È evidente che il contributo del governo (che costituisce parte integrante del progetto) deve essere subordinato alla stessa verifica alla quale viene sottoposto il contributo della Comunità. Va tuttavia sottolineato che l'attuazione vera e propria del progetto e le attività di controllo vengono eseguite dalle agenzie di esecuzione del progetto e/o da organismi specifici, quali l'unità di attuazione del progetto (PIU), l'unità di gestione del progetto (PMU), il comitato di coordinamento e controllo del progetto, i comitati direttivi, ecc.

65. It is clear that the monitoring of the government contribution (being an integral part of the project) must be subject to the same monitoring as the Community's contribution. However, it must be underlined that direct project implementation and monitoring activities are carried out by the project implementing agency and/or other specific bodies such as project implementation unit (PIU), project management unit (PMU), Project Coordination and Monitoring Committee, steering committees, etc.

Strumenti di gestione

Management tools

66. La Commissione è bene informata sui problemi sollevati dalla Corte. Il miglioramento delle procedure di controllo fa parte della revisione globale della gestione finanziaria della Commissione, del controllo e della verifica contabile descritti nel Libro bianco sulla riforma.

66. The Commission is well aware of the problems raised by the Court. The improvement of monitoring procedures is part of the global overhaul of Commission financial management, control and audit as described in the White Paper on reform.

Con il decentramento le delegazioni avranno più responsabilità per l'attuazione e la gestione finanziaria dei progetti. È anche previsto il trasferimento della funzione di ordinatore al capo delegazione. L'eliminazione dei controlli ex ante e una maggiore responsabilità serviranno da incentivo affinché le delegazioni applichino rigide procedure di controllo finanziario. In previsione del passaggio di responsabilità, la Commissione armonizzerà e migliorerà gli strumenti di gestione e controllo (manuali, verifiche, ispezioni, verifiche contabili). Essa definirà altresì le istruzioni riguardanti le modalità di resoconto e la gerarchia all'interno delle delegazioni e tra la sede centrale e le delegazioni relativamente al personale responsabile dell'attuazione dei progetti.

With deconcentration, Delegations will have greater responsibilities for implementation and financial management of projects. The subdelegation of the authorising officer function to the Head of Delegation is also foreseen. The elimination of ex ante controls and increased responsibility will be incentives for Delegations to apply strict financial control procedures. In view of this transfer of responsibilities, the Commission will harmonise and improve management and monitoring tools (manuals, monitoring, inspections, audits). It will also establish instructions on reporting lines and the chain of command within Delegations and between headquarters and Delegations for staff responsible for implementing projects.

67-69. La Commissione condivide le preoccupazioni espresse dalla Corte. Nell'ambito della riforma Relex, essa ha previsto di dare la precedenza assoluta all'informatizzazione delle delegazioni sotto forma di piano di recupero destinato in primo luogo a migliorare l'infrastruttura informatica delle delegazioni e, in secondo luogo, a consentire l'installazione di Sincom e infine a istituire un più ampio strumento di gestione, il CRIS. All'autorità preposta al bilancio verrà presentata, nel quadro della lettera rettificativa all'APB 2001, una domanda prioritaria intesa a concretare la prima tappa di tale piano sin dall'inizio del 2001, segnatamente in Sudafrica, nelle delegazioni incaricate dell'attuazione del MEDA.

67 to 69. The Commission shares the concerns expressed by the Court. As part of the reform of the RELEX Directorates-General, it plans to give absolute priority to computerising its Delegations with a special plan aimed first of all at improving the computer infrastructure of the Delegations, then installing Sincom and lastly introducing a more wide-ranging management tool, CRIS. A priority request will be made, in the letter of amendment to the 2001 preliminary draft budget, to the Budget Authority, for action to be taken on the first stage of this plan at the beginning of 2001, in particular in South Africa and in the Delegations responsible for implementing MEDA.

Quanto al FES, si prenderà in parallelo un'iniziativa analoga. Non essendo stato possibile riprendere nel Sincom - come previsto inizialmente - la contabilità tenuta su OLAS, il SCR ha lanciato un esperimento pilota di decentramento dei pagamenti e intende perseguire attivamente una politica intesa a adottare gradualmente le delegazioni del FES degli strumenti di gestione contabile e contrattuali necessari.

A similar effort will be made at the same time for the EDF. Since it was not possible to include in Sincom - as initially planned - the accounts kept on OLAS, the SCR launched a pilot experiment to decentralise disbursements and intends actively to pursue a policy aimed at progressively giving EDF Delegations the necessary accounting and contractual management tools.

Le delegazioni dell'Europa centrale e orientale hanno accesso a un sistema di rendiconto finanziario, Perseus, che le tiene aggiornate sui progressi finanziari effettuati. Il Sincom è stato installato in tali delegazioni. È tuttavia necessario un ulteriore miglioramento delle informazioni sulla gestione per il Phare e la DG Ampliamento si prepara ad elaborare un nuovo sistema basato sui criteri attuali di rendiconto finanziario.

Delegations in central and eastern Europe have access to a financial reporting system, Perseus, which gives them up-to-date information on financial progress. Sincom has been installed in these Delegations. However, a wider improvement in management information for Phare is necessary, and DG Enlargement is preparing to develop a new system based on existing financial reporting systems.

69. Nell'estate 2000 la Commissione ha trasmesso all'autorità responsabile del bilancio una proposta di revisione del regolamento finanziario che tiene conto in particolare delle esigenze e delle specificità delle relazioni esterne.

69. This summer, the Commission sent the Budgetary Authority a proposal for revising the Financial Regulation to take account of the requirements and specific features of external relations.

70. Per semplificare il contesto operativo nei paesi candidati, la Commissione ha integrato il più possibile le attività Phare nei programmi nazionali, ha cominciato ad allineare la cooperazione transfrontaliera con il principale programma Phare e ha ridotto al minimo il numero dei programmi plurinazionali. L'istituzione di Sapard e ISPA aumenta le possibilità di coordinamento per questi paesi, ai quali è stato chiesto di creare le strutture di attuazione del programma che saranno necessarie dopo l'adesione.

70. In order to simplify the operating context for candidate countries the Commission has integrated Phare activities as far as possible into country programmes, begun to align cross-border cooperation with the main Phare programme and reduced the number of multi-country programmes to a minimum. The establishment of Sapard and ISPA adds to the challenge of coordination for these countries, but in each case they are being required to develop the structures for programme implementation which will be needed after accession.

71. La Commissione condivide totalmente il parere della Corte su alcune sovrapposizioni tra il FES e le linee di bilancio per lo sviluppo e ritiene che sarebbe necessario porre fine, nel 2001, a tale situazione, di concerto con l'autorità responsabile del bilancio e nel quadro dell'attuazione dell'APB e dei lavori del gruppo d'orientamento, nonché dell'attuazione delle riforme decise il 16 maggio 2000 dal Collegio.

71. The Commission is fully in agreement with the Court of Auditors' opinion on certain overlaps between the EDF and development budget headings and considers that it would be advisable to put an end to this situation in 2001, as part of the implementation of the preliminary draft budget and the discussions of the Peer Group and also in the context of the reform adopted by the Members of the Commission on 16 May 2000.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS

Programmazione per paese

Country programming

72. Una migliore programmazione costituisce l'essenza dei piani di riforma della Commissione. Le due caratteristiche principali sono l'istituzione del gruppo interservizi di sostegno alla qualità (QSGI) e il quadro standard per i documenti di strategia nazionale (cfr. risposta ai paragrafi 16-27 più sopra).

72. Improved programming is a central part of the Commission's plans for reform. The two main features are the establishment of the interservice quality support group (QSGI) and the standard framework for country strategy papers (see response to paragraphs 16 to 27).

73. Il programma di riforma della Commissione comprende una maggiore partecipazione degli Stati membri e di altri partner nella programmazione nazionale, con una corrispondente minore microgestione di progetti singoli (cfr. risposta ai paragrafi 22-24 più sopra).

73. The Commission's reform programme includes greater involvement of Member States and other partners in country programming, with correspondingly less micromanagement of individual projects (see response to paragraphs 22 to 24).

74. La Commissione dà sempre più importanza alla qualità e al contenuto dei documenti di programmazione nazionale (cfr. risposta ai paragrafi 25-27 più sopra).

74. The Commission is already giving greater attention to the quality and content of country programming papers (see response to paragraphs 25 to 27).

Elaborazione e valutazione dei progetti

Project preparation and appraisal

75-76. Come già detto al paragrafo 37, è stato concepito un nuovo formato per le proposte di finanziamento, che costituisce un effettivo miglioramento rispetto a quello precedente. Detto questo, c'è ancora da rettificare il concetto di gestione del ciclo del progetto, nonché la quantificazione di indicatori obiettivamente verificabili, sebbene il gruppo di sostegno alla qualità, istituito dalla DG Sviluppo, abbia un'effettiva funzione nel controllare entrambi questi aspetti e abbia sortito alcuni miglioramenti.

75 and 76. As already stated in paragraph 37, a new format for financing proposals has been developed which is a definite improvement on the previous one. Having said this, there is still more work to be done on the correct use of project cycle management concepts and also the quantification of objectively verifiable indicators, though the quality support group established by DG Development does play a role in controlling both of these aspects and has led to some improvements.

77. La Commissione ha formalmente espresso il proprio disappunto per il fatto che gli Stati membri non abbiano accettato le proposte da essa presentate in merito alla soglia al di là della quale le proposte di finanziamento vengono trasmesse al comitato FES e alla procedura decisionale del comitato. Essa teme che procedure farraginose ostacolino l'efficacia del 9° FES e si traducano in tassi di esborso inferiori a quelli previsti. Quanto agli altri programmi, la Commissione proporrà o un regolamento "orizzontale", che definisca gli aspetti di comitatologia di tutta l'assistenza esterna UE, o adeguamenti dei regolamenti attuali.

77. The Commission has formally stated its disappointment that the Member States have not accepted its recent proposals concerning the threshold for referring financing proposals to the EDF Committee and the Committee's decision-making procedure. It is concerned that the cumbersome procedures will hamper the efficiency of the ninth EDF and result in lower disbursement rates than expected. As far as the other programmes are concerned, the Commission will propose either a "horizontal" regulation defining the comitology aspects of all European Union external aid, or adjustments to existing regulations.

Cfr. anche risposta al paragrafo 41.

See also response to paragraph 41.

Conclusione generale e raccomandazioni

Overall conclusion and recommendations

79-81. La Commissione condivide l'opinione della Corte, secondo cui la varietà delle procedure spesso complica la gestione dei programmi di assistenza esterna. I motivi di ciò sono storici: sono stati introdotti nuovi programmi per rispondere a nuove situazioni, quali l'adesione di nuovi Stati membri aventi interessi in diverse parti del globo, la caduta del comunismo ecc. La cronica scarsità di risorse da parte della Commissione e la non chiara suddivisione delle responsabilità, all'interno della Commissione stessa, nei confronti della gestione di tutta l'assistenza esterna, hanno ostacolato i tentativi di realizzare una maggiore armonizzazione delle procedure, sebbene l'istituzione dell'SCR nel 1998 abbia costituito la prima fase di questo processo. Progressi effettivi sono stati realizzati nella definizione di procedure di gara unificate e manuali operativi.

79 to 81. The Commission shares the Court's view that the variety of different procedures often complicates the management of the external aid programmes. The reasons are historical: new programmes were introduced to respond to new circumstances, such as the accession of new Member States with interests in different parts of the world, the fall of communism, etc. The Commission's chronic lack of resources and the unclear division of responsibilities within the Commission governing the management of the entire external aid effort hindered attempts to achieve greater harmonisation of procedures, although the establishment of the SCR in 1998 was the first stage in this process. Real progress was made in developing unified tendering procedures and operational manuals.

Su iniziativa della nuova Commissione, sono ora in corso di istituzione nuovi e più importanti piani di riforma, come stabilito nella comunicazione sulla riforma della gestione dell'assistenza esterna adottata il 16 maggio 2000. Tali piani sono intesi a migliorare la rapidità e la qualità dell'assistenza esterna della Commissione.

On the initiative of the new Commission, new and further reaching plans for reform are now being instituted, as set out in the communication on the reform of the management of external assistance adopted on 16 May 2000. These aim to improve both the speed of delivery and the quality of the Commission's external assistance.

Il gruppo interservizi di sostegno alla qualità (QSGI), che dispone di una segreteria presso la DG Sviluppo, garantirà una migliore programmazione. Alla Commissione farebbe piacere che tutti i comitati consultivi degli Stati membri si concentrassero sulla programmazione e sui programmi nazionali piuttosto che sulla microgestione di singoli progetti. Il ciclo del progetto, dalla fase d'identificazione a quella di attuazione, sarà posto sotto la responsabilità di una singola organizzazione, EuropeAid, e sostituirà il SCR. Le DG "geografiche" (relazioni esterne e sviluppo) continueranno ad essere responsabili della strategia di programmazione globale. L'arretrato di progetti vecchi e trascurati viene ora affrontato con urgenza. Probabilmente la parte più ambiziosa del programma di riforma è la decisione di decentrare la responsabilità verso le delegazioni e, dove possibile, verso le autorità nazionali nei paesi partner.

The interservice quality support group (QSGI), with a secretariat in DG Development, will ensure improved programming. The Commission would like to see all Member States Advisory Committees focusing on programming and country programmes rather than on the micromanagement of individual projects. The project cycle from identification to implementation will be placed under the responsibility of a single organisation, EuropeAid, which will replace the SCR. The geographical Directorates-General (External Relations and Development) will continue to be responsible for the overall strategy and programming. The backlog of old and dormant projects is being tackled as a matter of urgency. And possibly the most ambitious part of the reform programme is the decision to deconcentrate responsibility to Delegations and, where possible, national authorities in partner countries.

Il sistema per realizzare tali piani sarà l'acquisizione di nuove risorse umane. All'inizio del settembre 2000 la Commissione ha presentato all'autorità di bilancio una lettera di modifica del progetto preliminare di bilancio 2001 per assicurarsi gli ulteriori fondi necessari. La Commissione ha proposto anche che gli stanziamenti operativi del bilancio 2001 vengano usati per assumere personale destinato ad occuparsi, presso l'SCR/EuropeAid, delle mansioni che prima venivano espletate dagli uffici d'assistenza tecnica e per aumentare il personale delle delegazioni. Senza tali risorse supplementari, la Commissione sarà costretta a ridurre gli attuali programmi di assistenza ai fini di una gestione efficace.

The key to realising these plans will be the acquisition of extra human resources. In early September the Commission presented an amending letter to the 2001 preliminary draft budget to the Budgetary Authority to secure the additional funding required. The Commission also proposed that the operational appropriations of the 2001 budget be used to contract staff to work in the SCR/EuropeAid on tasks previously performed by the technical assistance offices and to reinforce the staff of Delegations. Without these additional resources, the Commission will reluctantly be required to reduce the existing aid programmes so that they can be managed effectively.

(1) La Commissione ha formalmente manifestato il proprio disappunto in una dichiarazione allegata al nuovo accordo interno del 9° FES [dichiarazione n. 17 riguardante l'articolo 34, lettera b)], in cui esprime il timore che le complicate procedure decise possano compromettere l'efficienza del 9° FES e portare a tassi di esborso inferiori al previsto. Essa ha affermato altresì che l'aver accettato le decisione degli Stati membri non pregiudica la sua capacità di modificare la soglia e la procedura decisionale prevista nel 2003.

(1) The Commission has formally stated its disappointment in a Declaration annexed to the new ninth EDF Internal Agreement (statement 17 concerning Article 34(b)), in which it also stresses its concern that the cumbersome procedures which have been decided will hamper the efficiency of the ninth EDF and result in lower disbursement rates than those expected. In the same Declaration, the Commission also stated that its acceptance of the Member States' decision did not prejudge its position for the revision of the threshold and decision-making procedure in 2003.