LIBRO BIANCO - La politica europea dei
trasporti fino al 2010: il momento delle
scelte
INDICE
ORIENTAMENTI DEL LIBRO BIANCO
PARTE PRIMA:
RIEQUILIBRARE I MODI DI TRASPORTO
I. UNA CONCORRENZA
REGOLATA
A. Migliorare la qualità del trasporto su strada
1.
Una ristrutturazione da organizzare
2. Una regolamentazione da
sviluppare
3. Controlli e sanzioni da rafforzare
B. Rilanciare
le ferrovie
1. Integrare il trasporto ferroviario nel mercato
interno
2. Ottimizzare l'uso delle infrastrutture
3.
Modernizzare i servizi
C. Controllare la crescita del trasporto
aereo
1. Combattere la saturazione del cielo
2. Riconsiderare
le capacità aeroportuali e il loro uso
3. Conciliare la crescita
del trasporto aereo con l'ambiente
4. Preservare il livello di
sicurezza
II. LEGARE IL DESTINO DEI TIPI DI TRASPORTO
A.
Garantire il collegamento mare-vie navigabili-ferrovia
1.
Sviluppare le autostrade del mare
2. Offrire servizi
innovativi
B. Favorire il "decollo" delle operazioni intermodali:
il nuovo programma Marco Polo
C. Creare condizioni tecniche
favorevoli
1. Favorire l'emergere di integratori del trasporto
merci
2. Standardizzare i container e le casse mobili
PARTE
SECONDA: ELIMINARE LE STROZZATURE
I. IL DECONGESTIONAMENTO DEI
GRANDI ASSI
A. Verso corridoi multimodali dedicati in via
prioritaria alle merci
B. Una rete rapida per i passeggeri
C.
Il miglioramento delle condizioni di circolazione
D. I progetti
di grandi infrastrutture
1. Completamento dei varchi alpini
2.
Facilitare il varco dei Pirenei
3. Avvio di nuovi progetti
prioritari
4. Potenziamento della sicurezza nelle gallerie
II.
IL PROBLEMA DEI FINANZIAMENTI
A. Bilanci pubblici limitati
B.
Rassicurare gli investitori privati
C. Una soluzione innovatrice:
il mutuo finanziamento
PARTE TERZA: PORRE GLI UTENTI AL CENTRO
DELLA POLITICA DEI TRASPORTI
I. L'INSICUREZZA DELLA STRADA
A.
La strage quotidiana: 40 000 decessi all'anno
B. Dimezzare il
numero di morti
1. L'armonizzazione delle sanzioni
2. Le nuove
tecnologie al servizio della sicurezza stradale
II. RENDERE
L'UTENTE CONSAPEVOLE DEI COSTI
A. Verso una progressiva
tariffazione dell'uso delle infrastrutture
1.Una struttura di
prezzi che rifletta i costi a carico della collettività
2. Una
regolamentazione frammentaria
3. Necessità di un quadro di
riferimento comunitario
B. La necessaria armonizzazione della
fiscalità dei carburanti
III. TRASPORTI DAL VOLTO UMANO
A.
L'intermodalità nel trasporto passeggeri
1. Creazione di
biglietterie integrate
2. Bagagli
3. Garantire la continuità
degli spostamenti
B. Diritti e doveri degli utenti
1. I
diritti degli utenti
2. I doveri degli utenti
3. Un servizio
pubblico di qualità
IV. LA RAZIONALIZZAZIONE DEL TRASPORTO
URBANO
A. Un'energia differenziata per i trasporti
1. Creare
un nuovo quadro regolamentare per i carburanti alternativi
2.
Stimolare la domanda con la sperimentazione
B. Promuovere le
buone pratiche
PARTE QUARTA: CONTROLLARE LA MONDIALIZZAZIONE DEI
TRASPORTI
I. L'ALLARGAMENTO CAMBIA LE CARTE IN TAVOLA
A. La
sfida delle infrastrutture
B. Le opportunità offerte da una rete
ferroviaria ben sviluppata
C. Una nuova dimensione per la
sicurezza marittima 100
II. L'EUROPA ALLARGATA DEVE AFFERMARSI
SULLA SCENA MONDIALE 103
A. Una sola voce per l'Unione europea
presso gli organismi internazionali 103
B. L'urgente necessità di
una dimensione esterna per il trasporto aereo 104
C. L'importanza
di realizzare un programma di portata mondiale: Galileo
106
CONCLUSIONI: IL MOMENTO DELLE SCELTE 108
ALLEGATI 110
I
ALLEGATO I: PROGRAMMA DI AZIONE 111
II. ALLEGATO II: INDICATORI E
GRAFICI 117
III ALLEGATO III: PROGETTI PRESENTATI DAGLI STATI
MEMBRI E DAL PARLAMENTO EUROPEO ALL'ESAME DELLA COMMISSIONE PER
INSERIMENTO NELL'ELENCO DEI PROGETTI "SPECIFICI" (ELENCO DI ESSEN)
123
IV ALLEGATO IV: SVILUPPO TECNOLOGICO E SISTEMI DI TRASPORTO
INTELLIGENTI 125
Elenco delle
carte inserite
ORIENTAMENTI DEL
LIBRO BIANCO
Elemento cardine delle moderne economie, i trasporti
si trovano a dover soddisfare le esigenze di una società sempre più
assetata di mobilità e di un'opinione pubblica sempre meno incline
ad accettare i cronici ritardi e la mediocre qualità di determinati
servizi. A fronte di una domanda di trasporto in costante crescita,
la risposta della Comunità non può limitarsi alla costruzione di
nuove infrastrutture ed all'apertura dei mercati. Il duplice
obiettivo dell'allargamento e dello sviluppo sostenibile, in dicato
nelle conclusioni del Consiglio europeo di Göteborg, impone
interventi volti a migliorare l'intero sistema dei trasporti. Un
moderno sistema dei trasporti deve risultare sostenibile tanto dal
punto di vista economico, che sociale che ambientale.
Nel
discutere l'avvenire di tale settore va tenuta ben presente la sua
rilevanza economica. Con un giro d'affari complessivo di circa mille
miliardi di euro, pari ad oltre il 10% del prodotto interno lordo,
esso dà lavoro a più di 10 milioni di persone. Infrastrutture e
tecnologie impiegate hanno costi tali che qualsiasi errore di
valutazione finisce per imporre un grave fardello sulla società.
Proprio in considerazione della rilevanza degli investimenti nel
settore dei trasporti e del loro ruolo determinante per la crescita
economica, i firmatari del trattato di Roma avevano previsto
l'elaborazione di una politica comune soggetta a regole
specifiche.
I. La politica comune dei trasporti: un bilancio
controverso
Per lungo tempo, la Comunità europea non ha saputo o
voluto attuare la politica comune dei trasporti prevista dal
trattato di Roma. Il Consiglio dei ministri non è stato capace, per
quasi trent'anni, di tradurre in azioni concrete le proposte della
Commissione. Solo quando nel 1985 la Corte di giustizia ha
ufficialmente riconosciuto le carenze del Consiglio, gli Stati
membri hanno accettato che la Comunità operasse i necessari
interventi legislativi.
Il trattato di Maastricht ha
successivamente rafforzato le basi politiche, istituzionali e di
bilancio della politica dei trasporti. Da un lato la maggioranza
qualificata si è, almeno in principio, sostituita all'unanimità
(benché la regola dell'unanimità in pratica viga ancora in seno al
Consiglio dei ministri). Il Parlamento europeo, grazie ai poteri
conferitigli dalla procedura di codecisione, ha un ruolo
insostituibile nel promuovere iniziative in materia, come dimostra
la decisione storica, adottata nel dicembre 2000, di aprire
completamente il mercato del trasporto ferroviario di merci antro il
2008. Il trattato di Maastricht ha inoltre introdotto il concetto
delle reti transeuropee, permettendo di sviluppare uno schema di
riferimento delle infrastrutture di trasporto a livello europeo
oggetto di finanziamenti comunitari.
È stato così pubblicato, nel
dicembre 1992, il primo Libro bianco della Commissione dal titolo
"Lo sviluppo futuro della politica comune dei trasporti". Concetto
chiave del documento è l'apertura del mercato dei trasporti. In una
decina d'anni, con la sola eccezione del settore ferroviario, tale
obiettivo è stato praticamente raggiunto. Oggigiorno, nessun
autocarro è più obbligato, dopo aver compiuto un trasporto
internazionale, a compiere il viaggio di ritorno a vuoto; esso può
perfino caricare trasportare merci in uno Stato diverso dal suo
paese di immatricolazione. Il "cabotaggio stradale" è ormai una
realtà. Anche il traffico aereo è oggi definitivamente aperto alla
concorrenza, pur mantenendo livelli di sicurezza fra i più elevati
al mondo. L'apertura, di cui hanno beneficiato soprattutto le
imprese, ha indotto in Europa un aumento del traffico più che
proporzionale rispetto a quello dell'economia.
I primi
significativi progressi della politica comune dei trasporti si sono
concretizzati in una riduzione significativa dei prezzi per i
consumatori, accompagnata da un aumento della qualità dei servizi e
della gamma di alternative disponibili, che ha cambiato le stesse
abitudini di vita e di consumo dei cittadini europei. La mobilità è
passata in media dai 17 km al giorno per persona del 1970 ai 35 km
del 1998 ed è ormai considerata un vero e proprio diritto
acquisito.
Tale politica ha inoltre permesso, partendo dai
risultati dei programmi quadro di ricerca, di sviluppare tecniche
modernissime in un quadro di interoperabilità a livello europeo. I
progetti lanciati alla fine degli anni '80, cominciano oggi a
portare i loro frutti. Si pensi ad esempio alla realizzazione della
rete ferroviaria transeuropea ad alta velocità o al programma di
navigazione satellitare Galileo. Ai progressi realizzati in termini
di tecniche e di infrastrutture non si è purtroppo sempre
accompagnata una corrispondente modernizzazione degli organismi di
gestione, soprattutto in ambito ferroviario.
Per quanto
l'apertura del mercato dei trasporti abbia nel corso dell'ultimo
decennio registrato notevoli successi, non va dimenticato che la
realtà del mercato interno rende difficile accettare distorsioni di
concorrenza, dovute alla mancanza di armonizzazione in campo fiscale
e sociale. La politica comune dei trasporti non si è purtroppo
sviluppata in modo armonioso ed il sistema dei trasporti europeo si
trova oggi a dover far fronte ad una serie di gravi difficoltà:
-
La crescita squilibrata dei diversi modi di trasporto. Tale crescita
riflette in parte la miglior capacità di adattamento di determinati
modi alle esigenze dell'economia moderna, ma in molti casi essa è
dovuta anche alla mancata internalizzazione dei costi esterni nei
prezzi del trasporto e all'inosservanza di talune normative sociali
e di sicurezza (soprattutto nel settore del trasporto stradale). Ciò
ha portato ad una situazione in cui il trasporto su strada
rappresenta ormai il 44% del trasporto merci, rispetto al 41% della
navigazione a corto raggio, all'8% della ferrovia e al 4% delle vie
navigabili; il predominio del trasporto su strada é ancora più
marcato nel comparto passeggeri che vede il trasporto su strada al
primo posto con una quota di mercato del 79%; il trasporto aereo,
con il 5%, si avvicina alla quota delle ferrovie, ferme al 6%;
-
congestione di determinati grandi assi stradali e ferroviarie, dei
centri città e degli aeroporti;
- problemi ambientali e
ripercussioni sulla salute dei cittadini (non va dimenticato il
grave tributo in termini di vite legato all'insicurezza sulle
strade).
II. La congestione: conseguenza dello squilibrio fra i
modi
Nel corso de gli anni '90 la congestione di determinate
regioni o determinati assi è andata via accentuandosi in Europa ed
il cronicizzarsi di tale fenomeno minaccia ormai la competitività
dell'industria europea. Alla congestione delle regioni centrali si
accompagna, paradossalmente, un eccessivo isolamento delle regioni
periferiche che necessitano disperatamente di migliori collegamenti
con i mercati centrali per garantire la coesione territoriale
dell'Unione. Come spesso avviene nei fenomeni di centralizzazione,
l'Unione europea è minacciata "di soffocamento al centro e di
paralisi alle estremità".
Il preoccupante fenomeno era già stato
constatato dal Libro bianco del 1993 su crescita, competitività e
occupazione, nel quale si riconosce che gli ingorghi non solo minano
i nervi di chi vi si ritrova bloccato, ma nuocciono anche
notevolmente alla produttività dell'industria Europa. Le reti sono
le arterie del grande mercato unico che risente di ogni strozzatura,
di ogni anello mancante nelle infrastrutture e della mancanza di
interoperabilità fra modi e sistemi diversi. Tali mancanze soffocano
la competitività e impediscono di accedere a nuovi mercati, tenendo
quindi i livelli d'occupazione in Europa al di sotto del loro vero
potenziale.
Benché i fenomeni di congestione si concentrino
soprattutto nelle zone urbane, il fenomeno si è ormai cronicizzato
in tutta la rete transeuropea dei trasporti: Il traffico è
quotidianamente soggetto ad ingorghi su oltre 7 500 km di strada,
pari al 10% della rete complessiva, mentre 16 000 km di strada
ferrata, pari al 25% della rete, possono essere considerati vere e
proprie strozzature. Sedici dei principali aeroporti dell'Unione
registrano ritardi medi superiori al quarto d'ora per il 30% e più
dei voli che vi fanno capo. Nel loro complesso, i ritardi del
traffico aereo aumentano i consumi di kerosene di 1,9 miliardi di
litri, pari a circa il 6% del consumo annuale totale di tale
carburante.
I problemi di congestione rischiano di minare
seriamente la competitività dell'economia europea. Secondo il più
recente studio in materia, i costi esterni della congestione legati
al solo traffico stradale sarebbero pari allo 0,5% circa del
prodotto interno lordo comunitario. La crescita del traffico
prevista entro il 2010 comporterà presumibilmente, in assenza di
interventi correttivi, un significativo aumento della congestione
stradale ed un parallelo aumento del 142% dei costi legati a tale
congestione, pari a 80 miliardi di euro per anno (ovvero l'1% circa
del PIL).
Le continue congestioni sono in parte spiegate dal
fatto che gli utilizzatori del sistema di trasporti non pagano
sempre ed ovunque i costi che generano. Di fatto, la struttura dei
prezzi spesso non riflette integralmente i costi delle
infrastrutture, della congestione, dei danni all'ambiente e degli
incidenti. Ciò deriva, fra l'altro, da una cattiva organizzazione
del sistema europeo di mobilità e da un impiego tutt'altro che
ottimale dei mezzi di trasporto e delle nuove tecnologie.
La
saturazione di alcuni grandi assi è in parte legata ai ritardi nella
realizzazione delle infrastrutture della rete transeuropea. Nelle
zone caratterizzate da flussi troppo esigui per garantire la
redditività delle infrastrutture, questi ritardi impediscono un buon
collegamento con le regioni periferiche e prive di sbocchi al mare.
Il Consiglio europeo di Essen ha identificato nel 1994 una serie di
grandi progetti prioritari che sono stati in seguito completati da
orientamenti adottati dal Parlamento europeo e dal Consiglio, in
base ai quali l'Unione europea cofinanzia la realizzazione della
rete di trasporto transeuropea. L'investimento totale è stato
stimato attorno ai 400 miliardi di euro. Lo sviluppo di una rete
transeuropea, come previsto dal trattato di Maastricht, non ha
ancora apportato tutti i suoi frutti. Solo un quinto delle
infrastrutture previste negli orientamenti comunitari adottati dal
Consiglio e dal Parlamento europeo è stato per ora realizzato.
Alcuni importanti progetti sono ormai completati, come ad esempio
l'aeroporto di Spata, il collegamento ferroviario ad alta velocità
fra Bruxelles e Marsiglia o il collegamento fisso ferrovia-strada
Øresund tra la Danimarca e la Svezia. Spesso, tuttavia, le
componenti nazionali delle reti sono state costruite in un'ottica di
mera giustapposizione, per cui lo sviluppo di una dimensione
veramente transeuropea sarà possibile soltanto nel medio periodo.
Con l'allargamento, si porrà inoltre il problema dei collegamenti
con le infrastrutture prioritarie dei paesi candidati (i
"corridoi"), il cui costo è stato stimato da "Agenda 2000" a circa
100 miliardi di EUR.
I notevoli investimenti necessari non hanno
potuto essere finanziati tramite prestiti comunitari, come aveva
proposto la Commissione nel 1993. L'insufficienza di capitali
pubblici e privati deve essere pertanto compensata da politiche
innovative di tariffazione e finanziamento delle infrastrutture. I
finanziamenti pubblici vanno resi più selettivi e vanno destinati
soprattutto ai grandi progetti necessari per rafforzare la coesione
territoriale dell'Unione e agli investimenti per ottimizzare la
capacità delle infrastrutture ed eliminare le
strozzature.
Eccezione fatta per i fondi destinati alla rete
transeuropea (peraltro limitati a soli 500 milioni di euro per anno
circa) che privilegiano nettamente le ferrovie oltre la metà delle
spese strutturali destinate alle infrastrutture di trasporto
(comprese quindi quelle del Fondo di coesione e i prestiti della
Banca europea di investimento) hanno, su richiesta degli Stati
membri, favorito la strada rispetto alla ferrovia. Va però ricordato
che ancora nel 1998, la densità autostradale in paesi quali la
Grecia o l'Irlanda era ben al di sotto della media comunitaria. Nel
contesto del nuovo sviluppo sostenibile, i cofinanziamenti
comunitari dovranno essere riveduti e corretti per dare la priorità
alla ferrovia e al trasporto marittimo e fluviale.
III. La
crescita della domanda di trasporto in un'Unione europea
allargata
È difficile immaginare una crescita economica forte,
creatrice d'occupazione e di ricchezza in assenza di un sistema di
trasporto efficace che permetta di sfruttare pienamente il mercato
interno e le possibilità offerte dalla mondializzazione degli scambi
commerciali. Il fatto che il ventunesimo secolo sia ormai lanciato
verso la società dell'informazione e degli scambi virtuali non ha
ridotto l'esigenza di mobilità. Grazie ad Internet chiunque può
ormai comunicare con tutto il mondo e ordinare qualsiasi prodotto a
distanza, ma non per questo rinuncerà necessariamente ad una visita
in loco per vedere, scegliere o incontrare persone. Come ormai
provato, le tecnologie dell'informazione permettono inoltre in molti
casi di ridurre l'esigenza di trasporto "fisico", favorendo il
telelavoro o i servizi telematici.
La costante crescita della
domanda di trasporto può essere spiegata da due fattori. Per i
passeggeri, si tratta della spettacolare crescita del parco macchine
che, in trent'anni, è triplicato e che aumenta ogni anno di 3
milioni di unità. Nella maggior parte dei paesi dell'Unione europea
il numero medio di autovetture per famiglia tende a stabilizzarsi,
ma la situazione è ben diversa nei paesi candidati ove il possesso
di un'autovettura è considerato simbolo di libertà. Dopo
l'allargamento e fino al 2010, il parco macchine dell'Unione europea
aumenterà considerevolmente.
Per le merci, la crescita è in gran
parte legata all'evoluzione dell'economia europea e dei sistemi di
produzione. Nel corso degli ultimi vent'anni, si è infatti passati
da un'economia di "stock" ad un'economia di "flusso". Tale fenomeno
è stato accentuato dalla delocalizzazione di determinate imprese (in
particolare quelle ad elevata intensità di manodopera) che hanno
cercato in tal modo di ridurre i costi di produzione, spostando
determinate fasi della produzione a centinaia e talvolta migliaia di
chilometri dal luogo di assemblaggio finale o di consumo.
L'eliminazione delle frontiere all'interno della Comunità ha
contribuito allo sviluppo di un sistema di produzione "just-in-time"
e di "scorte viaggianti".
In assenza di misure correttive per
utilizzare più razionalmente i vantaggi dei diversi modi di
trasporto, nell'Europa dei 15 il traffico di mezzi pesanti aumenterà
entro il 2010 del 50% rispetto ai livelli del 1998. Ciò significa
che nelle regioni e sui grandi assi di transito già notevolmente
congestionati aumenteranno i volumi di traffico. Anche la notevole
crescita economica prevista nei paesi candidati e lo sviluppo di
migliori collegamenti con le ragioni periferiche comporteranno un
aumento dei volumi di traffico, soprattutto di quello stradale. Nel
1998 i paesi candidati hanno già esportato oltre il doppio ed
importato oltre cinque volte le quantità scambiate nel
1990.
Benché i paesi candidati abbiano ereditato dal periodo ad
economia pianificata un'organizzazione dei trasporti che privilegia
la ferrovia, va notato che a partire dagli anni '90 la ripartizione
modale ha subito un forte squilibrio in favore del trasporto su
strada. Fra il 1990 e il 1998 il trasporto merci su strada è
aumentato del 19,4% mentre, nello stesso periodo, il traffico
ferroviario è diminuito del 43,5% (pur rimanendo in media a livelli
superiori rispetto alla Comunità, una vera fortuna per l'Unione
allargata).
Un'azione di forza sulla ripartizione fra i diversi
modi, ammesso che ciò sia possibile, rischierebbe tuttavia di
destabilizzare il sistema di trasporto nel suo complesso e di
produrre ripercussioni negative sull'economia dei paesi candidati.
L'integrazione dei sistemi di trasporto di tali paesi costituisce
perciò una grande sfida cui le misure proposte dovranno dare
risposta.
IV. La necessaria integrazione dei trasporti nello
sviluppo sostenibile
In occasione dell'allargamento, la nuova
esigenza di perseguire uno sviluppo sostenibile deve costituire nel
contempo l'occasione e lo strumento per rivedere la politica comune
dei trasporti. Tale obiettivo, fissato dal trattato di Amsterdam, va
raggiunto in particolare tramite l'integrazione [1] della dimensione
ambientale nelle politiche comunitarie.
[1] Il Consiglio europeo
di Cardiff del giugno 1998 ha dato il via a tale processo, chiedendo
a veri Consigli settoriali di sviluppare strategie concrete di
integrazione. Il Consiglio dei ministri dei trasporti ha indicato la
propria strategia nel 1999, evidenziando cinque ambiti di
intervento: (i) l'aumento delle emissioni di CO2 dei trasporti, (ii)
le emissioni inquinanti e i relativi effetti sulla salute, (iii) il
previsto aumento dei trasporti, in particolare in seguito
all'allargamento, (iv) la ripartizione fra modi esistente e futura,
(v) i trasporti e l'inquinamento acustico.
Il Consiglio europeo
di Göteborg ha posto il riequilibrio fra i modi di trasporto al
centro della strategia di sviluppo sostenibile. Si tratta di un
obiettivo ambizioso che non potrà essere pienamente realizzato nel
corso del prossimo decennio. Le misure proposte dal Libro bianco
costituiscono tuttavia una prima importante tappa verso un sistema
di trasporto sostenibile che sarà probabilmente realizzato in una
trentina d'anni.
Come indicato dalla Commissione nel Libro verde
sulla sicurezza dell'approvvigionamento del novembre 2000, dal
consumo energetico del settore dei trasporti derivava nel 1998 il
28% delle emissioni di CO2, principale gas ad effetto serra. In base
alle ultime stime disponibili, in mancanza di interventi volti ad
invertire la crescita tendenziale del traffico, le emissioni di CO2
legate ai trasporti dovrebbero aumentare del 50% circa fra il 1990 e
il 2010, per arrivare fino a 1,113 miliardi di tonnellate di
emissioni, rispetto ai 739 milioni del 1990. Anche in questo caso il
trasporto stradale costituisce il principale responsabile di tale
fenomeno, generando lui solo l'84% delle emissioni di CO2 imputabili
ai trasporti. Come noto, il rendimento energetico del motore a
scoppio è lungi dall'essere ottimale, in quanto solo una parte del
combustibile bruciato si traduce effettivamente in forza
propulsiva.
Ridurre la dipendenza dal petrolio, stimata
attualmente al 98%, grazie all'impiego di carburanti sostitutivi e
migliorare l'efficienza energetica dei modi di trasporto costituisce
una necessità ecologica ed una sfida tecnologica.
Le iniziative
già avviate in tale direzione, soprattutto nel settore stradale, per
tutelare la qualità dell'aria e combattere l'inquinamento acustico
vanno ulteriormente approfondite per risolvere le problematiche
ambientali e dare risposta alle preoccupazioni dei cittadini, senza
rimettere in causa la competitività del sistema dei trasporti e
dell'economia. L'allargamento produrrà un impatto non trascurabile
sulla domanda di mobilità, rendendo ancora più difficile realizzare
il progressivo sganciamento fra crescita dei trasporti e crescita
economica e un migliore equilibrio modale, come auspicato dal
Consiglio europeo di Göteborg. Di fatto, un tale riequilibrio non
può essere deciso dall'oggi al domani, anche perché il favore
accordato da ormai mezzo secolo ai trasporti su strada ha reso del
tutto marginale il trasporto merci per ferrovia (8%), che
tristemente vanta in Europa una velocità media di 18 km/h. Tale
declino non costituisce tuttavia un'inevitabile fatalità delle
economie moderne, dal momento che negli Stati Uniti il 40% delle
merci sono oggi trasportate su rotaia.
I fattori di cui tener
conto per imbrigliare la domanda di trasporto sono molteplici e
complessi:
- la crescita economica si tradurrà quasi
automaticamente in un aumento delle esigenze di mobilità, stimato
attorno al 38% per le merci ed al 24% per i viaggiatori;
-
l'allargamento comporterà un aumento esplosivo dei flessi di
trasporto nei nuovi Stati membri, soprattutto nelle zone
frontaliere;
- la saturazione dei grandi assi, l'accessibilità
delle regioni periferiche ed ultraperiferiche e l'ammodernamento
delle infrastrutture dei paesi candidati renderanno necessari
massicci investimenti.
La strategia di sganciamento progressivo
fra crescita dell'economia e crescita dei trasporti, auspicata dal
Libro bianco va inserita in questo contesto.
- La soluzione più
semplice sarebbe quella di imporre un calo di mobilità per le
persone e le merci ed una nuova ripartizione fra i modi di
trasporto. Si tratta tuttavia di una soluzione piuttosto
irrealistica, in quanto la Comunità non detiene la competenza
necessaria per limitare la circolazione dei cittadini nelle città e
sulle strade, né per imporre il ricorso al trasporto combinato
strada/ferrovia per il trasporto delle merci. Per rendersi conto
delle difficoltà esistenti in termini di sussidiarietà, basti
pensare al fatto che diversi Stati membri contestano perfino la
possibilità di generalizzare a livello comunitario il divieto per i
mezzi pesanti di circolare durante il fine settimana. Misure di tipo
"dirigista" implicherebbero inoltre una completa e rapidissima
armonizzazione di tasse ed accise sui carburanti, quando solo
qualche mese fa gli Stati membri hanno reagito con misure fiscali e
alquanto diverse all'impennata del prezzo del petrolio.
Nel
quadro di un'analisi economica che tenga conto delle competenze
dell'Unione europea, possono essere ipotizzate tre opzioni.
- Il
primo approccio (A) [2] consiste nel focalizzarsi sul trasporto
stradale facendo esclusivo ricorso alla tariffazione, senza
prevedere misure complementari per gli altri modi di trasporto.
Grazie a tale approccio sarebbe possibile, nel breve termine,
ridurre i ritmi di crescita del traffico stradale, in quanto i
maggiori costi di trasporto indurrebbero un logico aumento dei
coefficienti di riempimento di autovetture e autocarri. La mancanza
di misure parallele destinate a rivitalizzare gli altri modi di
trasporto (in particolare per migliorare la produttività del settore
ferroviario e colmare le insufficienze infrastrutturali) non
permetterebbe tuttavia il passaggio ad altri modi più rispettosi
dell'ambiente.
[2] Cfr. la tabella esplicativa contenuta
nell'allegato II.
- Anche il secondo approccio (B) è focalizzato
sulla tariffazione dei trasporti stradali, ma prevede misure di
accompagnamento destinate a migliorare l'efficacia degli altri modi
(migliore qualità dei servizi, migliore logistica, attuazione di
misure tecnologiche). Non sono però previsti investimenti in nuove
infrastrutture né azioni specifiche per promuovere il riequilibrio
fra modi o per assicurare una migliore coesione territoriale. Tale
opzione permetterebbe di realizzare uno sganciamento più marcato
rispetto all'approccio precedente, lasciando tuttavia l'egemonia al
trasporto su strada che, continuerebbe a concentrarsi su corridoi
ormai saturi e zone sensibili, pur essendo il modo più inquinante.
Questo approccio non permetterebbe inoltre di garantire il
necessario riequilibrio fra modi ed, in ultima analisi, non
contribuirebbe realmente al raggiungimento dello sviluppo
sostenibile, auspicato dal Consiglio europeo di Göteborg.
- Il
terzo approccio (C) cui si ispira il Libro bianco prevede una serie
di misure che combinano tariffazione, rilancio dei modi di trasporto
alternativi alla strada ed investimenti mirati nella rete
transeuropea. Si tratta di un approccio integrato volto a riportare
la ripartizione tra modi ai livelli registrati nel 1998, in vista di
un loro riequilibrio entro il 2010. L'obiettivo è più ambizioso di
quanto sembri, tenuto conto del disequilibrio storico in favore del
trasporto su strada che ha caratterizzato gli ultimi cinquant'anni.
Tale approccio, prescelto dal Consiglio europeo di Göteborg fra i
contributi offerti dalla Commissione, prevede un riequilibrio
modale, grazie soprattutto ad una politica d'investimento in
infrastrutture destinate alla ferrovia, alle vie navigabili interne,
ai trasporti marittimi a corto raggio ed alle operazioni intermodali
(COM(2001) 264 def.). Se saranno attuate le 60 misure previste dal
Libro bianco, si potrà assistere entro il 2010 ad uno sganciamento
significativo fra aumento della mobilità e crescita dell'economia,
ottenuto senza dover limitare la mobilità delle persone e delle
merci. Il miglior impiego di modi alternativi permetterà inoltre di
ridurre sensibilmente anche l'aumento dei volumi di merci
trasportati su strada (28% invece del 50% fra il 1998 ed il 2010).
Lo sganciamento dovrebbe infine essere ancora più netto per le
autovetture private (aumento del traffico del 21% a fronte di un
aumento del PIL del 43%).
V. Una strategia complessiva che
travalichi la politica europea dei trasporti
L'obiettivo del
riequilibrio dei modi di trasporto, auspicato ma finora mai
raggiunto, presuppone non solo l'attuazione, nell'ambito della
politica comune dei trasporti, di un ambizioso programma di
interventi previsti fino al 2010 dal Libro bianco, ma anche
l'adozione di misure coerenti facenti capo ad altre politiche
nazionali o locali.
- Definizione di una politica economica che
tenga conto di determinati fattori che contribuiscono all'aumento
della domanda di trasporto (in particolare i modelli di produzione
"just-in-time" e di "scorte viaggianti").
- Politica urbanistica
e di gestione del territorio: per evitare inutili aumenti
dell'esigenza di mobilità legati ad un'errata pianificazione delle
distanze fra residenza e luogo di lavoro.
- Politica sociale e
dell'istruzione: per meglio modulare i ritmi di lavoro e gli orari
scolastici evitando il sovraffollamento delle strade, soprattutto
durante il fine settimana (periodo in cui avviene la maggior parte
degli incidenti stradali).
- Politica dei trasporti urbani: per
conciliare nei grandi agglomerati la modernizzazione del servizio
pubblico e la razionalizzazione del ricorso all'autovettura privata.
Il rispetto degli impegni internazionali per la riduzione delle
emissioni di CO2 presuppone misure di intervento sia in ambiente
urbano che extraurbano.
- Politica fiscale e di bilancio: per
permettere di internalizzare realmente i costi esterni, soprattutto
quelli ambientali e realizzare una rete transeuropea degna di tale
nome.
- Politica di concorrenza: per garantire, soprattutto nel
settore ferroviario, che l'apertura del mercato non sia ostacolata
dalle compagnie dominanti già presenti sul mercato, né si traduca in
un degrado della qualità del servizio pubblico.
- Politica di
ricerca sui trasporti in Europa: per rendere più coerenti le diverse
iniziative avviate a livello comunitario, nazionale e privato, in
linea con il concetto di spazio europeo della ricerca.
È ovvio
che un certo numero di misure identificate dal Libro bianco, come ad
esempio il ruolo della autovettura privata, il miglioramento della
qualità del servizio pubblico o l'obbligo di ricorrere al treno per
il trasporto delle merci, dipendono da scelte effettuate a livello
nazionale o regionale più che a livello comunitario.
VI. Le
principali misure previste dal Libro bianco
Il Libro bianco
contiene una sessantina di precise proposte da adottare a livello
comunitario nel quadro della politica dei trasporti. Esso prevede
inoltre un programma d'azione composto da diverse misure scaglionate
fino al 2010 e legato a scadenze, che comprende in particolare un
meccanismo di controllo e una valutazione intermedia nel 2005, per
determinare se gli obiettivi quantitativi (ad esempio in materia di
ripartizione modale o di sicurezza stradale) sono stati
effettivamente raggiunti e se occorrono degli adeguamenti.
La
Commissione adotterà proposte dettagliate all'insegna degli
orientamenti seguenti:
Rilanciare le ferrovie
Il trasporto
ferroviario, nel senso proprio del termine, è il settore strategico
dal quale dipende in maggiore misura il successo del riequilibrio
soprattutto del comparto merci. Per rilanciare il settore occorre
che le stesse compagnie ferroviarie operino in reciproca
concorrenza. L'arrivo di nuove imprese può contribuire a rafforzare
la competitività del settore e deve essere accompagnato da misure
volte a promuovere la ristrutturazione delle compagnie ferroviarie
esistenti, tenendo conto delle ripercussioni sociali e delle
condizioni di lavoro. Si tratta di riuscire a realizzare l'apertura
dei mercati non solo per il trasporto internazionale di merci, come
deciso nel dicembre 2000, ma anche per il cabotaggio sui mercati
nazionali (in modo che nessun treno circoli più a vuoto) e,
progressivamente, per il trasporto internazionale di passeggeri.
Tale apertura dei mercati deve essere accompagnata da un'ulteriore
armonizzazione nel campo dell'interoperabilità e della
sicurezza.
A partire dall'anno prossimo, la Commissione proporrà
un pacchetto di misure che dovrebbero permettere alla ferrovia di
ritrovare presso gli operatori, soprattutto per il trasporto merci,
la necessaria credibilità in termini di regolarità e puntualità dei
propri servizi. Sarà quindi opportuno costituire progressivamente
una rete ferroviaria dedicata esclusivamente al trasporto merci in
modo che, dal punto di vista commerciale, le imprese riconoscano al
trasporto merci la stessa importanza attribuita al trasporto
passeggeri.
Migliorare la qualità del trasporto su strada
Il
principale vantaggio del trasporto stradale è quello di poter
trasportare merci ovunque in Europa con estrema flessibilità ed ad
un costo contenuto. Si tratta di un settore di importanza
fondamentale sebbene economicamente molto più fragile di quanto
sembri. Il settore e infatti caratterizzato da margini estremamente
ridotti, risultato della sua elevata frammentazione, nonché della
pressione di caricatori e imprese sui prezzi. Alcune imprese di
trasporti stradali sono pertanto tentate di adottare pratiche di
dumping sui prezzi e di ignorare la legislazione sociale e quella in
materia di sicurezza per compensare tale handicap.
La Commissione
proporrà misure regolamentari per armonizzare talune clausole
contrattuali al fine di proteggere i trasportatori rispetto ai
caricatori, in modo che possano rivedere le proprie tariffe in caso
di impennata dei prezzi del carburante.
Il cambiamento presuppone
anche la modernizzazione del funzionamento del trasporto stradale,
nel rispetto della legislazione sociale e dei diritti dei
lavoratori. In parallelo, è necessario armonizzare e rafforzare le
procedure di controllo per eliminare tutte le pratiche che
impediscono una concorrenza sana e leale nel settore.
Promuovere
i trasporti marittimi e fluviali
Il trasporto marittimo a corto
raggio ed il trasporto fluviale sono due modi capaci di supplire
alla congestione di determinati infrastrutture stradali e dalla
mancanza di infrastrutture ferroviarie. Questi due modi di trasporto
non sono pienamente sfruttati.
Per il rilancio del trasporto
marittimo a corto raggio sulle brevi distanze occorre creare delle
vere e proprie "autostrade del mare" nel quadro degli orientamenti
TEN. Ciò presuppone migliori collegamenti fra porti e rete
ferroviaria e fluviale, nonché un miglioramento della qualità dei
servizi portuali. Alcuni collegamenti marittimi (in particolare
quelli che permettono di evitare le strozzature attuali, cioè Alpi,
Pirenei e Benelux e in un domani la frontiera fra Germania e
Polonia) saranno integrati nella rete transeuropea allo stesso
livello dei collegamenti stradali o ferroviari.
L'Unione europea
dovrà dotarsi di regole rafforzate sulla sicurezza in mare, più
severe di quelle proposte dopo la catastrofe della petroliera Erika.
La Commissione, in cooperazione con l'Organizzazione marittima
internazionale e l'Organizzazione internazionale del lavoro, per
meglio combattere il fenomeno dei porti e delle bandiere di comodo,
proporrà l'integrazione di regole sociali minime che dovranno essere
rispettate in occasione dei controlli delle navi, nonché lo sviluppo
di un vero e proprio sistema europeo di gestione del traffico
marittimo. Parallelamente, per incoraggiare il maggior numero
possibile di navi a tornare a battere bandiera comunitaria, la
Commissione proporrà una direttiva per una "imposta collegata
direttamente al tonnellaggio", allineandosi alla normativa adottata
da determinati Stati membri.
Bisogna inoltre rafforzare la
posizione del trasporto fluviale, che è un tipico trasporto
intermodale, realizzando collegamenti fluviali e di installando le
necessarie strutture di trasbordo per permettere il passaggio dei
battelli durante tutto l'anno. Anche una più completa armonizzazione
dei requisiti tecnici dei battelli, dei certificati di conduzione e
delle condizioni sociali dell'equipaggio permetterà di rendere tale
settore più dinamico.
Conciliare la crescita del trasporto aereo
con l'ambiente
In tempi di mercato unico e di moneta unica, non
esiste in Europa un "cielo unico". L'Unione europea soffre
dell'eccessiva frammentarietà del suo sistema di gestione del
traffico aereo che contribuisce a peggiorare i ritardi dei voli, a
consumare inutilmente carburante ed a ridurre la competitività delle
compagnie aeree europee. È pertanto fondamentale elaborare entro il
2004 un insieme di proposte concrete volte a fissare una
regolamentazione comunitaria del traffico aereo e ad instaurare un
efficace collaborazione sia con le autorità militari che con
Eurocontrol.
Alla riorganizzazione del cielo europeo deve
affiancarsi una politica volta a fare in modo che l'inevitabile
aumento delle capacità aeroportuali, legato in particolare
all'allargamento, sia strettamente subordinato all'adozione di una
nuova regolamentazione per ridurre l'inquinamento acustico ed
ambientale provocato dagli aerei.
Fare dell'intermodalità una
realtà
Il ricorso all'intermodalità è di importanza fondamentale
nello sviluppo di alternative competitive al trasporto stradale. A
tutt'oggi le realizzazioni concrete in materia sono molto limitate,
e si riducono ad alcuni grandi porti ben collegati alla ferrovia o
ai canali. Occorrono quindi azioni per meglio integrare i modi che
dispongono di potenziali capacità all'interno di una catena di
trasporti gestita efficacemente, nella quale tutte le prestazioni
siano integrate. Risulta pertanto prioritario adottare misure volte
a promuovere l'armonizzazione tecnica e l'interoperabilità fra i
diversi sistemi, con particolare riguardo al traffico container.
Grazie ad un nuovo programma comunitario di sostegno "Marco Polo"
focalizzato su iniziative innovatrici, quali ad esempio le
autostrade del mare, l'intermodalità non deve restare un semplice
slogan bensì divenire una vera e propria realtà competitiva ed
economicamente conveniente.
Realizzare la rete transeuropea dei
trasporti
Tenuto conto della saturazione di alcuni grandi assi e
delle relative conseguenze in termini di inquinamento, è essenziale
che l'Unione europea realizzi i progetti transeuropei già decisi. La
Commissione intende a tal fine proporre una revisione degli
orientamenti adottati dal Consiglio e dal Parlamento, che risultano
limitati fintanto che non sarà assicurato il finanziamento degli
attuali progetti. Conformemente alle conclusioni del Consiglio
europeo di Göteborg, la Commissione propone di concentrare
l'aggiornamento degli orientamenti comunitari sull'eliminazione
delle strozzature nella rete ferroviaria e sull'adattamento di
itinerari prioritari, per assorbire i flussi generati
dall'allargamento, soprattutto nelle regioni frontaliere e
migliorare l'accessibilità delle regioni periferiche. Al fine di
migliorare l'accesso alla rete transeuropea, lo sviluppo della rete
secondaria continuerà a figurare fra le priorità dei Fondi
strutturali.
Occorre a tal fine emendare l'elenco dei 14 grandi
progetti prioritari individuati dal Consiglio europeo di Essen ed
elencati nella decisione del 1996 sugli orientamenti del Parlamento
europeo del Consiglio in materia di reti transeuropee di trasporto.
Da un lato diversi grandi progetti sono già strati completati.
Dall'altro è prevista l'aggiunta di una mezza dozzina di nuovi
progetti (ad esempio il progetto Galileo o l'attraversamento
ferroviario ad elevata capacità dei Pirenei).
Per garantire il
buon sviluppo della rete transeuropea, sarà nel contempo proposto di
migliorare le disposizioni che regolano la concessione di aiuti
finanziari per permettere una maggior partecipazione comunitaria
(nell'ordine del 20% del costo totale) a progetti ferroviari
transfrontalieri per i quali è previsto il varco di barriere
naturali poco redditizi, ma che presentano un reale valore aggiunto
a livello transeuropeo, come ad esempio la tratta Lione-Torino, già
inserita dal Consiglio europeo di Essen fra i progetti prioritari.
Detto 20% potrebbe inoltre applicarsi anche a progetti per
l'eliminazione delle strozzature che esistono alle frontiere con i
paesi candidati all'adesione.
La Commissione presenterà nel 2004
un'ampia revisione della rete transeuropea, volta in particolare ad
introdurre il concetto di autostrade del mare, sviluppare capacità
aeroportuali, offrire migliori collegamenti con le regioni
periferiche e integrare le reti dei paesi candidati all'adesione con
quelle dei paesi dell'Unione [3].
[3] Fatti salvi i risultati dei
negoziati di adesione, le reti dei paesi candidati saranno integrate
nella rete dell'Unione con i trattati d'adesione.
Tenuto conto
delle ridotte risorse mobilitate dagli Stati membri e dei limiti
delle partnership pubblico privato (PPP), occorre trovare soluzioni
innovatrici basate sul mutuo impiego dei redditi derivanti dall'uso
dell'infrastruttura. Per poter trovare fonti di finanziamento per
una nuova infrastruttura prima ancora che essa entri in attività e
produca flussi di reddito, conviene riscuotere pedaggi o diritti
d'uso su tutta una zona o lungo itinerari alternativi contribuendo
così ad alimentare fondi nazionali o regionali. Saranno apportate le
opportune modifiche alla legislazione comunitaria in modo da poter
destinare una parte dei diritti d'uso alla costruzione di
infrastrutture più rispettose dell'ambiente. Il finanziamento delle
infrastrutture ferroviarie nelle Alpi tramite la tassazione dei
veicoli pesanti è un tipico esempio di tale approccio: in Svizzera i
diritti riscossi in particolare dagli autocarri comunitari in
transito vengono utilizzati per finanziare grandi opere
ferroviarie.
Rafforzare la sicurezza stradale
Seppure
indissolubilmente associati al benessere generale ed individuale, i
trasporti sono sempre più spesso visti, ormai, come un potenziale
pericolo. La fine del XX secolo è stata segnata da gravi incidenti
ferroviari, dalla caduta del Concorde e dal naufragio della
petroliera Erika, immagini ancora ben vive negli occhi di tutti. Il
livello di accettazione dell'insicurezza non è tuttavia uniforme,
basti pensare alla relativa tolleranza con cui vengono accolti gli
incidenti stradali che ogni anno causano 41 000 morti, pari
all'intera popolazione di una città delle dimensioni di Bayonne.
Ogni giorno il numero di morti sulle strade europee è praticamente
pari al numero di passeggeri di un aereo di medie dimensioni. Che si
tratti di morti o di feriti, le vittime della strada rappresentano
per la società un costo di decine di miliardi di euro e un prezzo
umano incalcolabile. L'obiettivo dell'Unione in termini di sicurezza
stradale deve essere quello di ridurre le vittime della strada del
50% entro il 2010. Garantire la sicurezza stradale nelle città
costituisce, ad esempio, il presupposto per la promozione della
bicicletta quale mezzo di trasporto.
Va menzionata la forte
reticenza dimostrata dagli Stati membri nei confronti di un'azione a
livello comunitario: basti pensare alla cintura di sicurezza
obbligatoria per i bambini o sugli autobus o all'armonizzazione del
tasso di alcolemia su cui si discute ormai da più di 12 anni. La
Commissione intende ricorrere soprattutto allo scambio di buone
pratiche fino al 2005, pur riservandosi di adottare iniziative
regolamentari se il numero di incidenti non dovesse diminuire
(tenuto fra l'altro conto che esso è ancora elevato nei paesi
candidati).
In tempi brevi la Commissione avvierà due iniziative
limitate alla rete transeuropea per armonizzare la segnaletica dei
luoghi particolarmente pericolosi e per uniformare, nell'ambito del
trasporto internazionale commerciale, le regole relative a controlli
e sanzioni per eccesso di velocità e abuso di alcol al
volante.
Decidere un'efficace politica di tariffazione dei
trasporti
Come è noto, i modi di trasporto non pagano sempre e
dovunque i costi che generano. La situazione differisce notevolmente
a seconda dello Stato membro e del modo di trasporto. Ciò impedisce
il buon funzionamento del mercato interno e rischia di falsare la
concorrenza nel sistema di trasporto. In una simile situazione non
esiste nessun reale incentivo all'uso di modi meno inquinanti o di
reti meno congestionate.
Il Libro bianco svilupperà gli
orientamenti seguenti.
- Armonizzazione della fiscalità dei
carburanti per uso professionale, soprattutto per il trasporto
stradale.
- Ravvicinamento dei principi tariffari di uso delle
infrastrutture. Il fatto di tener conto dei costi esterni deve
inoltre incoraggiare l'uso di modi di trasporto che hanno un impatto
ridotto sull'ambiente e permettere investimenti, finanziati con le
risorse così liberate, in nuove infrastrutture, come propone il
Parlamento europeo nella relazione Costa [4]. Le attuali regole
comunitarie, come ad esempio la direttiva 1999/62/CE sulla
"Eurovignetta", devono dunque essere sostituite da un più moderno
quadro di riferimento dei sistemi di tariffazione dell'uso delle
infrastrutture, tali da favorire i progressi auspicati pur
garantendo eque condizioni di concorrenza tra i modi di trasporto,
una più efficiente tariffazione e il mantenimento della qualità del
servizio.
[4] A5-034/2000.
Una simile riforma prevede parità
di trattamento tra operatori e tra modi di trasporto. Che si tratti
di aeroporti, porti, strade, strade ferrate o vie navigabili, il
prezzo di uso delle infrastrutture dovrebbe variare secondo lo
stesso principio, in funzione della categoria delle infrastrutture
usate, del periodo della giornata, della distanza, delle dimensioni
e della massa del veicolo e di qualsiasi altro fattore che eserciti
un'influenza sulla congestione, il deterioramento delle
infrastrutture o l'ambiente.
In molti casi, il fatto di tener
conto dei costi esterni genererà introiti superiori a quanto
necessario per coprire i costi delle infrastrutture utilizzate.
Perché il settore dei trasporti possa profittarne pienamente, sarà
determinante destinare le entrate disponibili a fondi specifici,
nazionali o regionali, destinati a finanziare misure di attenuazione
o compensazione dei costi esterni (doppio dividendo). Sarà data la
priorità alla costruzione di infrastrutture, soprattutto in campo
ferroviario, favorevoli all'intermodalità e che offrono
un'alternativa più rispettosa dell'ambiente.
In alcune zone
sensibili, questi introiti supplementari potrebbero essere
insufficienti per finanziare la costruzione delle infrastrutture
necessarie per superare le barriere naturali esistenti. Occorre
dunque consentire che la realizzazione di una nuova infrastruttura
possa beneficiare di un «gettito» ancor prima che siano generati i
primi introiti d'uso. In altri termini, il pedaggio o il canone è
applicato in tutta una zona, per finanziare una infrastruttura ivi
prevista.
Bisogna anche considerare la disparità di trattamento
in termini di tassazione dell'energia nei diversi modi, ad esempio
nel trasporto ferroviario rispetto a quello aereo, che può provocare
distorsioni della concorrenza lungo determinate tratte su cui
operano contemporaneamente i due modi di trasporto.
Riconoscere i
diritti e i doveri degli utenti
Il diritto del cittadino europeo
di avere accesso a servizi di trasporto di qualità, con prestazioni
integrate a prezzi abbordabili deve essere opportunamente esteso. La
riduzione del prezzo di trasporto, rilevata nel corso degli ultimi
anni, non deve comportare la rinuncia ai diritti più elementari. Con
l'adozione della carta dei diritti del passeggero aereo, la
Commissione ha instaurato un precedente che potrà essere seguito
anche per gli altri modi di trasporto. Tali diritti, che vanno
dall'informazione, alla compensazione in caso di negato imbarco
dovuto a overbooking, agli indennizzi in caso di incidente,
potrebbero essere estesi anche ad altri modi. Come avvenuto con la
carta del passeggero nel settore aereo, la legislazione comunitaria
deve fornire il quadro di riferimento per aiutare quanti utilizzano
il sistema di trasporto a conoscere e far valere i propri diritti. A
fronte di ciò dovranno naturalmente essere definiti anche
determinati doveri in materia di sicurezza.
Sviluppare trasporti
urbani di qualità
Per far fronte al generale degrado della
qualità di vita dei cittadini europei, a causa della crescente
congestione dei centri urbani, la Commissione propone, nel rispetto
della sussidiarietà, di favorire lo scambio di buone pratiche per un
migliore uso dei trasporti in comune e delle infrastrutture
esistenti. Un migliore approccio al trasporto urbano da parte delle
autorità locali è necessario per conciliare l'ammodernamento del
servizio pubblico ed un uso più razionale dell'automobile privata.
Tali misure, fondamentali per garantire uno sviluppo sostenibile,
sono senz'altro fra le più difficili da attuare. Solo su questa base
si potranno rispettare gli impegni internazionali assunti a Kyoto
per ridurre le emissioni inquinanti di CO2.
Mettere la ricerca e
tecnologia a servizio di trasporti puliti ed efficienti
Nel corso
degli ultimi anni la Comunità ha già compiuto notevoli investimenti
in materia di ricerca e sviluppo tecnologico (oltre un miliardo di
euro fra il 1997 e il 2000) nei campi più disparati: intermodalità,
autovetture private o applicazioni telematiche ai trasporti, ecc. È
arrivato il momento di dare ai trasporti meno cemento e più idee.
Sarà a tal fine necessario focalizzare le future azioni sugli
obiettivi indicati nel presente Libro bianco. Lo Spazio europeo
della ricerca ed il nuovo programma quadro di ricerca 2002-2006, uno
dei suoi principali strumenti, offrono la possibilità di mettere in
pratica tali principi, per rendere più coordinato ed efficace il
sistema di ricerca sui trasporti.
Occorre pertanto avviare azioni
concrete volte a rendere i trasporti stradali e marittimi più puliti
e sicuri, nonché ad integrare i sistemi intelligenti in tutti i modi
così da permettere una gestione efficace delle infrastrutture. Il
piano d'azione e-Europe prevede a tal fine un certo numero di azioni
facenti capo agli Stati membri ed alla Commissione, come ad esempio
lo sviluppo di servizi innovativi di informazione e di controllo
sulle reti transeuropee e nelle città, oppure l'installazione di
sistemi attivi di sicurezza nei veicoli.
In base ai risultati di
recenti studi, la Commissione proporrà una direttiva di
armonizzazione dei metodi di pagamento di determinate
infrastrutture, in particolare dei pedaggi autostradali, ed una
direttiva sulle norme di sicurezza da osservare in galleria.
Per
l'aeronautica, sarà accordata la priorità ad azioni volte a
migliorare l'impatto ambientale dei motori in termini di emissioni e
rumore, condizione sine qua non per l'adozione di norme più severe
concernenti la sicurezza e il consumo dei carburanti per gli
aerei.
Ben gestire la mondializzazione
La normativa che regola
i trasporti è ormai da tempo concordata a livello internazionale. La
politica comune dei trasporti si trova pertanto nella difficile
posizione di dover mediare fra regole fissate a livello
internazionale da organismi pienamente riconosciuti, da un lato, e
da regole nazionali spesso destinate a proteggere i mercati interni,
dall'altro.
Le regole fissate a livello mondiale sono in genere
volte a facilitare gli scambi ed il commercio e non tengono
sufficientemente conto della necessità di tutelare l'ambiente e di
garantire la sicurezza dell'approvvigionamento. Da molti anni, ciò
ha indotto alcuni paesi come gli Stati Uniti ad attuare
regolamentazioni regionalizzate dei trasporti, in particolare nel
settore marittimo o aereo per promuovere la difesa di interessi
specifici. L'Unione europea ha seguito tale esempio per proteggersi
da catastrofe marittimi o sopprimere regole inadeguate, come ad
esempio in materia di lotta contro il rumore degli aerei o di
indennizzo dei passeggeri in caso di incidente.
Oggi, con la
prospettiva dell'allargamento, cioè l'estensione della politica dei
trasporti e della rete transeuropea su scala continentale, l'Europa
deve riconsiderare il suo ruolo sulla scena internazionale se vuole
controllarne lo sviluppo in modo sostenibile e rimediare ai problemi
di congestione e di inquinamento. Nel quadro dei negoziati svolti in
seno all'OMC, l'Unione europea continuerà a fungere da catalizzatore
per favorire l'apertura dei mercati dei principali modi di
trasporto, pur salvaguardando la qualità dei servizi e la sicurezza
degli utilizzatori. La Commissione intende proporre un rafforzamento
del ruolo della Comunità in seno alle organizzazioni internazionali
quali l'Organizzazione marittima internazionale, l'Organizzazione
per l'aviazione civile internazionale o la Commissione del Danubio,
in modo da tutelare gli interessi dell'Europa a livello mondiale.
L'Unione allargata dovrà poter controllare gli effetti della
mondializzazione e contribuire all'elaborazione di soluzioni
internazionali, ad esempio nella lotta contro gli abusi legati alle
bandiere ombra o al dumping sociale nel trasporto
stradale.
Paradossalmente, malgrado sia la prima potenza
commerciale a livello mondiale e svolga gran parte delle proprie
attività commerciali al di fuori delle proprie frontiere, l'Unione
europea ha un peso molto relativo allorché si tratta di adottare
regole internazionali che concernono essenzialmente i trasporti. Ciò
è dovuto al fatto che l'Unione europea in quanto tale risulta
esclusa della maggior parte delle organizzazioni intergovernative
dove le è riconosciuto unicamente il ruolo di osservatore. Occorre
rimediare rapidamente a questa situazione e promuovere l'adesione
della Comunità alle organizzazioni intergovernative che disciplinano
i trasporti perché la trentina di membri dell'Unione allargata non
soltanto parlino con un'unica voce, per poter influenzare l'attività
di queste organizzazioni promuovendo un sistema internazionale dei
trasporti ispirato ad un modello di sviluppo
sostenibile.
Sviluppare gli obiettivi ambientali a medio e lungo
termine per un sistema di trasporto sostenibile
È necessario fare
ricorso a molteplici misure e strumenti politici per avviare il
processo verso un sistema di trasporto sostenibile. Raggiungere
l'obiettivo finale richiederà tempo e le misure indicate in questo
Libro bianco non sono che la prima tappa di una strategia a lungo
termine.
È opportuno fornire una definizione operativa di
"sistema di trasporto sostenibile" per offrire ai decisori politici
un'indicazione utile e concreta. Occorre inoltre, per quanto
possibile, quantificare gli obiettivi preposti. La Commissione
intende a tal fine presentare nel 2002 una comunicazione nella quale
gli obiettivi saranno più precisamente dettagliati. Essa dispone già
di uno strumento di controllo: il meccanismo di controllo TERM
(Transport and Environment Reporting Mechanism).
*
*
*
Relativamente alle proposte da attuare entro il 2010,
condizione necessaria ma non sufficiente per una politica comune dei
trasporti orientata allo sviluppo sostenibile, l'analisi del Libro
bianco sottolinea:
- i rischi di congestione dei grandi assi e di
squilibrio territoriale,
- le condizioni per una ripartizione
modale più equilibrata,
- l'eliminazione in via prioritaria delle
strozzature,
- il nuovo, importante posto riconosciuto agli
utilizzatori nella politica dei trasporti,
- l'esigenza di ben
gestire la mondializzazione dei trasporti.
Bisogna quindi
scegliere tra lo status quo oppure riconoscere la necessità di un
cambiamento. Nel primo caso, la scelta più facile, congestione e
inquinamento aumenteranno in modo notevole finendo per minacciare la
competitività del sistema economico europeo. Nel secondo caso, che
esige l'attuazione su base volontaria di misure spesso difficili da
far rispettare, occorrerà elaborare nuove normative per canalizzare
la domanda di mobilità e garantire uno sviluppo sostenibile
dell'economia europea nel suo insieme.
«Facile è compiere un
grande sacrificio, più duro compierne di piccoli in
continuazione»
Johann Wolfgang GOETHE: «Le affinità elettive»
(Ministro per la ricostruzione stradale della Repubblica di Weimar
e... scrittore)
PARTE PRIMA: RIEQUILIBRARE I MODI DI
TRASPORTO
L'Unione europea
è confrontata a un crescente squilibrio fra i modi di trasporto. Il
crescente successo del trasporto su strada e per via aerea
peggiorano la congestione presente su tali reti. Paradossalmente,
una cattiva gestione delle potenzialità dei trasporti ferroviari e
del cabotaggio marittimo impedisce lo sviluppo di vere e proprie
alternative al trasporto merci su gomma. La congestione in alcune
parti dell'Unione europea non deve far dimenticare tuttavia che
alcune regioni periferiche ancora non dispongono di sufficiente
accesso ai mercati centrali.
Il persistere di tale situazione si
traduce in uno squilibrio nella ripartizione del traffico e quindi
in un aumento della congestione, in particolare sui principali assi
transeuropei e nelle città. Per risolvere tale problema occorre aver
raggiunto entro il 2010 due obiettivi prioritari:
regolamentare
la concorrenza tra modi di trasporto,
legare il destino dei
diversi modi per attuare con successo l'intermodalità.
I. UNA CONCORRENZA
REGOLATA
Senza una concorrenza meglio regolata tra i modi, è
utopistico pensare che si possa evitare un nuovo aumento degli
squilibri, con il rischio di un quasi-monopolio del trasporto merci
su strada in un'Unione europea allargata. Occorre dunque controllare
la crescita del traffico stradale e aereo e battersi per la ferrovia
e gli altri modi rispettosi dell'ambiente, in modo che divengano
alternative competitive.
A. Migliorare la qualità del trasporto
su strada
Il trasporto su strada è il modo preferito per il
trasporto di merci e passeggeri. Nel 1998 circa la metà del
trasporto merci [5] (44%) è stato effettuato su strada come pure su
strada venivano trasportati oltre i due terzi dei passeggeri (78%).
La versatilità nell'automobile, strumento principe della mobilità di
massa, continua a rappresentare il simbolo stesso della libertà
individuale che caratterizza la società contemporanea. Due famiglie
su tre possiedono ormai un'automobile.
[5] La quota di mercato
del trasporto su strada ha presentato una crescita costante per il
trasporto merci. Dal 41% nel 1990 (44% nel 1998), essa dovrebbe
raggiungere, in assenza di misure, il 47% nel 2010.
Fra il 1970
ed il 2000 il parco macchine della Comunità si è triplicato,
passando da 62,5 milioni di automobili a quasi 175 milioni. Anche se
tale tendenza sembra rallentare, il numero di autovetture private
nella Comunità aumenta di oltre 3 milioni di unità ogni anno, un
dato destinato ad aumentare con l'allargamento.
Ogni giorno, ben
10 ettari di terreno vengono ricoperti da infrastrutture stradali.
Tale politica infrastrutturale risulta particolarmente rilevante
nelle regioni e nei paesi periferici che tentano in tal modo di
promuovere il proprio sviluppo economico; il fenomeno è
particolarmente marcato nei paesi di "coesione" ove la densità di
autostrade è aumentata del 43% in dieci anni (1988-1998), pur
restando inferiore alla media comunitaria. A livello di Unione, i
chilometri d'autostrada si sono triplicati fra il 1970 e il
2000.
Malgrado la realizzazione di tali nuove infrastrutture, il
fenomeno di saturazione è particolarmente sentito nelle regioni
urbane industrializzate, come ad esempio il bacino della Ruhr, il
Randstad, l'Italia settentrionale o la parte meridionale
dell'Inghilterra. La mancanza di efficaci forma di controllo del
traffico automobilistico ha aggravato la situazione nelle città più
importanti. Il procedere irregolare, caratteristico degli ingorghi,
aumenta le emissioni di sostanze inquinanti e il consumo di
energia.
Fra le principali fonti del cambiamento climatico, le
analisi compiute indicano ai primi posti i combustibili fossili.
Oltre la metà del petrolio consumato dai mezzi di trasporto è
destinato alle autovetture private e nel 1998 i trasporti sono stati
responsabili di oltre un terzo (28%) delle emissioni di CO2 in
Europa. Grande utilizzatore di petrolio (67% della domanda finale),
il trasporto su strada è da solo causa dell'84% delle emissioni di
CO2 imputabili ai trasporti.
I rischi di congestione riguardano
ormai anche i grandi assi e le regioni sensibili.
L'aumento del
fenomeno è in gran parte dovuto ai trasporti merci internazionali.
In mancanza di interventi correttori, si prevede entro il 2010 un
aumento del 50% del trasporto merci. Il ricorso all'uso
dell'autocarro è inevitabile sulle brevi distanze, perché non esiste
un modo alternativo altrettanto adeguato alle esigenze
dell'economia. In compenso, ci si può interrogare sulle condizioni
che mantengono o incoraggiano il crescente ricorso al trasporto su
strada per i tragitti a media e lunga distanza in presenza di
soluzioni alternative. Ciò può essere in parte attribuito all
sussistere di pratiche che falsano le regole di concorrenza, la cui
eliminazione richiederà ulteriori interventi di regolamentazione e
soprattutto l'effettiva applicazione delle norme esistenti, grazie
al rafforzamento e all'armonizzazione delle sanzioni.
1. Una
ristrutturazione da organizzare
Il principale vantaggio
competitivo del trasporto stradale è la sua capacità di trasportare
merci ovunque nell'Unione europea, ma anche sull'intero continente
con una estrema flessibilità e a prezzi ridotti. Ma lo sviluppo di
questa capacità si è realizzato in un contesto molto paradossale. Le
imprese del settore praticano con gli altri modi di trasporto e tra
di loro una concorrenza accanita, al punto che alcune imprese di
trasporto stradale per sopravvivere in un ambiente estremamente
concorrenziale, tenuto conto dell'aumento degli oneri di esercizio
(prezzo dei combustibili, nuove attrezzature), sono costrette ad
eludere le regole sull'orario di lavoro e sull'autorizzazione di
circolazione nonché a trascurare i più elementari principi di
sicurezza stradale. Gli "strappi" alle regole diventano però troppo
frequenti. La guerra di prezzi fra imprese rischia di inasprirsi con
l'allargamento, dato che gli oneri di esercizio sono meno elevati
nei paesi candidati.
L'argomentazione secondo la quale il
trasporto stradale sarebbe svantaggiato in termini di concorrenza,
viste la regalie ed i vantaggi finanziari concessi alle società
ferroviarie dai pubblici poteri, è sempre meno esatta. Essa non
tiene infatti in considerazione il fatto che, in termini
d'infrastruttura, il trasporto stradale scarica alcuni costi sulla
collettività. La manutenzione di un'autostrada sarebbe ad esempio
sei volte meno cara, se essa fosse utilizzata soltanto dalle
automobili. Gli automezzi pesanti godono perciò di un vantaggio non
compensato da un rapporto dello stesso ordine tra il pedaggio da
loro pagato e quello dei veicoli privati.
Tuttavia, le quote di
mercato acquisite dalla strada non possono mascherare la grande
precarietà finanziaria nella quale si trovano oggi molte imprese di
trasporto, in particolare le più piccole. I "padroncini" hanno
sempre più difficoltà a mantenere una redditività spesso artificiale
a causa delle pressioni sui prezzi esercitate dai caricatori e
dall'industria, soprattutto in occasione di shock congiunturali
quali l'aumento del prezzo del gasolio.
Le misure di
defiscalizzazione adottate di fretta e in modo unilaterale da alcuni
Stati membri per calmare il malcontento dei trasportatori a seguito
dell'aumento brutale dei prezzi del gasolio nel settembre 2000 non
sono soluzioni a lungo termine. Simili interventi sono più dei
palliativi che delle misure risolutive e rischiano non soltanto di
avere un impatto limitato sulla salute finanziaria del settore, ma
anche di arrecare pregiudizio agli altri modi, rafforzando
ulteriormente il vantaggio competitivo del trasporto stradale. Tali
misure potrebbero eventualmente essere considerate sovvenzioni
occulte e destabilizzare ulteriormente la professione, poiché il
prezzo del trasporto stradale non rifletterebbe i costi
reali.
Nonostante queste constatazioni, nessun vero piano di
ristrutturazione del settore è stato finora intrapreso in Europa. Il
timore di agitazioni sociali e di una paralisi dei principali assi
di transito non vi è certamente estraneo. Nel contesto attuale,
sembra auspicabile risanare le pratiche in vigore e rafforzare la
base delle imprese incoraggiando i raggruppamenti e la
diversificazione di attività. Infatti, imprese aventi dimensioni e
basi finanziarie adeguate, che permettano loro di approfittare dei
progressi tecnologici, potranno fare fronte - nelle migliori
condizioni - all'arrivo sul mercato del trasporto stradale di
concorrenti dell'Est europeo, ove il costo della manodopera è
attualmente inferiore a quello dei paesi dell'Europa dell'Ovest. Si
devono prevedere misure di accompagnamento per incoraggiare le
microimprese o i "padroncini" a riunirsi in strutture più atte a
prestare servizi di qualità, che integrino ad esempio attività di
logistica e sistemi avanzati di informazione e di gestione, nel
rispetto della politica di concorrenza.
In questo contesto,
l'armonizzazione delle clausole minime relative alla ripartizione
dei costi nei contratti che disciplinano l'attività di trasporto
dovrebbe aiutare a proteggere i trasportatori dalle pressioni dei
caricatori. In altri termini, nei contratti di trasporto devono
figurare clausole come la revisione delle tariffe in caso di aumento
brutale dei prezzi del carburante. Non bisogna dimenticare che è il
trasporto stradale - modo dominante - a fissare il prezzo del
trasporto. In queste condizioni, si tende a tirare questo prezzo
verso il basso, a scapito degli altri modi che non beneficiano delle
stesse capacità di adeguamento.
2. Una regolamentazione da
sviluppare
A livello dell'Unione europea, sono state adottate
pochissime misure per garantire un minimo di regolamentazione delle
condizioni sociali nel trasporto stradale. Questo fattore spiega in
parte la sua grande competitività. Soltanto nel dicembre 2000 il
Consiglio dei Ministri ha infine deciso di armonizzare il tempo di
guida con un massimo di 48 ore alla settimana in media, con
eccezioni, tuttavia, per gli autisti indipendenti. Negli altri modi
di trasporto, l'orario di lavoro è da tempo strettamente limitato;
per i macchinisti, ad esempio, il tempo di guida varia in media da
22 a 30 ore presso le principali società ferroviarie.
Numerose
proposte della Commissione mirano a dotare l'Unione europea di una
vera regolamentazione per migliorare le condizioni di lavoro, la
sicurezza stradale e garantire il rispetto delle regole di
funzionamento del mercato interno. Citiamo:
- regolamentazione
dell'orario di lavoro: la proposta, pur escludendo i lavoratori
autonomi permette di controllare l'orario di lavoro a livello
europeo, sulla base di una durata settimanale media di 48 ore e una
durata massima di lavoro di 60 ore;
- armonizzazione dei divieti
di circolazione degli automezzi pesanti il fine settimana; questa
proposta mira ad avvicinare le regole nazionali in materia e a
stabilire un obbligo di informazione preliminare prima
dell'introduzione di tali divieti;
- introduzione di un
"attestato di conducente" che permetterà ai controllori nazionali di
verificare efficacemente la regolarità e, se necessario, di
constatare (e sancire) l'irregolarità della situazione occupazionale
del conducente;
- sviluppo della formazione professionale; la
proposta prevede regole comuni sulla formazione iniziale
obbligatoria per tutti i nuovi conducenti che trasportano merci o
passeggeri e una formazione continua per tutti i conducenti a
intervalli regolari.
L'adozione di questo pacchetto di misure è
essenziale per garantire lo sviluppo di un trasporto stradale di
qualità in un'Unione europea allargata. Questo pacchetto potrà
essere completato da azioni intraprese dalle organizzazioni sociali
rappresentate nel comitato del dialogo settoriale, in particolare
azioni concernenti l'impiegabilità dei lavoratori e l'adattamento
dell'organizzazione del lavoro delle imprese di trasporto. Se
necessario, si potranno sviluppare misure concrete contro il
subappalto a "falsi indipendenti".
3. Controlli e sanzioni da
rafforzare
La regolamentazione europea sul trasporto stradale è
insufficiente, in particolare per le condizioni di lavoro, ma
soprattutto è applicata molto male. La tolleranza in occasione
dell'applicazione di questa regolamentazione è problematica. Non è
raro che un autista cui è stata ritirata la patente di guida in uno
Stato membro possa ottenerne un'altra in uno Stato
vicino.
Estratto di un rapporto di missione (Direzione generale
Energia e Trasporti)
Il controllo di bordo della strada è stato
intrapreso sotto l'egida di "Euro Contrôle Route"- il sistema
transfrontaliero di controlli instaurato da Belgio, Paesi Bassi,
Lussemburgo e Francia nel 1999. Gli ispettori, la polizia e i
funzionari doganali di ciascuno dei quattro paesi effettuavano
controlli.
Nel corso della giornata del 7 luglio 2000, sono stati
controllati in totale 800 automezzi pesanti e autobus, di cui circa
100 sono stati trovati in infrazione (questa proporzione da 1 a 8 è
stata considerata come una media abituale per questo tipo di
controlli). La metà delle infrazioni accertate era di competenza
nazionale (irregolarità con le patenti, assicurazione, bollo di
circolazione, ecc..) mentre l'altra metà delle infrazioni riguardava
la legislazione europea; le infrazioni più numerose concernevano il
tempo di guida.
L'efficacia delle normative comunitarie e
nazionali presuppone quindi la loro applicazione, corretta e
imparziale, su tutto il territorio della Comunità.
La Commissione
intende presentare entro la fine del 2001 una proposta
sull'armonizzazione dei controlli e delle sanzioni al fine di:
-
promuovere l'efficacia e l'uniformità dell'interpretazione,
dell'applicazione e del controllo della legislazione comunitaria nel
settore dei trasporti su strada. Questa modifica della legislazione
in vigore comporterà anche disposizioni per determinare la
responsabilità del datore di lavoro per alcune infrazioni commesse
dal suo conducente;
- armonizzare le sanzioni e le condizioni di
immobilizzo dei veicoli;
- aumentare il numero di controlli che
gli Stati membri devono effettuare (finora, l'1% dei giorni di
lavoro effettuati) per verificare il rispetto dei tempi di guida e
di riposo dei conducenti;
- incoraggiare lo scambio sistematico
di informazioni, come l'iniziativa concernente i paesi del Benelux,
il coordinamento delle attività di controllo, la concertazione
periodica tra le amministrazioni nazionali e la formazione dei
controllori per fare meglio rispettare le varie legislazioni.
In
questo contesto, le nuove tecnologie avranno un ruolo importante.
L'introduzione entro il 2003 del tachigrafo digitale, un apparecchio
che serve a registrare dati su un periodo più lungo di quanto è
possibile con un tachigrafo meccanico, come la velocità e il tempo
di guida, rappresenterà un progresso sostanziale nelle prestazioni
dei mezzi di controllo, permettendo una migliore protezione dei dati
registrati rispetto al materiale attuale e una più grande
affidabilità dei controlli. Occorrerà anche tenere conto delle nuove
possibilità offerte dalla radionavigazione via satellite. Il
programma Galileo permetterà di seguire l'iter delle merci in
qualsiasi punto e di controllare diversi parametri come la guida dei
veicoli
o ad esempio la temperatura dei
contenitori. Se necessario, la telesorveglianza di parametri diversi
da quelli relativi alla localizzazione dell'apparecchio mobile potrà
essere effettuata con altri mezzi oltre che Galileo (ad esempio GSM,
satellite di telecomunicazione).
B. Rilanciare le ferrovie
Le
ferrovie presentano caratteristiche contraddittorie, talvolta molto
moderne talvolta piuttosto arcaiche. Da un lato vi sono le
prestazioni della rete ad alta velocità, le moderne stazioni capaci
di accogliere migliaia di viaggiatori, dall'altra un arcaico
servizio di trasporto merci, nonché linee sature ed obsolete,
pendolari bloccati in treni strapieni e in continuo ritardo, che
spesso riversano i viaggiatori in stazioni vecchie e poco
sicure.
Con 241 miliardi di tonnellate/km di merci trasportate
nel 1998 rispetto ai 283 miliardi del 1970, la quota di mercato
detenuta in Europa dalle ferrovie è passata dal 21,1% all'8,4%, in
un periodo dove il volume di merci trasportate è aumentato in modo
spettacolare. Contrariamente alla crisi in cui versano le ferrovie
in Europa, il mercato ferroviario ha visto invece una rinascita
negli Stati Uniti dove le compagnie ferroviarie sono riuscite a
soddisfare le esigenze delle imprese. Oggi il trasporto per ferrovia
di merci rappresenta negli Stati Uniti il 40% del trasporto totale,
rispetto all'8% nell'Unione europea. L'esempio americano dimostra
che il declino della ferrovia non è irreversibile.
Tuttavia, a
quasi due secoli dalla loro comparsa, le ferrovie continuano a
rappresentare un mezzo di trasporto dotato di un notevole potenziale
e dal loro rilancio dipende il successo del riequilibrio fra modi di
trasporto. Ciò presuppone misure ambiziose che non dipendono
soltanto dalle normative europee, ma che coinvolgono anche i vari
soggetti attivi nel settore.
Occorre rallegrarsi della presa di
coscienza dei soggetti interessati che si sono recentemente
impegnati a definire una strategia comune per una ricerca
ferroviaria europea per costituire un sistema ferroviario europeo
entro il 2020. Il documento è stato sottoscritto da l'Unione
internazionale delle ferrovie (UIC), la Comunità delle ferrovie
europee (CCFE), l'Unione internazionale dei trasportatori pubblici
(UITP) e l'Unione delle industrie ferroviarie europee (UNIFE) e si
ripropone di raggiungere entro il 2020:
- un aumento della quota
di mercato dal 6% al 10% per il traffico viaggiatori e dall'8 al 15%
per il traffico merci;
- la triplicazione della produttività del
personale delle ferrovie;
- un miglioramento del 50%
dell'efficienza energetica;
- una riduzione del 50%
dell'emissione di sostanze inquinanti;
- un aumento della
capacità dell'infrastruttura che corrisponde agli obiettivi di
traffico perseguiti.
È necessaria una vera e propria rivoluzione
culturale del trasporto ferroviario affinché questo modo ritrovi un
livello di competitività soddisfacente che gli permetta di restare
uno degli elementi principali del sistema di trasporto in un'Europa
allargata. Ciò presuppone innanzitutto la risoluzione dei problemi
che ne ostacolano lo sviluppo, la mancanza di infrastrutture adatte
alle moderne forme di trasporto, l'assenza di interoperabilità tra
reti e sistemi, la ricerca costante di tecnologie innovative di
fabbricazione, la non trasparenza dei costi, la produttività
diseguale e la dubbia affidabilità di un servizio che non risponde
sufficientemente alle legittime aspettative dei clienti.
1.
Integrare il trasporto ferroviario nel mercato interno
La
Comunità è intervenuta solo tardivamente in questo settore,
all'inizio degli anni '90, per tentare, grazie ad una politica di
apertura controllata dei mercati, di rilanciare le ferrovie [6] e
eliminare le disfunzioni dovute alla frammentazione territoriale
delle reti.
[6] La quota della ferrovia rispetto agli altri modi,
che è passata per le merci dall'11% nel 1990 all'8% nel 1998
scenderà, in assenza di misure correttive, al 7% nel 2010.
Il
primo passo è avvenuto nel 1991 con la direttiva sulla separazione
contabile di infrastruttura e funzionamento del servizio ferroviario
che ha, tra l'altro, aperto la via all'indipendenza e alla
trasparenza di gestione nonché ad una futura messa in concorrenza
delle società ferroviarie. Su questa base, diversi Stati membri
hanno affidato a imprese distinte, la gestione dei servizi
ferroviari e la costruzione e la gestione della rete. Una nuova
serie di misure, tendenti a facilitare quest'apertura è entrata in
vigore il 15 marzo 2001 [7], dopo un accordo "storico" tra il
Parlamento e il Consiglio nel novembre 2000.
[7] Direttive
2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE del 15.3.2001.
a) Creare un
vero mercato interno ferroviario
L'apertura ad una concorrenza
regolata del trasporto ferroviario - che inizierà effettivamente nel
marzo 2003 con l'apertura dei servizi internazionali di trasporto
sui 50 000 km di linee della rete ferroviaria transeuropea di
trasporto merci - rappresenta la condizione centrale per il rilancio
del trasporto ferroviario. Nel 2008, quest'apertura sarà totale su
tutta la rete europea per il trasporto merci internazionale, grazie
in particolare alla determinazione del Parlamento europeo [8]. La
comparsa di nuove imprese ferroviarie, con altre visioni e dotate di
una solida esperienza logistica e di integrazione modale, deve
rafforzare la competitività di questo settore e incoraggiare le
società nazionali a ristrutturarsi, tenendo conto delle
ripercussioni sociali e delle condizioni di lavoro. Questa
ristrutturazione dovrà anche comprendere misure di accompagnamento
per limitare al massimo l'impatto sociale.
[8] Relazione
Jarzembowski A5-0013/2201 e relazione Swboda A5-0014/2001.
Nuovi
operatori
BASF il gigante della chimica tedesca è in procinto di
diventare il primo grande operatore di trasporto merci ferroviario
al di fuori delle società tradizionali, tramite la joint venture
"Rail4Che" che ha realizzato con le ditte Bertschi AG, Hoyer GmbH e
VTG-Lehnkering AG.
Il gruppo svedese IKEA ha appena creato una
società specifica per gestire il trasporto delle sue merci.
Attualmente, la ferrovia rappresenta il 18% del totale dei volumi
trasportati. I dirigenti di IKEA vogliono fare passare questo totale
a 40% entro il 2006 (ciò rappresenterà circa 500 treni alla
settimana). In questo contesto, IKEA intende indire una gara
d'appalto alle società ferroviarie per effettuare - al migliore
costo e con le migliori garanzie - i trasporti tra le sue varie
filiali. A termine, IKEA approfittando dell'apertura del mercato
europeo, potrebbe diventare una società ferroviaria
importante.
Il settore ferroviario in generale diventerà più
competitivo rispetto agli altri modi di trasporto permettendo una
maggiore concorrenza tra gli operatori. L'apertura del mercato con
l'arrivo di nuovi operatori potrà rafforzare la competitività del
settore incoraggiando una sana concorrenza tra gli esercenti attuali
e i nuovi concorrenti. Gli ostacoli tecnici e di regolamentazione
esistenti favoriscono le società esistenti e continuano a frenare
l'entrata di nuovi operatori. La corretta applicazione delle regole
comunitarie sulla concorrenza sarà importante per impedire pratiche
anticoncorrenziali e per garantire un'effettiva apertura del mercato
del trasporto ferroviario nella Comunità.
Va purtroppo constatato
che in molti casi la separazione fra proprietario e gestore
dell'infrastruttura non è stata ancora concretamente realizzata. Le
compagnie ferroviarie non si sono inoltre ancora prefisse chiari
obiettivi commerciali, distinguendo l'attività merci da quella
passeggeri. In alcuni paesi la stessa compagnia è proprietaria
dell'infrastruttura, gestisce i treni, assegna i diritti di
passaggio sulla rete ed è preposta ai controlli di
sicurezza.
Esempi di cattivo funzionamento
- Compagnie che non
sanno contare: alcune compagnie ferroviarie riconoscono di non
essere in grado di fornire il numero esatto di motrici o di vagoni
disponibili e la posizione precisa dei convogli. In tali condizioni
non sorprende chi terreni già programmati (in gran parte merci ma
talvolta anche viaggiatore) siano semplicemente soppressi in quanto
manca il locomotore per il traino o perché i conduttori non sono
disponibili o non sono stati convocati.
- Treni che vanno a
rilento: Occorrono 30-40 minuti per sostituire la locomotiva di un
treno merci e verificare il buon stato di funzionamento del
convoglio (cambio di locomotore, redazione del foglio di
composizione, freni, sostituzione dei macchinisti e del personale
viaggiante, ispezione del treno, verifiche legate alla presenza di
sostanze pericolose, verifica dei "documenti" del treno, formazione
del treno, apposizione delle targhe sui vagoni, foglio veicoli,
verifica dei segnali di coda). I tempi tecnici indicati valgono
naturalmente solo se la locomotiva ed il personale si presentano
puntuali al cambio. Sui 20 000 treni completi internazionali di
trasporto combinato, solo la metà è risultata puntuale, constata
Werner Kulper, presidente dell'Unione internazionale delle società
di trasporto combinato strada-rotaia (UIRR) [9].
[9] Introduzione
della relazione 2000 dell'UIRR (Union Internationale des sociétés de
transport combiné Rail-Route).
- Informazioni che circolano male:
alla frontiera si ha un passaggio di responsabilità. Sono scambiate
informazioni su carico, destinazioni, composizione del treno.
Esistono collegamenti informatici che non sono sistematicamente
utilizzati perché poco affidabili e quindi le informazioni spesso
sono ancora scambiate su carta, con la conseguenza che i dati
possono giungere in ritardo e devono essere verificati.
- "Treni
fantasma": quando i treni merci devono cambiare il locomotore,
accumulano spesso ritardi supplementari, in attesa che si liberi il
binario corrispondente sulla vicina rete. Un locomotore può
aspettare l'arrivo di un treno, un treno può essere ritardato
dall'attesa di un locomotore. La mancanza di informazioni
sull'orario d'arrivo può aumentare le difficoltà.
- Un treno, più
macchinisti: anche il cambio dei macchinisti riduce la produttività
dei servizi internazionali. Come ha ammesso Louis Gallois,
presidente della SNCF [10] "Per andare da Charleroi a Parigi ci
vogliono 5 macchinisti: due in Belgio e 3 in Francia".
[10]
Intervento presentato in occasione di un dibattito dell'Assemblea
Nazionale francese, in data 8 giugno 2000.
- Tenendo conto di
tutte, la velocità media del trasporto internazionale di merci è di
soli 18 km/ora: inferiore a quella di un rompighiaccio in servizio
nel Mar Baltico.
Per garantire la competitività del servizio
merci internazionale e limitare la circolazione di vagoni vuoti, è
importante permettere alle imprese ferroviarie di rifornirsi per
strada, se necessario tra due punti situati in uno stesso Stato
membro. La Commissione proporrà pertanto alla fine del 2001, nel
quadro del secondo pacchetto ferroviario, un'estensione dei diritti
di accesso all'insieme dei servizi di trasporto merci che include la
possibilità di cabotaggio.
L'estensione dell'accesso al servizio
internazionale di viaggiatori, che rappresentano circa 6% dei
viaggiatori/chilometri, dovrà avvenire gradualmente. La Commissione
conferirà una priorità particolare all'apertura della concorrenza su
linee dove esiste una situazione di monopolio e intende fare in modo
che l'assenza di concorrenza - che potrebbe nascere a termine lungo
alcuni collegamenti intracomunitari - non porti ad un abuso di
posizione dominante ed a tariffe troppo elevate.
In questo
contesto, la Commissione presenterà nel 2001 un nuovo pacchetto di
misure per realizzare un vero mercato interno ferroviario che dovrà
tener conto delle missioni di interesse generale e della coesione
economica e territoriale, articolato su:
- l'apertura dei mercati
nazionali di merci al cabotaggio;
- la fissazione di un elevato
livello di sicurezza della rete ferroviaria attraverso una
regolamentazione stabilita in maniera indipendente e una definizione
chiara delle responsabilità di ciascun soggetto per garantire il
buon funzionamento di questo mercato dove molti esercenti si
condivideranno le stesse sezioni di rete (cfr. paragrafi seguenti);
- l'aggiornamento delle direttive sull'interoperabilità per
garantire l'armonizzazione delle disposizioni tecniche e di uso per
tutti gli elementi della rete ferroviaria, ad alta velocità e
convenzionale;
- l'apertura progressiva dei trasporti
internazionali di viaggiatori;
- la promozione di misure che
garantiscono la qualità dei servizi ferroviari e i diritti degli
utenti; in particolare una proposta di direttiva stabilirà le
condizioni di risarcimento in caso di ritardo o mancato rispetto
degli obblighi di servizio; sono previste altre misure concernenti
lo sviluppo di indicatori di qualità dei servizi, le condizioni
contrattuali, la trasparenza dell'informazione per i passeggeri e i
meccanismi di regolamento extragiudiziale dei conflitti;
- la
creazione di una struttura comunitaria per la sicurezza e
l'interoperabilità;
La Commissione consulterà inoltre le
industrie ferroviarie per esaminare come ridurre l'inquinamento
atmosferico e sonoro, alla stregua di quanto ha fatto con i
produttori di automobili con il programma "Auto-Oil". Va notato che
nell'Unione europea il 13% del traffico avviene con "trazione
termica".
Un sistema di trasporto ferroviario non può essere
interamente competitivo, se non si risolvono prima tutte le
questioni legate all'eliminazione degli ostacoli tecnici agli scambi
e all'interoperabilità dei treni - cioè alla loro capacità di
circolare su qualsiasi sezione della rete. Infatti, se i vagoni
merci e una buona parte delle carrozze viaggiatori possono
tecnicamente circolare già da decenni dalla Sicilia alla
Scandinavia, ciò non avviene per le locomotive, a causa delle
numerose limitazioni in materia di elettrificazione e segnalamento
[11]. Permangono infatti differenze significative di caratteristiche
tra le reti europee, costruite per la maggior parte in una
prospettiva nazionale e si è a lungo giocato su queste differenze
per proteggere i propri interessi o quelli dell'industria
ferroviaria nazionale.
[11] Si stima al 30% il vantaggio
dell'interoperabilità sul costo dei materiali ferroviari.
Ciò ha
ostacolato lo sviluppo del trasporto ferroviario, mentre
parallelamente si affermava il trasporto stradale, grazie
all'assenza di ostacoli tecnici. La somma di queste differenze ha
come conseguenza la persistenza di molti mercati circoscritti
anziché una rete unica. La generalizzazione dell'uso di locomotive
policorrente (in grado di funzionare con diverse tensioni) rende fin
d'ora il servizio ferroviario più flessibile, ma non tutti i
problemi sono stati risolti. Il costo di quest'armonizzazione
tecnica rappresenta molte decine di miliardi di euro.
Per
contribuire all'evoluzione delle tradizioni nazionali nel settore
sociale che potrebbero diventare un ostacolo all'interoperabilità,
sarebbe auspicabile garantire un accompagnamento sociale degli
agenti onde migliorare il livello di qualificazione generale. In
questa maniera, le soluzioni decise a livello europeo sulle
condizioni di lavoro, in particolare i tempi di guida e di riposo,
offrirebbero un indubbio valore aggiunto rispetto alle regole
nazionali. Le organizzazioni sociali sarebbero anche coinvolte nel
processo di elaborazione delle specifiche tecniche
d'interoperabilità che riguardano aspetti sociali.
Dalla fine
dell'anno scorso, sono in servizio sulla linea Lione-Torino - per
ora in via sperimentale - locomotive interoperabili di tipo BB 36000
delle ferrovie francesi e E402 B delle ferrovie italiane che possono
circolare indifferentemente sulle reti francesi e italiane. Questo
nuovo materiale ha permesso di ridurre a 15 minuti il tempo di
fermata alla frontiera di alcuni treni - contro un'ora trenta in
media per gli altri. Le potenzialità di questi nuovi materiali sono
però limitate per le ragioni seguenti:
- Sono necessari due
macchinisti sul lato italiano e uno su quello francese, cosa che
rende obbligatoria la fermata del treno a Modane, anche se i
documenti di trasporto ormai sono trattati elettronicamente;
- i
macchinisti francesi non sono autorizzati sulla rete italiana e
viceversa;
- la lunghezza dei binari di incrocio è diversa, cosa
che richiede a volte di dividere i treni in due e genera una perdita
di tempo non trascurabile, dovuta anche al fatto che il regime di
circolazione non è lo stesso e che le ferrovie italiane autorizzano
1150 tonnellate sulla linea, contro 1000 in Francia;
- il numero
di locomotive interoperabili è per il momento limitato. A causa
della loro progettazione, le macchine italiane possono circolare
soltanto a mezza potenza con i 1500 volt francesi.
Carta dei
principali sistemi di elettrificazione ferroviaria in Europa
Il
ricorso al sistema europeo di gestione del traffico, ERTMS [12],
sviluppato dall'inizio degli anni '90 grazie ai programmi quadro
comunitari di ricerca, rappresenta un notevole progresso per
l'interoperabilità delle reti e dei sistemi ed è inoltre una
condizione per il cofinanziamento comunitario delle infrastrutture e
attrezzature ferroviarie. Anche le applicazioni telematiche, come
l'interconnessione dei sistemi di prenotazione dei posti, i sistemi
di informazione in tempo reale o i sistemi di comunicazione
telefonica a bordo dei treni, presentano potenzialità che devono
essere maggiormente sviluppate per migliorare la competitività del
settore ferroviario.
[12] European Rail Traffic Management
System.
Occorrono inoltre attività di ricerca tecnologica a
sostegno all'interoperabilità della ferrovia, incentrate
sull'integrazione delle caratteristiche di progettazione e
costruzione dei binari e sulle specifiche del materiale rotabile per
garantire operazioni sicure, non inquinanti ed economicamente
realizzabili.
b) Garantire la sicurezza ferroviaria
Il treno è
sempre stato molto più sicuro della strada. Le statistiche di
sicurezza riflettono questa situazione, che mostra un numero
decrescente di morti con un netto miglioramento per la sicurezza dei
passeggeri, che passa da 381 morti nel 1970 a 93 nel 1996. A titolo
di raffronto, nello stesso anno, il numero di morti sulle strade è
stato di 43 500. Nonostante queste cifre incoraggianti, negli ultimi
tre anni si sono verificati molti incidenti ferroviari drammatici
che hanno richiamato l'attenzione dell'opinione pubblica e delle
autorità sulla sicurezza del trasporto ferroviario.
L'intensificazione della domanda di trasporto internazionale in un
contesto di interoperabilità delle reti e dei sistemi e l'apertura
del mercato hanno quindi imposto di riconsiderare l'approccio della
sicurezza ferroviaria. L'interoperabilità deve garantire un livello
di sicurezza almeno uguale o superiore a quello finora ottenuto in
un contesto nazionale. Nella direttiva sull'interoperabilità del
sistema ferroviario ad alta velocità [13] e nella recente direttiva
sulla ferrovia convenzionale [14] la sicurezza figura pertanto come
un requisito essenziale per il funzionamento del sistema ferroviario
transeuropeo.
[13] Direttiva 96/48/CE del Consiglio, del 23
luglio 1996, relativa all'interoperabilità del sistema ferroviario
transeuropeo ad alta velocità.
[14] Direttiva 2001/16/CE relativa
all'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo
convenzionale. GU L110 del 20 aprile 2001.
L'interoperabilità
significa agire simultaneamente a due livelli:
- A livello
tecnico, fissando norme per ogni componente del sistema ferroviario
(binari, materiale rotabile, segnalamento, procedure operative,
ecc.). È il ruolo delle direttive "interoperabilità";
- A
livello amministrativo, fissando i doveri e le responsabilità di
tutti i soggetti interessati: gestori dell'infrastruttura, imprese
ferroviarie, autorità nazionali e autorità comunitarie. È il ruolo
della direttiva "sicurezza" che sarà proposta prossimamente. In
questo contesto, è prevista la creazione di una struttura
comunitaria di sicurezza ferroviaria" per coordinare sul piano
tecnico tutte queste misure.
SAFETRAIN: tecnologie per garantire
la sicurezza passiva dei veicoli ferroviari.
Il progetto
SAFETRAIN è un buon esempio di ricerca tecnologica a sostegno della
politica dei trasporti. I suoi risultati sono stati esaminati, dopo
una prova di convalida dinamica, dall'Associazione Europea
Interoperabilità delle Ferrovie (AEIF) responsabile dell'attuazione
della direttiva n. 96/48/CE del 23 luglio 1996
sull'interoperabilità. Safetrain ha apportato la competenza
scientifica necessaria alle specifiche tecniche obbligatorie delle
caratteristiche meccaniche del materiale rotabile. Il progetto ha
permesso di aumentare sensibilmente la resistenza dei compartimenti
passeggeri e dello spazio di sopravvivenza del macchinista, senza
effetti negativi sul peso e sul consumo d'energia.
2. Ottimizzare
l'uso delle infrastrutture
In conseguenza del declino della
ferrovia, nel corso dell'ultimo trentennio sono stati dismessi
mediamente ogni anno in Europa 600 chilometri di binari, a fronte di
un aumento medio annuo della rete automobilistica di 1 200
chilometri. Fra le tratte chiuse al traffico e talvolta addirittura
smantellate, vi sono migliaia di chilometri che potrebbero oggi
risultare estremamente utili quali alternative ad altri tronchi
ferroviari ormai saturi.
La realizzazione progressiva di una rete
transeuropea interoperabile e il previsto sviluppo del traffico
richiedono di rivedere l'organizzazione delle reti in una vera
prospettiva transeuropea affinché esse siano meglio integrate. Il
mercato ferroviario ha infatti il potenziale di crescita più
promettente sulle grandi distanze. Il successo di questa nuova
organizzazione presuppone un uso ottimizzato delle capacità
esistenti.
Numerose infrastrutture ferroviarie sono state
concepite e realizzate tra la metà e la fine del XIX secolo, in una
prospettiva nazionale, o regionale. Queste infrastrutture non
reggono più l'aumento del traffico e negli ultimi anni si sono
moltiplicate le strozzature in prossimità delle grandi
agglomerazioni, dove convergono treni merci, regionali o su lunga
distanza. La priorità data di conseguenza ai treni viaggiatori rode
la fiducia dei caricatori in questo modo di trasporto.
Il
rilancio del trasporto europeo di merci presuppone linee
internazionali efficienti, le cui infrastrutture siano riservate al
trasporto merci in esclusiva o almeno per un certo periodi della
giornata. Tale misura difficilmente può essere decretata a breve
termine a livello comunitario, ma tutte le misure a livello
nazionale devono tendere verso quest'obiettivo cui contribuisce la
realizzazione della rete di treni ad alta velocità. La messa in
servizio delle nuove linee nuove permetterà infatti di smistare una
parte del traffico delle linee verso la nuova linea creando così
capacità supplementari sulla linea precedentemente adibita a tutto
il traffico.
Dall'apertura del mercato alla costruzione di una
rete europea dedicata al trasporto merci
La direttiva 2001/12/CE
prevede la costituzione di una "Rete ferroviaria transeuropea per il
trasporto di merci" (TERFN) composta da circa 50 000 km di linee
aperte ai servizi europei di trasporto merci nel 2003. Tutte le
compagnie europee titolari di licenza potranno utilizzare tali
linee, in concorrenza con le altre imprese ferroviarie ed offrire
nuovi servizi. Va sottolineato che dal 2008, l'apertura del mercato
ai servizi europei di trasporto merci riguarderà tutti i 150 000 km
del sistema ferroviario complessivo. La Rete ferroviaria
transeuropea per il trasporto di merci è dunque un'iniziativa
provvisoria.
La Commissione ha inoltre proposto di rivedere la
rete ferroviaria transeuropea definita nel 1996 negli orientamenti
del Parlamento europeo e del Consiglio (decisione n. 1692/96) per
eliminarne i punti di strozzatura. Tale rete transeuropea
costituisce il quadro di riferimento per i finanziamenti comunitari
e nazionali a favore di infrastrutture.
La rete in questione deve
essere distinta da quella indicata nella direttiva concernente
l'apertura del mercato. Le due reti non sono infatti identiche. Come
si vede dalla cartina seguente, alcune linee che saranno presto
aperte alla concorrenza non fanno parte della rete transeuropea
(tratti in blu). A loro volta alcuni tratti della rete, benché
potenzialmente rilevanti per il traffico merci ed il collegamento di
porti come la linea Brest-Rennes (Francia) non saranno aperti alla
concorrenza nel 2003 (tratti in verde). Ciò non è coerente.
In
occasione della revisione, bisognerebbe inserire nella rete
transeuropea alcuni tratti della rete ferroviaria transeuropea per
il trasporto di merci, rendendoli così ammissibili ai finanziamenti
comunitari. Si propone inoltre l'inserimento, su richiesta dei paesi
interessati, di circa 2 000 km di altre linee, fra cui quella che
collega Bologna a Reims (Francia) o la linea Rimini-Parma (Italia)
che evita il nodo di Bologna.
Alcune regioni collegate alla rete
transeuropea di infrastruttura, in particolare le regioni marittime,
hanno tutto interesse a beneficiare quanto prima dell'apertura del
mercato, così da poter sviluppare il loro hinterland. Alcuni paesi
gradirebbero inoltre aprire i mercati oltre alla rete ferroviaria
transeuropea per il trasporto di merci anche alle altre linee di
queste regioni, per facilitare agli operatori europei l'accesso ai
porti. Nel selezionare i progetti infrastrutturali cui destinare gli
aiuti comunitari, la Commissione terrà conto del grado di apertura
alla concorrenza.
Carta della rete transeuropea di trasporto
ferroviario di merci
L'ottimizzazione dell'uso delle
infrastrutture esistenti presuppone anche la presa in considerazione
dell'inquinamento acustico prodotto dai veicoli ferroviari. Stime
recenti realizzate dall'Agenzia europea dell'ambiente valutano a 3
milioni il numero di persone disturbate dal rumore prodotto dai
treni [15]. Le direttive sull'interoperabilità prevedono a tal fine
limitazioni alle emissioni sonore dei veicoli.
[15] Lo stesso
studio stima a 24 milioni il numero di persone disturbate dal rumore
prodotto dai veicoli stradali e a 40 milioni quelle disturbate dal
rumore degli aerei.
3. Modernizzare i servizi
In un primo
tempo, verso la fine degli anni '90, per rispondere alla crescita
del traffico proponendo servizi integrati, alcune compagnie
ferroviarie hanno iniziato a sviluppare la cooperazione
internazionale soprattutto per il traffico internazionale.
L'iniziativa non ha avuto del tutto successo vista l'impossibilità
di risolvere molteplici difficoltà operative per assicurare la
continuità del traffico attraverso le frontiere e non ha inoltre
apportato cambiamenti profondi ed apprezzabili nell'organizzazione
delle compagnie interessate.
Il livello di servizio che le
ferrovie possono proporre ai caricatori è in genere, viste le
condizioni esistenti, nettamente inferiore a quello richiesto dalle
imprese clienti ed a quello che propone il trasporto su strada in
termini di puntualità, affidabilità e velocità.
Il trasporto
passeggeri, avendo saputo innovare, ha meglio reagito alla
concorrenza degli altri modi passando da 217 miliardi di
passeggeri/km nel 1970 a 290 miliardi nel 1998. In termini assoluti
la sua quota di mercato si è tuttavia ridotta dal 10 al 6%, in
seguito all'aumento ben più rilevante registrato dall'autovettura
personale e dal trasporto aereo, che in termini di passeggeri/km si
avvicina ormai ai valori del trasporto ferroviario.
Il successo
dei nuovi servizi di treni ad alta velocità ha nel frattempo
permesso una significativa crescita del trasporto passeggeri sulle
lunghe distanze. Anche le politiche di regionalizzazione e
miglioramento delle reti locali, adottate in diversi Stati membri
nell'ultimo decennio, hanno determinato una crescita dell'impiego
dei treni. In alcuni paesi, però, la qualità del servizio dei
trasporti ferroviari locali è tuttora ritenuta mediocre
[16].
[16] Solo il 46,1% dei tedeschi si dicono soddisfatti di
questo tipo di servizio, la media comunitaria si colloca attorno al
57%. Fonte: Eurobarometro n. 53, settembre 2000.
Lo stesso vale
anche per il trasporto di merci. L'evoluzione dei trasporti dalla
penisola iberica verso il nord Europa mostra ad esempio
un'evoluzione preoccupante nel corso degli ultimi 18 mesi. Su tale
tratta vi è un notevole traffico di componenti automobilistiche
trasportate soprattutto mediante autocarri, benché sulla stessa
tratta operino anche vari servizi di trasporto merci sia combinato
che per ferrovia. Il degrado che ha negli ultimi tempi
caratterizzato i trasporti ferroviari ha tuttavia spinto determinati
costruttori ad abbandonare tale modo di trasporto per quello
stradale. All'origine dei problemi delle ferrovie vi sono:
differenze di scartamento fra diverse linee, mancanza di locomotori
o di macchinisti, il persistere di problemi organizzativi interni e
di conflitti sociali. I risarcimenti previsti in caso di ritardo non
compensano i danni realmente subiti dai clienti, soprattutto quando
essi causano l'arresto della catena di produzione per svariate ore o
rendono necessario ricorrere in extremis a trasporti speciali
effettuati per via aerea o su strada. Per i prodotti ad elevato
valore aggiunto, solo l'affidabilità del servizio permette di
conquistare la fiducia dei clienti.
Realtà romanzesca o prossima-
Il trasporto ferroviario nel 2010
Le società ferroviarie possono
accedere alla rete ferroviaria a condizioni equivalenti che sono
pubblicate dai gestori dell'infrastruttura: l'attribuzione delle
capacità, in tempo reale, avviene su scala della rete europea e
secondo principi di tariffazione armonizzati.
I costruttori di
materiale ferroviario si avvalgono delle disposizioni comunitarie
sull'interoperabilità del sistema ferroviario, che permettono loro
di accedere senza discriminazione al mercato europeo e di impiegare
tecniche innovatrici.
I macchinisti circolano su tutta la rete
transeuropea e sono formati agli itinerari europei in appositi
centri europei accessibili a tutte le imprese ferroviarie.
I
gestori delle infrastrutture nazionali sono organizzati su scala
europea e stabiliscono insieme le condizioni di accesso alla rete.
Definiscono priorità d'investimenti e predispongono infrastrutture
esclusivamente dedicate al trasporto di merci, nel rispetto delle
regole di concorrenza.
Le autorità di regolamentazione del
settore ferroviario si riuniscono regolarmente per scambiare
informazioni sullo sviluppo del mercato ferroviario e proporre
misure di adeguamento alla concorrenza degli altri modi.
Tutti
gli operatori ferroviari offrono ai viaggiatori servizi integrati on
line a livello di informazione, prenotazione, pagamento, sia per
viaggi di piacere che di affari.
La sicurezza offerta dalla rete
europea è elevata e fa capo ad una struttura comunitaria, incaricata
di analizzare in permanenza il grado di sicurezza del sistema
ferroviario europeo e raccomandare i miglioramenti necessari.
Un'entità indipendente indaga sugli incidenti verificatisi sulla
rete e formula le raccomandazioni adeguate per ridurre i
rischi.
La puntualità dei treni è garantita, gli utenti e i
clienti sono risarciti in caso di ritardo.
La velocità
commerciale di un treno internazionale merci in Europa raggiunge 80
km/h ed è quadruplicata rispetto all'anno 2000.
C. Controllare la
crescita del trasporto aereo
Fra tutti i modi di trasporto il
trasporto aereo ha indubbiamente registrato negli ultimi trent'anni
la crescita maggiore. Il volume di traffico, espresso in termini di
passeggero/km è aumentato in media del 7,4% all'anno a partire dal
1980, il traffico negli aeroporti dell'Unione si è invece
quintuplicato rispetto al 1970 [17].
[17] La quota detenuta dal
trasporto aereo nel comparto passeggeri dovrebbe raddoppiarsi fra il
1990 ed il 2010, passando dal 4% all'8% (a fronte del 5% nel
1998).
Circa 25 000 aerei si incrociano quotidianamente nel cielo
europeo ed in base alle attuali tendenze del traffico aereo, si
prevede che tale numero raddoppi ogni 10 o 14 anni. Malgrado la
vastità del cielo europeo, una simile densità di traffico sarà
senz'altro fonte di problemi reali. I sempre più frequenti ritardi
costituiscono già segni premonitori della saturazione del cielo
[18].
[18] Nel 2000 i voli presentano ancora ritardi notevoli: un
volo su 6 è in ritardo, con un ritardo medio di 22 minuti.
Le
compagnie aeree prevedono quasi un raddoppio del traffico aereo
entro il 2010. Il mantenimento di tale livello di crescita comporta
riforme gestionali e una disponibilità sufficiente in termini di
capacità aeroportuali nell'Unione europea allargata.
1.
Combattere la saturazione del cielo
Secondo la logica che
caratterizza le reti a stella (comunemente chiamate "hub and spoke")
un certo numero di voli vengono fatti atterrare in un determinato
aeroporto e entro uno stesso lasso di tempo, in modo da ridurre al
minimo i tempi di corrispondenza. La sostituzione dei voli diretti
con voli indiretti passanti per gli hub aeroportuali ha permesso di
ridurre la taglia media degli aerei, anche perché le compagnie aeree
preferiscono disporre di voli frequenti di capacità limitata anziché
organizzare pochi voli con apparecchi di grandi dimensioni. Ciò non
solo crea problemi di congestione a terra, ma rende anche molto più
difficile gestire l'accresciuto numero di aerei in uno spazio aereo
limitato.
Anche gli aerei "in volo", che hanno raggiunto la
propria velocità di crociera nello spazio aereo superiore, sollevano
problemi. Tali aerei seguono infatti dei "corridoi" che permettono
ai controllori di volo di avere un'immagine precisa della situazione
del traffico. I corridoi non sono però sempre tracciati nel modo più
razionale, dovendo piegarsi alle esigenze organizzative degli spazi
aerei nazionali, in particolare, la presenza di zone militarizzate o
le divergenti divisioni verticali dello spazio aereo, a seconda del
territorio sorvolato.
La responsabilità dei controllori di volo è
limitata allo spazio aereo nazionale ed i sistemi e le norme di
gestione del traffico risultano pertanto molto vari, rendendo
estremamente complesso il coordinamento operativo.
Il
frazionamento del cielo europeo
Un aereo in volo fra la Francia e
la Gran Bretagna deve rispettare due altitudini di volo differenti:
24 500 piedi in territorio britannico e 19 500 piedi nello spazio
aereo francese.
Il sistema europeo di gestione del traffico aereo
si suddivide in 26 sottosistemi cui fanno capo 58 centri di
controllo di volo, vale a dire tre volte il numero presente negli
Stati Uniti per una superficie comparabile.
L'Unione risente
attualmente di un'organizzazione della gestione del traffico aereo
non sufficientemente integrata. Va comunque riconosciuto che
l'efficace cooperazione fra i differenti centri di controllo
garantita da Eurocontrol [19] ha reso più agevole il passaggio degli
aerei da un territorio nazionale all'altro. L'attuale sistema di
gestione del traffico aereo è però limitato dalla natura
intergovernativa di Eurocontrol che prevede un sistema decisionale
basato sul consenso e da altri fattori come: mezzi di controllo
insufficienti, assenza di poteri di sanzione, confusione tra
responsabilità di regolamentazione e responsabilità in quanto
prestatore di servizi. Si tratta di un organismo che è al contempo
giudice e parte interessata e che non può quindi garantire
l'obiettività delle proprie decisioni.
[19] Eurocontrol è
l'organizzazione europea per la sicurezza della navigazione aerea;
creata nel 1960 è una organizzazione intergovernativa che conta
attualmente 30 membri.
La creazione del cielo unico europeo
costituisce una delle attuali priorità dell'Unione europea, come più
volte sottolineato sia dal Consiglio europeo [20], in particolare al
vertice di Stoccolma, che dal Parlamento europeo [21].
[20]
Consigli europei di Lisbona (23-24 marzo 2000), Santa Maria Da Feira
(19-20 giugno 2000), Stoccolma (23-24 marzo 2001).
[21] Relazione
di Sir Robert Atkins sulla comunicazione della Commissione al
Consiglio e al Parlamento europeo relativa alla creazione del cielo
unico europeo, 26 maggio 2000, (PE 232.935).
Un Gruppo ad alto
livello, costituito di rappresentanti delle autorità civili e
militari degli Stati membri e presieduto dalla vicepresidente della
Commissione preposta all'energia e ai trasporti, ha fissato gli
orientamenti per una radicale ristrutturazione del controllo aereo
in Europa [22].
[22] Relazione del Gruppo ad alto livello "Il
cielo unico europeo", novembre 2000.
Per superare l'eccessiva
frammentazione del sistema di gestione del traffico aereo attuale, è
assolutamente necessaria una regolamentazione comunitaria del
traffico aereo.
La Commissione europea, sulla base della
relazione del Gruppo ad alto livello, propone che l'Unione europea
realizzi nel 2004 un cielo unico adottando entro tale termine le
misure seguenti:
- Un quadro regolamentare che garantisca
l'attraversamento dello spazio aereo della Comunità allargata
secondo procedure armonizzate, in funzione delle apparecchiature
previste dalla regolamentazione e in base a regole comuni di uso
dello spazio aereo. Un'autorità di regolamentazione comunitaria,
dotata di risorse sufficienti definirà gli obiettivi per garantire
la crescita del traffico in condizioni di sicurezza. Tale autorità
deve esercitare competenze su uno spazio aereo più uniforme,
definito come una risorsa comune e gestito come un continuum,
cominciando dalla parte superiore.
- Un meccanismo che garantisca
alle autorità militari di mantenere le capacità di difesa sfruttando
le possibilità di cooperazione per rendere l'organizzazione dello
spazio aereo globalmente più efficace. Si tratta di realizzare una
vera gestione comune, civile/militare, del traffico aereo;
- Un
dialogo sociale con le parti sociali che potrebbe cominciare con i
controllori aerei che permetta, sul modello delle esperienze di
altri settori, una concertazione sulla politica comune in materia
aerea legata a problematiche di ordine sociale. Questo dialogo
potrebbe portare ad accordi tra le organizzazioni interessate;
-
Una cooperazione con Eurocontrol che permetta di avvalersi delle sue
competenze ed esperienze per sviluppare e gestire le regole
comunitarie. Si tratterà di sviluppare un'effettiva complementarità
tra i poteri regolamentari dell'Unione europea e le competenze di
Eurocontrol;
- Un sistema di controllo, ispezioni e sanzioni per
un'efficace attuazione delle regole.
Saranno presentate proposte
legislative concernenti la prestazione di servizi (in particolare il
riconoscimento reciproco delle autorizzazioni tra Stati membri, la
garanzia della prestazione del servizio di controllo aereo e il
controllo degli oneri), l'organizzazione dello spazio aereo (in
particolare la creazione di una zona di spazio aereo superiore e di
zone di controllo transfrontaliere ottimizzate) e l'interoperabilità
delle apparecchiature.
A termine, il miglioramento della capacità
deve tuttavia venire dall'ammodernamento dei metodi di lavoro e
delle apparecchiature. Oltre alle misure necessarie di
riorganizzazione dello spazio aereo, l'investimento nella ricerca e
nelle apparecchiature dei centri di controllo deve essere integrato
da uno sforzo che garantisca la disponibilità di risorse umane
adeguate. L'Unione europea si avvale di personale estremamente
qualificato per garantire la sicurezza dei propri celi, ma il numero
dei controllori di volo è costantemente insufficiente [23] rendendo
difficile garantire in tutti centri di controllo la presenza di un
numero sufficiente di uomini radar per gestire il traffico aereo.
Esistono inoltre disparità tra le procedure e i tipi di formazione,
che impediscono di fatto una reale mobilità del personale in Europa.
La creazione di una licenza comunitaria di controllore aereo
potrebbe essere una soluzione.
[23] Mancano complessivamente
nell'Unione circa 800-1600 controllori su un totale di 15 000. Il
numero di controllori non è aumentato proporzionalmente al traffico.
La situazione è ancora più preoccupante se si tiene conto del fatto
che un terzo dei controllori in attività andranno in pensione entro
il 2010 (relazione del gruppo ad alto livello "Cielo unico europeo",
novembre 2000).
2. Riconsiderare le capacità aeroportuali e il
loro uso
Di fronte alla crescita del traffico, bisogna
riorganizzare gli aeroporti per ottimizzare l'uso delle capacità
esistenti. Tuttavia, ciò non sarà sufficiente e l'Europa non potrà
evitare nuove infrastrutture aeroportuali, anche nei paesi candidati
all'adesione che raramente dispongono di capacità sufficienti per
fare fronte alla crescita del traffico legata all'allargamento. È
anche una condizione essenziale per evitare una perdita di
competitività delle compagnie rispetto ai loro concorrenti, in
particolare quelli nordamericani. Va infatti sottolineato che il
fatturato della prima compagnia europea è inferiore a quello della
quarta compagnia statunitense [24].
[24] American Airlines, prima
compagnia a livello mondiale, ha avuto nel 2000 un fatturato pari a
19,7 miliardi di USD, Federal Express, quarta in graduatoria, un
fatturato pari a 15,6 miliardi di USD e Lufthansa, primo gruppo
europeo, un fatturato pari a 13,3 miliardi di USD.
La struttura
attuale del sistema di trasporto aereo porta le compagnie a
concentrare le loro attività su grandi aeroporti che sviluppano come
nodi centrali (hub) per le loro attività intracomunitarie e
internazionali. La congestione si concentra nei grandi hub
aeroportuali con effetti nocivi e ripercussioni sulla gestione del
traffico aereo.
La congestione nel cielo è già oggetto di un
piano d'azione concreto, ma quella a terra non riceve ancora né
l'attenzione né l'impegno necessario. Eppure, quasi la metà dei
cinquanta principali aeroporti europei hanno raggiunto o stanno per
raggiungere la saturazione del livello di capacità a terra. Occorre
pertanto sviluppare sistemi integrati di gestione e di controllo per
assicurare l'efficacia e la sicurezza in tali aeroporti.
L'uso
più efficace delle capacità aeroportuali presuppone la definizione
di un nuovo quadro regolamentare:
- Parallelamente alla
realizzazione del cielo unico, bisogna modificare, come recentemente
proposto dalla Commissione, il quadro regolamentare che disciplina
l'assegnazione delle bande orarie negli aeroporti e garantire una
pianificazione coerente delle capacità del cielo e delle capacità
aeroportuali. La fascia aeroportuale che dà diritto di atterrare o
di decollare ad un'ora specifica in un aeroporto deve essere
correlata alla capacità disponibile dello spazio aereo. Se adottata,
la proposta della Commissione dovrebbe contribuire alla gestione
delle bande orarie e permettere più trasparenza negli scambi di
esse, una sanzione immediata in caso di non uso di queste fasce e
infine criteri più precisi per le priorità di assegnazione. Questa
regolamentazione in una seconda tappa, dovrà prevedere una maggiore
elasticità, compreso il ricorso a meccanismi di mercato. A tal fine,
la Commissione presenterà nel 2003 - dopo un nuovo studio e la
consultazione delle parti interessate - una nuova revisione del
sistema d'assegnazione delle bande orarie, per aumentare l'accesso
al mercato, tenendo conto della necessità di ridurre le incidenze
ambientali negli aeroporti comunitari.
- Gli oneri aeroportuali
devono essere modificati per scoraggiare la concentrazione dei voli
in certe ore della giornata;
- Le regole ambientali devono
incoraggiare la ricerca di misure alternative prima di limitare gli
operatori su un aeroporto
- L'intermodalità con la ferrovia deve
permettere un netto aumento di capacità, trasformando la concorrenza
tra treno e aereo in complementarità, per collegamenti tra metropoli
mediante treni ad alta velocità. Non è più pensabile mantenere
collegamenti aerei su destinazioni dove esiste de facto
un'alternativa ferroviaria ad alta velocità competitiva. Si potrà
così effettuare un trasferimento di capacità verso assi dove non
esiste un servizio ferroviario ad alta velocità [25].
[25] Si
prevede ad esempio che la nuova linea ad alta velocità Torino-Milano
comprenda anche un collegamento verso l'aeroporto della
Malpensa.
Un uso più efficace e razionale degli aeroporti non
eviterà lo scoglio dell'aumento delle capacità. Il fatto è che i
progetti di nuovi aeroporti sono limitati (Lisbona, Berlino,
Parigi).
Oggi, la priorità dichiarata è limitare la costruzione
di nuovi aeroporti, mal tollerata dalle popolazioni, e cercare di
razionalizzare il traffico mediante regole di gestione e l'uso di
aerei di maggiori dimensioni. Questa impostazione rischia di
trascurare una categoria importante della clientela che utilizza
linee regionali per destinazioni non servite da treni rapidi. A tale
riguardo, occorre orientare di nuovo gli arbitrati, oggi a favore
delle grandi infrastrutture, mantenendo "taxi dell'aria" tra
metropoli regionali e tra metropoli regionali e hub quando non
esistono alternative ferroviarie. Più generalmente, è chiaro che i
decisori politici non potranno ostacolare la costruzione di nuove
piste o di nuovi aeroporti, investimenti di lungo termine che
esigono una effettiva pianificazione a livello europeo nei prossimi
due decenni.
Di fronte alla congestione nella maggior parte dei
grandi aeroporti europei, le compagnie aeree devono cercare di
aumentare al massimo il numero di passeggeri per volo e quindi le
dimensioni degli aerei. L'organizzazione attorno ad hub agisce però
in senso contrario, in quanto le società tendono ad offrire voli
frequenti con aerei di dimensioni medie piuttosto che un servizio
limitato con aerei di grande capacità.
La maggior parte dei voli
intracomunitari continuerà probabilmente ad essere effettuata
prevalentemente da aerei di medie dimensioni, mentre sui
collegamenti a forte densità e sui voli a lunga distanza è probabile
che molte compagnie aeree scelgano di utilizzare aerei di grandi
dimensioni. L'A380 di Airbus è un primo esempio di ciò che dovrebbe
essere la prossima generazione di aerei: velivoli giganti che
permettono di trasportare più passeggeri. L'industria aeronautica vi
si prepara [26]. Tuttavia, l'uso intensivo di questi aerei giganti
porrà alcuni problemi. In primo luogo, gli aeroporti devono essere
adattati all'uso di tali apparecchi - imbarcare e scaricare 500 o
600 persone è un'operazione più complessa in termini di consegna
bagagli, controlli di sicurezza, formalità doganali, accoglienza dei
viaggiatori che per 150 o 200. L'uso di questi aerei giganti non
ridurrà ovviamente il traffico di collegamento poiché occorrerà
garantire l'inoltro dei passeggeri di questi nuovi aerei e aumenterà
la necessità di una intermodalità efficace.
[26] "Il futuro
dell'aeronautica europea: una visione per il 2020" relazione
presentata da Philippe. Busquin, gennaio 2001.
Circa lo statuto
giuridico degli aeroporti, va rilevato il movimento di
privatizzazione che si è innescato in Europa e dunque l'impatto
sulle capacità è difficilmente misurabile in questa fase. Questa
evoluzione va comunque seguita, data la situazione di monopolio di
fatto degli aeroporti. In particolare, occorrerà fare in modo che
gli oneri aeroportuali corrispondano ai servizi resi. È il motivo
per cui la Commissione ha proposto da tempo un quadro che fissa i
principi degli oneri aeroportuali.
3. Conciliare la crescita del
trasporto aereo con l'ambiente
Il trasporto aereo deve fare
fronte a maggiori problemi di accettabilità in particolare da parte
dei cittadini che risiedono in prossimità di aeroporti e sono
esposti all'inquinamento acustico. L'attuazione di misure volte a
ridurre le emissioni sonore ma anche gassose [27] prodotte dal
trasporto aereo è una condizione necessaria per il mantenimento
della crescita in questo settore. Tale esercizio è tuttavia
difficile poiché in questo campo il margine di manovra dell'Unione
europea è stretto: occorre infatti tenere conto degli impegni
internazionali assunti dagli Stati membri nel quadro della
Organizzazione dell'aviazione civile internazionale (ICAO).
[27]
Su un volo Amsterdam-New York, un aereo emette in media una
tonnellata di CO2 per passeggero.
La Comunità ha adottato misure
specifiche con il regolamento su alcuni tipi di aerei subsonici
civili a reazione modificati e ricertificati (hushkits) [28] inteso
a vietare l'impiego in Europa di vecchi aerei le cui emissioni
sonore sono state migliorate ma che restano al di sotto di livelli
accettabili. Questa misura di portata limitata è stata contestata
dagli Stati Uniti e una procedura di composizione della controversia
è in corso all'ICAO. Senza la pronta introduzione a livello
internazionale di nuove norme sul rumore più severe che permettono
di evitare il deterioramento della situazione per le persone che
risiedono in prossimità di aeroporti, esiste il rischio che degli
aeroporti non possano espandersi (limitazione del numero di voli
autorizzati) o siano costretti ad applicare misure locali e
differenziate di divieto degli aerei più rumorosi. Per questo motivo
è importante che l'ICAO riesca a decidere alla sua prossima
Assemblea (settembre/ottobre 2001) una nuova norma sul rumore
applicabile a tutti i futuri aerei che saranno messi in servizio
[29]. Per avere un impatto reale fin dai prossimi anni, tale norma
dovrà essere completata da un piano di eliminazione progressiva
degli aerei più rumorosi della flotta esistente a livello mondiale,
a cominciare dagli aerei hushkit. L'ICAO dovrà anche adottare entro
il 2002 misure concrete di riduzione delle emissioni dei gas a
effetto serra, come indicato, a titolo prioritario, nel Sesto
programma di azione ambientale.
[28] Regolamento n. 925/1999 del
29 aprile 1999.
[29] La prossima norma di rumore dovrebbe ridurre
lo standard adottato nel 1977 di 10 dB nel 2006 mentre le tecnologie
permetterebbero di raggiungere livelli di riduzione di 18 dB.
D'altra parte la durata di vita di un motore sempre più lunga,
ritarda la commercializzazione delle tecnologie più
efficienti.
Il kerosene d'aviazione deve restare detassato-
Le
compagnie aeree beneficiano di esenzioni fiscali importanti, in
particolare l'esonero da qualsiasi tassa sul kerosene e ciò ai sensi
di accordi internazionali [30]. Il kerosene è esentato tanto per i
voli internazionali che per i voli intracomunitari. Gli Stati Uniti
hanno introdotto tuttavia una tassa limitata per il trasporto di
merci nei voli nazionali.
[30] La direttiva sulle accise esenta
il kerosene utilizzato nell'aviazione, in linea con le pratiche
internazionali che derivano dalla Convenzione di Chicago.
Il
carburante così detassato non stimola le compagnie aeree ad usare
aerei più efficienti e contribuire alla riduzione delle emissioni di
CO2 (13% per il trasporto aereo). Ciò provoca anche casi di
concorrenza non equa del trasporto aereo con altri modi di
trasporto. Una riflessione sulla tassazione del kerosene è in corso
da tempo a livello europeo. Essa ha preso il via dopo la
presentazione da parte della Commissione di una comunicazione sul
carburante destinato all'aviazione. Il Consiglio Ecofin ha quindi
adottato una raccomandazione in cui sollecita gli Stati membri, in
stretta collaborazione con la Commissione, ad intensificare la
propria collaborazione in seno all'Organizzazione internazionale
dell'aviazione civile (ICAO), al fine di prevedere la tassazione del
carburante impiegato in aviazione, nonché altri strumenti dagli
analoghi effetti. L'Unione europea ha chiesto finora senza successo
che la questione sia discussa all'Organizzazione internazionale
dell'aviazione civile e ribadirà la sua richiesta in occasione della
prossima assemblea ICAO.
Si potrebbe però prevedere, senza
rimettere in causa le regole internazionali, la soppressione
dell'esenzione dalle tasse sul kerosene sui voli intracomunitari
[31]. Alcuni membri del Parlamento europeo sono chiaramente a favore
di questo 'approccio che non è però esente da difficoltà in quanto
comporterebbe un pari trattamento dei vettori non comunitari che
garantiscono un volo intracomunitario. Si può anche esplorare, come
è fatto in Svezia, l'opzione di tassare i voli soltanto quando
esiste un'alternativa, ad esempio un servizio con treni ad alta
velocità, poiché ciò permetterebbe un trasferimento modale mentre
nel caso generale ciò porterebbe soltanto ad un semplice aumento
tariffario.
[31] Relazione di iniziativa di Anders Wijkman,
adottata il 28 febbraio 2001.
Come soluzione complementare, o
alternativa, la Commissione prevede, nel quadro della realizzazione
del Cielo unico, di modulare man mano gli oneri di navigazione aerea
per tenere conto dell'impatto ambientale degli aerei [32].
[32]
Va inoltre sottolineato che i biglietti venduti ai passeggeri aerei
non includono generalmente l'IVA, che è invece compresa nel prezzo
dei biglietti ferroviari. Tale differenza richiede l'opportuna
riflessione.
4. Preservare il livello di sicurezza
Il
trasporto aereo è uno dei modi di trasporto più sicuri. Tuttavia,
gli esperti prevedono che, a livello mondiale, si verificherà nei
prossimi anni un incidente grave alla settimana. La percezione nei
mass media di questi incidenti rischia di essere il solo fattore che
rallenterà la crescita del traffico aereo in Europa, anche se
l'Unione europea può con orgoglio vantare il tasso di sicurezza più
elevato al mondo.
La cooperazione sviluppata tra la Comunità e le
amministrazioni di numerosi Stati europei nel quadro delle Joint
Aviation Authorities (JAA), in mancanza di potere reale, in
particolare legislativo, ha raggiunto i suoi limiti. La Commissione
ha proposto pertanto la creazione di un'Autorità europea della
sicurezza aerea (EASA) [33] che costituirà lo strumento
indispensabile per tutti gli aspetti dell'attività di trasporto
aereo, dalla certificazione degli aerei alle regole
operative.
[33] COM(2000) 144 def.
La sicurezza aerea non si
ferma tuttavia alle frontiere della Comunità ed è importante per i
cittadini europei che viaggiano o che vivono vicino agli aeroporti
che gli aerei dei paesi terzi presentino anche tutte le garanzie
necessarie. La Commissione presenterà quindi una proposta intesa a
garantire condizioni minime di sicurezza, anche per gli aerei dei
paesi terzi.
II. LEGARE IL DESTINO DEI TIPI DI TRASPORTO
Il
riequilibrio dei modi di trasporto presuppone misure che oltre al
giusto posto di ogni modo, garantiscano l'intermodalità. Il grande
anello mancante è l'assenza di un legame stretto tra il mare, le vie
navigabili e la ferrovia. Per lunghi secoli il trasporto marittimo e
fluviale hanno rappresentato la principale forma di trasporto merci
in Europa. Le grandi città sono state costruite lungo i fiumi o in
prossimità dei loro estuari; nel medioevo tutte le grandi fiere
erano organizzate in città dotate di porti (fluviali o marittimi).
Oggigiorno il trasporto via mare o per via navigabile è diventato il
'parente povero' dei modi di trasporto, malgrado le indiscusse
potenzialità di un modo di trasporto conveniente e più conveniente
rispetto al trasporto su strada [34].
[34] I trasporti marittimi
devono in ogni caso cercare di ridurre le emissioni di sostanze
inquinanti prodotte dalle navi, in particolare quelle di ossido di
zolfo (SOx). È dunque peccato che tutti gli Stati membri non abbiano
ancora ratificato l'allegato VI della convenzione Marpol, che
prevede limiti alle emissioni di zolfo nonché meccanismi di
controllo per il Mare del Nord e per il Mar Baltico.
La flotta
europea si è ridotta per lasciare il posto ad unità battenti
bandiera ombra e le carriere marittime esercitano un'attrazione
sempre minore. La mancanza di marinai nell'Unione europea si fa
sempre più sentire. Rispetto all'inizio degli anni '80, l'Unione
europea ha perduto il 40% dei propri effettivi in marina e la
mancanza di ufficiali comincia a creare seri problemi alla marina
mercantile. Entro il 2006 mancheranno nell'Unione europea cerca 36
000 marinai. Disporre di marinai ben formati e competenti significa
una navigazione sicura, navi in buono stato e ben funzionanti, meno
incidenti e quindi meno morti nonché meno inquinamento. Esistono
infine considerazioni strategiche legate all'approvvigionamento
petrolifero della Comunità, che ha bisogno di un know-how marittimo
per garantire uno stretto controllo della flotta petroliera
nell'Unione europea.
Al trasporto marittimo fanno capo in ogni
caso più di due terzi, ovvero il 70%, degli scambi complessivi tra
la Comunità e il resto del mondo. Dai porti europei passano ogni
anno circa 2 miliardi di tonnellate di merci diverse, input ed
output dell'economia europea (idrocarburi, combustibili solidi e
minerali, prodotti manifatturieri).
Paradossalmente, il trasporto
via mare fra porti europei che avrebbe potuto alleggerire la
congestione nella Comunità, in particolare quella attorno alle Alpi
e ai Pirenei, non ha conosciuto lo stesso sviluppo. Infatti, il
trasporto marittimo a corto raggio rappresenta una soluzione
alternativa soltanto se le vie navigabili e la ferrovia possono
recuperare le merci in sostituzione della strada. Ma generalmente
occorre dare alla intermodalità un contenuto concreto e
pratico.
Si propone di lanciare un programma di vasta portata
(Marco Polo) per sostenere il lancio di iniziative intermodali e di
soluzioni alternative alla strada finché esse non diventino
commercialmente redditizie. L'intermodalità presuppone anche la
rapida attuazione di misure più tecniche concernenti in particolare
i container, le unità di carico e la professione di integratore di
merci.
A. Garantire il collegamento mare-vie
navigabili-ferrovia
Il trasporto marittimo intracomunitario e il
trasporto fluviale sono due elementi chiave dell'intermodalità che
devono permettere di far fronte alla congestione crescente delle
infrastrutture stradali e ferroviarie e lottare contro
l'inquinamento atmosferico. Questi due modi di trasporto non sono
stati finora pienamente sfruttati mentre la Comunità dispone di un
potenziale inestimabile (35 000 km di coste e le centinaia di porti
marittimi e fluviali) e capacità di trasporto quasi
illimitate.
Il loro rilancio presuppone la creazione di
autostrade del mare e l'offerta di servizi efficienti e
semplificati. La determinazione di questa rete transeuropea
marittima dovrebbe essere facilitata dalla priorità data a livello
nazionale ai porti ben collegati alla rete terrestre, in particolare
sulle coste atlantiche e mediterranee, dove è possibile sviluppare
una vera catena logistica.
1. Sviluppare le autostrade del
mare
Come dimostra la presenza di migliaia di relitti di epoca
romana sparsi per il Mediterraneo, la navigazione a corto raggio
esiste fin dalla notte dei tempi. Il trasporto marittimo a corto
raggio rappresenta il 41% del trasporto merci intracomunitario [35].
Si tratta del solo modo di trasporto merci che presenta un tasso di
crescita (+ 27% fra il 1990 e il 1998) vicino a quello del trasporto
stradale (+ 35%). Se misurato in milioni di tonnellate al
chilometro, il volume di merci trasportato fra il 1970 ed il 1998 è
aumentato di due volte e mezzo; ossia il 44% del volume totale
trasportato ed il 23% del valore totale delle merci trasportate a
livello intraeuropeo. Non mancano gli esempi di servizi che offrono
ottime prestazioni come ad esempio quelli esistenti fra la Svezia
meridionale e Amburgo, fra i porti di Anversa e di Rotterdam o fra
il sud-est dell'Inghilterra ed il porto interno di Duisburg. Il
volume attuale di traffico in Europa resta tuttavia ben al disotto
della capacità potenziale. Di fatto, il trasporto marittimo non solo
serve a trasportare merci da un continente all'altro, ma costituisce
anche una vera e propria alternativa competitiva agli itinerari via
terra.
[35] Questa percentuale è stimata al 40% nel 2010, con
un'evoluzione della navigazione interna dal 5% (1990) al 4% (1998) e
al 3% nel 2010.
Per il trasporto di contenitori, da un anno, una
società italiana ha lanciato un servizio di trasporto stradale
(l'intero autoveicolo è trasportato, rimorchio e motrice) che
collega il porto di Genova con quello di Barcellona in 12 ore,
grazie all'uso di navi veloci. Questo nuovo servizio, che combina
velocità e puntualità e permette alle imprese di trasporti stradali,
ad un costo competitivo, di evitare autostrade che sono tra le più
congestionate di Europa ha avuto molto successo e mostra come questa
soluzione potrebbe essere estesa ad altre destinazioni. Essa
permette di combinare la capacità del trasporto marittimo alla
flessibilità del trasporto stradale [36].
[36] Un recente studio
realizzato da Grimaldi nel quadro dell'European Climate Change
Programme, Working Group Transport, Topic Group3, intitolato
'"REDUCING CO2 EMISSIONS IN EUROPE THROUGH A DOOR-TO-DOOR SERVICE
BASED ON SHORT SEA SHIPPING' ha dimostrato che su uno stesso
collegamento, l'opzione intermodale, basata sulla navigazione a
corto raggio era 2,5 volte meno inquinante in termini di emissioni
di CO2 dell'opzione stradale.
Per questo motivo, alcuni
collegamenti marittimi, in particolare quelli che permettono di
evitare le strozzature costituite dalle Alpi e dai Pirenei,
dovrebbero far parte della rete transeuropea, alla stregua delle
autostrade o delle ferrovie. A livello nazionale bisogna operare una
scelta di linee marittime tra porti europei, ad esempio per
promuovere le reti tra Francia e Spagna o Francia e Regno Unito.
Sarà inoltre necessario incoraggiare tali linee tra la Polonia e la
Germania. Queste linee non si svilupperanno però spontaneamente e
bisognerà, sulla base delle proposte degli Stati membri, attribuire
loro un "marchio di garanzia", tramite la concessione di fondi
europei ("Marco Polo", Fondi strutturali) per incoraggiarne il
decollo e garantire una buona dimensione commerciale.
Carta dei
principali porti europei di merci
Di fatto, questo non è sempre
il caso: ad esempio, il 75% del legno esportato dalla Finlandia
verso l'Italia attraversa la Germania e le Alpi mentre potrebbe
essere trasportato per mare.
L'Unione dispone infatti di una
fitta rete di fiumi in gran parte collegati da canali artificiali
[37], che si gettano nell'oceano Atlantico e nel Mare del Nord;
recentemente sono stati sviluppati collegamenti anche con il bacino
del Danubio grazie al canale Reno-Meno-Danubio. Nei sei paesi
dell'Unione attraversati da tale rete, il trasporto per via
navigabile rappresenta il 9% del traffico merci. Tenendo conto dei
paesi candidati all'adesione e del bacino del Danubio fino al Mar
Nero, ben dodici paesi europei saranno interessati da tale rete,
sulla quale transitano 425 milioni di tonnellate ogni anno.
[37]
Senna, Reno, Mosella, Schelda, Elba, Oder.
Carta della rete di
vie navigabili in Europa
Il trasporto per via navigabile è il
naturale alleato del trasporto marittimo. Esso assume un ruolo di
crescente importanza per i grandi porti del Mare del Nord che
spediscono e rispediscono per tale via gran parte del proprio
traffico container. In alcuni dei paesi non legati alla rete
nord-ovest europea, gli esistenti bacini, in particolare quello del
Rodano, del Po e del Douro, presentano un interesse crescente in
termini di navigazione regionale ma anche di trasporti
fluviali-marittimi, che hanno visto crescere la propria importanza
grazie anche ai progressi tecnici realizzati nella progettazione di
navi in grado di navigare tanto in mare aperto che sui fiumi.
Il
trasporto fluviale consuma infatti poca energia, produce poco rumore
ed occupa poco posto.
In termini di efficienza energetica [38] un
chilo di petrolio permette di spostare di un chilometro 50
tonnellate su strada, 97 tonnellate per ferrovia e 127 tonnellate
per via navigabile.
[38] Fonte: ADEME (agenzia francese per
l'ambiente e la gestione dell'energia).
Si tratta peraltro di un
modo molto sicuro, che lo rende particolarmente adatto al trasporto
di sostanze pericolose (prodotti chimici). Il numero di incidenti,
tenuto conto dei volumi trasportati, è assolutamente trascurabile.
Il trasporto fluviale è affidabile e particolarmente adatto al
trasporto di più grandi quantità ad un costo contenuto sulle lunghe
distanze (prodotti pesanti, materiale industriale alla rinfusa,
prodotti di costruzione, materiali di scarto). In mezza giornata i
battelli possono collegare Duisburg a Rotterdam percorrendo i 225
chilometri che li separavano, indipendentemente dalle condizioni del
traffico, che influenzano invece gli altri modi di trasporto. Per
determinati itinerari, il trasporto fluviale rappresenta quindi
un'alternativa molto competitiva rispetto al trasporto su strada o
per ferrovia e potrebbe, nel quadro dell'allargamento dell'Unione
europea, contribuire sostanzialmente a decongestionare le direttrici
di traffico est-ovest.
Le vie navigabili presentano inoltre, sia
per le infrastrutture che per i battelli, capacità non sfruttate che
permetterebbero loro di sostenere volumi di traffico ben più
importanti di quelli attuali. Ciò dipende in particolare dal fatto
che le politiche nazionali di investimento nelle infrastrutture di
trasporto hanno spesso privilegiato gli altri modi di trasporto,
penalizzando le vie navigabili, senza eliminare le strozzature
esistenti nella rete. Come dimostra la rinuncia a progetti
rappresentativi, quali il canale Reno-Rodano, qualsiasi nuovo
progetto di costruzione di canali può presentare impatti ambientali
potenzialmente negativi sull'ecosistema che vanno valutati con
attenzione.
2. Offrire
servizi innovativi
Perché il trasporto fluviale e marittimo a
corto raggio possano ulteriormente svilupparsi occorre disporre
anche di un buon servizio portuale, ispirato al principio della
concorrenza regolamentata.
Nel corso degli anni '90 si è
assistito allo sviluppo di porti "feeder" o "hub", ovvero porti
europei di concezione avanzata che permettono alle navi delle grandi
compagnie marittime di spendere in porto il minor tempo possibile
per le operazioni di carico e scarico dei container. Il predominio
dei porti della fascia settentrionale (northern range) nel traffico
container (da Le Havre ad Amburgo, con un hinterland di 1 200-1 300
km) costituisce una delle cause dell'aumento del traffico nord-sud
in Europa, lungo direttrici peraltro già sature. Il ricorso a tali
porti era e resta legato al rapporto qualità-prezzo del servizio
portuale offerto da strutture moderne e funzionali, come ad esempio
quelle di Anversa, Rotterdam e Amburgo, ben collegate al resto del
mondo.
Le regole comunitarie permettono già ai prestatori di
servizi di avere accesso al mercato dei servizi portuali, ma spesso
questo diritto non può essere esercitato in modo soddisfacente. Per
questo motivo, nel febbraio 2001 la Commissione ha proposto un nuovo
quadro legislativo per stabilire nuove regole più chiare che
permettano di offrire livelli di qualità elevata per l'accesso al
mercato dei servizi portuali (pilotaggio, manutenzione, dockers) e
una maggiore trasparenza nelle regole procedurali. Occorre, inoltre,
semplificare le regole di funzionamento dei porti stessi perché
l'autorità portuale non sia allo stesso tempo giudice e parte
interessata nella gestione delle strutture.
L'esperienza mostra
che il trasporto marittimo a corto raggio esige prestazioni
commerciali integrate efficaci. Bisogna riunire tutti i soggetti
coinvolti nella catena logistica (caricatori, armatori o qualsiasi
altro soggetto dell'industria marittima e i trasportatori stradali,
ferroviari e fluviali) in uno sportello unico che permetta di
rendere la spedizione intermodale e l'uso dei trasporti marittimi e
fluviali affidabili, flessibili e semplici quanto il trasporto
stradale.
Anche lo sviluppo di servizi telematici avanzati nei
porti permette di migliorare l'affidabilità e la sicurezza delle
operazioni. L'attiva collaborazione dei soggetti interessati,
realizzata soprattutto tramite lo scambio elettronico di dati,
migliora la qualità e l'efficacia della catena intermodale.
Varie
misure comunitarie volte in particolare a rinnovare la flotta nonché
a garantire la completa apertura del mercato della navigazione
interna, hanno permesso al settore di registrare negli ultimi due
anni un tasso di crescita superiore al 10% nella maggior parte dei
paesi dotati di una fitta rete di navigabili. I mercati più dinamici
sono quelli del trasporto container ed i mercati di nicchia
destinati a svilupparsi ulteriormente, come ad esempio quello del
trasporto dei materiali di scarto. La modernizzazione e la
diversificazione della flotta hanno permesso inoltre di tenere in
maggior conto le esigenze dei clienti.
Un sistema non privo di
limiti
Il trasportatore che vuole accedere alla rete di vie
navigabili europee partendo dai porti belgi o olandesi deve
innanzitutto fare scalo nei porti costieri dei due paesi per
espletare le formalità di dogana legate al transito. Oltre a perdere
del tempo, gli sarà fra l'altro chiesto di pagare diritti portuali
senza peraltro beneficiare di alcun servizio specifico. La
competitività di questo tipo di trasporto è così ridotta rispetto ad
altri modi non più soggetti a regole così obsolete. Una soluzione
pragmatica sarebbe quella di sviluppare ed autorizzare su scala
comunitaria il ricorso ad un "advance electronic reporting" ed al
"inland customs clearance" già impiegati in Svezia e in Portogallo.
Tali sistemi di scambio di dati elettronici permettono di guadagnare
tempo e di ridurre i costi. Anche in Francia si riscontrano problemi
simili. Le autorità portuali ricorrono talvolta a metodi indiretti
per obbligare i trasportatori fluviali-marittimi a pagare diritti
portuali, obbligandoli ad esempio ad una sosta per prendere a bordo
un pilota.
Malgrado i progressi compiuti in seguito al rinnovo
della flotta e alla totale apertura del mercato della navigazione
interna, il trasporto fluviale potrebbe essere sfruttato ancora
meglio. Esistono tuttora vari ostacoli di natura infrastrutturale
(strozzature, sagome limite inadatte, altezze dei ponti,
funzionamento delle chiuse, mancanza delle attrezzature di
trasbordo, ecc.) che impediscono il passaggio continuo dei battelli
lungo tutto l'anno. Anche l'esistenza di regimi giuridici diversi,
in particolare per i requisiti tecnici dei battelli o i certificati
di guida, rende più difficile la libera
circolazione.
L'affidabilità, l'efficacia e la disponibilità di
questo modo di trasporto devono essere migliorate provvedendo
a:
- eliminare le strozzature, rivedere le sagome il limite,
realizzare i collegamenti mancanti, rilanciare per il trasporto
merci le vie navigabili dismesse, realizzare ulteriori ramificazioni
dei canali e installare le necessarie attrezzature di trasbordo;
- realizzare lungo le vie navigabili buoni sistemi di assistenza
alla navigazione e di comunicazione;
- proseguire nella
normalizzazione dei requisiti tecnici per l'insieme della rete
comunitaria di vie navigabili;
- armonizzare ulteriormente i
certificati di guida per l'insieme della rete comunitaria di via
navigabili, compreso il Reno; La Commissione farà una proposta in
questo senso nel 2002;
- armonizzare le condizioni in materia di
periodi di riposo dei membri dell'equipaggio, composizione degli
equipaggi e tempi di navigazione dei battelli di navigazione
interna; La Commissione farà una proposta in questo senso nel
2002.
B. Favorire il "decollo" delle operazioni intermodali: il
nuovo programma Marco Polo
Il programma PACT [39], creato nel
1992, ha dato luogo a numerose iniziative: nonostante i modesti
mezzi finanziari (53 milioni di euro per il periodo 1992-2001); tra
il 1992 e il 2000 sono stati avviati 167 progetti.
[39] Programma
di azioni pilota per il trasporto combinato (Pilot action for
combined transport).
Alcuni successi di PACT
- Un nuovo
servizio che combina il trasporto ferroviario e il trasporto
marittimo per collegare la Svezia all'Italia via Germania ed
Austria. Questo servizio elimina dalle strade circa 500 000
tonnellate all'anno e migliora sensibilmente i tempi di transito
(fino a 48 ore).
- Servizi di trasporto ferroviario-aereo tra gli
aeroporti di Schiphol (Amsterdam) e Milano che, durante il loro
primo anno d'esistenza, hanno già ritirato dalla strada
l'equivalente di 45 palette di carico aereo alla settimana.
- Un
servizio di chiatte tra Lilla e Rotterdam che, ogni giorno, evita
l'impiego di circa 50 automezzi pesanti su un asse stradale a
intenso traffico.
- Un servizio marittimo tra La Rochelle-Le
Havre e Rotterdam, che ha trasferito in 3 anni, 643 000 tonnellate
di carico dalla strada al trasporto marittimo.
- Un servizio
ferroviario/marittimo tra la Spagna e la Germania che permette di
evitare ogni anno circa 6 500 spedizioni mediante autocarri su
tratte stradali congestionate.
- Un servizio di informazione che
permette di seguire i lotti spediti, accessibile su PC via Internet,
che converte in un'unica lingua comune i messaggi redatti in lingue
diverse.
La Commissione prevede di sostituire al programma PACT,
che terminerà nel dicembre 2001, un nuovo programma di promozione
dell'intermodalità denominato "Marco Polo". Nello stato attuale
della programmazione finanziaria [40], il margine disponibile
permette di prevedere una dotazione annuale di 30 milioni di euro
all'anno, articolabile su 4 anni. Il programma "Marco Polo" sarà
aperto a tutte le proposte concernenti il trasferimento del
trasporto merci dalla strada verso altri modi più rispettosi
dell'ambiente. Particolare impegno sarà dedicato alla valorizzazione
dei vantaggi del trasporto marittimo a corto raggio.
[40] Rubrica
3 (politiche interne).
Sono previsti tre obiettivi principali di
sostegno:
- il primo è legato alle iniziative dei soggetti del
mercato della logistica. Su proposta di questi soggetti, sarà
conferita importanza all'aiuto all'avviamento di nuovi servizi,
redditizi a termine dal punto di vista commerciale e che implicano
trasferimenti modali importanti dalla strada verso altri modi, senza
essere necessariamente innovatori sotto il profilo tecnologico.
L'aiuto comunitario sarà limitato al tempo di lancio di questi
servizi.
- il secondo riguarda il miglioramento del funzionamento
dell'intera catena intermodale.
- il terzo è legato
all'innovazione nella cooperazione e diffusione delle buone pratiche
nel settore.
Come complemento del programma Marco Polo, la
Commissione adotterà misure per rafforzare la competitività delle
flotte comunitarie.
La maggiore pressione della concorrenza
internazionale ha indotto gli Stati membri a prendere, in ordine
sparso, iniziative per tutelare i loro interessi marittimi e
mantenere l'occupazione nel settore. La disciplina comunitaria sugli
aiuti di Stato al trasporto marittimo del 1997 ha permesso agli
Stati membri di adottare varie misure che hanno avuto in generale
effetti positivi sul "rimpatrio" della flotta comunitaria. Dopo
avere tratto un insegnamento circa le azioni più adatte a rafforzare
la competitività della flotta europea, si prevede una revisione di
questa disciplina nel 2002 per facilitare l'azione degli Stati
membri in un quadro coordinato atto ad evitare distorsioni della
concorrenza.
C. Creare condizioni tecniche favorevoli
Il
principale limite di alcuni modi, come la ferrovia o il trasporto
fluviale e marittimo, è l'incapacità di effettuare il trasporto di
merci da porta a porta. Le rotture di carico generano perdite di
tempo e costi aggiuntivi, a scapito della competitività ed a tutto
vantaggio del trasporto stradale che dispone di una rete capillare
che le permette di trasportare merci dovunque.
La ricerca
tecnologica ha condotto a numerose innovazioni nel settore dei
concetti e sistemi logistici. Molte di esse tuttavia non hanno mai
superato la fase di progettazione o prototipo, poiché spesso
riguardavano un solo collegamento della catena intermodale. Ricerca
e sviluppo devono ormai imperativamente riguardare l'integrazione e
la coerente convalida dei concetti e sistemi più innovativi. Le
tecnologie critiche sviluppate per i veicoli e l'attrezzatura di
trasbordo, per le comunicazioni e la gestione devono essere testate
in condizioni reali e risultare tecnicamente
compatibili.
Affinché la ricerca porti i suoi frutti, è
importante creare condizioni tecniche favorevoli sia allo sviluppo
della figura dell'integratore di trasporto merci che alla
standardizzazione delle unità di carico.
1. Favorire l'emergere
di integratori del trasporto merci
Nel trasporto merci, la scelta
del modo più efficiente, a seconda delle condizioni esistenti in un
determinato momento, è compito di una nuova figura di
"organizzatori" che si sta delineando nella catena del trasporto:
quella degli integratori di trasporto. Alla stregua di quanto è
avvenuto mondialmente per la distribuzione dei pacchi, dovrebbe
emergere una nuova professione che si occupi del trasporto integrato
di merci nell'ambito di spedizioni complete (superiori a 5
tonnellate circa). Questi "integratori del trasporto merci" devono
poter combinare a livello europeo e mondiale le qualità specifiche
di ogni modo per offrire ai loro clienti, e quindi alla Comunità, il
miglior servizio possibile, in termini di efficienza di trasporto,
prezzi e impatto ambientale in senso lato (economico, ecologico,
energetico, ecc.).
Come indicato dal Parlamento europeo [41], lo
sviluppo di tale professione deve avvenire in un quadro giuridico
"unico, trasparente e facile da applicare" che precisi in
particolare le responsabilità lungo la catena logistica di trasporto
e stabilisca i necessari documenti di trasporto. La Commissione farà
una proposta in questo senso nel 2003.
[41] Relazione di U.
Stockmann del 21 gennaio 1999 e di A. Poli Bortone il 27 novembre
2000.
2. Standardizzare i container e le casse mobili
I
tradizionali container marittimi non rispondono a tutte le necessità
degli spedizionieri. In particolare sono troppo stretti per
contenere due palette standardizzate. D'altra parte, lo sviluppo dei
container di grandi dimensioni utilizzati da imprese americane o
asiatiche che esportano nel mondo intero porrebbe alcuni problemi di
sicurezza sulle strade europee per le consegne ai clienti
finali.
I trasportatori terrestri europei hanno quindi sviluppato
container più grandi adatti alla palettizzazione: le casse mobili,
che non pongono problemi in termini di consegne ai destinatari
ultimi. La maggior parte di queste casse è adattata per essere
trasferita facilmente dalla ferrovia alla strada (e viceversa). Più
grandi dei containers, le casse facilitano l'impiego delle palette
ma risultano più fragili e non sono sovrapponibili. Bisogna quindi
mettere a punto e standardizzare nuove unità di carico che
presentino allo stesso tempo i vantaggi dei contenitori e quelli
delle casse mobili e che siano ottimizzate per i passaggi da un modo
all'altro. Questo aspetto, già evidenziato da alcune relazioni
parlamentari [42] sarà uno dei temi che la Commissione intende
sviluppare nel Sesto programma quadro di ricerca. Essa si riserva di
presentare una proposta di armonizzazione nel 2003.
[42] Cfr.
rinvio precedente.
La Commissione propone il programma di lavoro
seguente:
- integrare nella futura revisione delle reti
transeuropee il concetto di autostrade del mare;
- creare un
nuovo programma "Marco Polo" che dovrà essere operativo al più tardi
nel 2003 per sostenere l'intermodalità;
- favorire l'emergenza
degli integratori di trasporto merci e standardizzare le unità di
carico che sono i contenitori e le casse mobili. Saranno presentate
proposte al riguardo nel 2003;
- migliorare la situazione del
trasporto fluviale attraverso il riconoscimento reciproco dei
certificati di guida per tutta la rete comunitaria di vie navigabili
e una riflessione con le parti sociali sulle regole sociali minime
da applicare in materia di equipaggi, tempi di guida e di
navigazione.
PARTE SECONDA: ELIMINARE LE STROZZATURE
Dato che
la crescita dei trasporti è più rapida di quella economica, il
persistere e la gravità di alcune strozzature lungo i grandi assi
del traffico internazionale pongono seri problemi al sistema dei
trasporti europeo. Che si situino ai bordi degli agglomerati urbani,
presso barriere naturali o alle frontiere, le strozzature riguardano
tutti i modi di trasporto.
In assenza di infrastrutture
interconnesse e prive di strozzature, che non pongano ostacoli
fisici alla circolazione di beni e persone, il mercato interno e la
coesione territoriale dell'Unione non potranno essere pienamente
realizzati.
Le strozzature prevedibili
Le attuali reti
infrastrutturali riflettono ancora nelle zone di frontiera le
concezioni di stampo nazionale, talvolta risalenti al XIX secolo,
che ne hanno caratterizzato la costruzione. L'esempio del comune di
Wattrelos in Francia, privo di connessione alla rete autostradale
belga che pure passa a qualche decina di metri, è emblematico delle
disfunzioni così generate. Tra la Germania e la Francia, le città di
Kehl e Strasburgo sono collegate soltanto da una linea a binario
unico, di capacità ridotta, sullo stretto ponte che attraversa il
Reno. Nei Pirenei sono sempre linee a binario unico che prolungano
al di là della frontiera le linee a doppio binario nazionali. Ma le
strozzature non si riscontrano unicamente alle frontiere: a
Bordeaux, un ponte a binario doppio vecchio più di un secolo
costituisce il passaggio obbligato dei TGV, dei treni regionali e
treni merci diretti verso il nord dell'Europa, verso la Spagna, i
Pirenei o la regione di Tolosa. Anche per la strada e l'autostrada,
la confluenza di flussi locali, interregionali o internazionali
crea, per mancanza di ponti; il famoso "tappo" di Bordeaux. A poco
valgono gli interventi di gestione del traffico ed informazione agli
utenti su questi assi. Fra le strozzature "celebri" vi sono quella
legata ai ritardi nella costruzione della chiusa di Lanaye,
destinata a collegare la Mosa e il Reno, e quelle presenti in certi
tratti del Danubio (ad esempio Straubing-Vilshofen).
Il paradosso
è che le strozzature resistono, nonostante il fatto che l'Unione
europea si sia dotata di un'ambiziosa politica in materia di reti
transeuropee. Il trattato di Maastricht ha infatti dotato la
Comunità delle competenze e degli strumenti necessari a istituire e
sviluppare la rete transeuropea. Nel 1993 la Commissione ha
conferito la massima priorità alla rete transeuropea, come ben
risulta nel Libro bianco "Crescita, competitività e occupazione". La
concezione della rete dei trasporti si è inizialmente in gran parte
basata sulla semplice giustapposizione dei progetti infrastrutturali
esistenti a livello nazionale, soprattutto per la rete ferroviaria
convenzionale e la rete stradale. Gli stessi capi di Stato e di
governo hanno in più occasioni dato impulso all'elaborazione di
questa politica, in particolare con la costituzione nel 1994 di un
gruppo composto da loro rappresentanti personali che, riunendo le
priorità nazionali già esistenti, hanno selezionato una serie di
progetti prioritari, i famosi progetti del Consiglio europeo di
Essen, sui quali si è poi concentrata gran parte dell'attenzione
degli investitori [43].
[43] Il metodo adottato dal gruppo dei
rappresentanti personali dei capi di Stato e di governo, il gruppo
"Christophersen", si è basato sul raggruppamento delle priorità a
livello nazionali (approccio bottom-up) anziché ricercare
dall'inizio le priorità europee (approccio top-down).
Nel 1996
sono stati adottati, con decisione del Parlamento europeo e del
Consiglio, i primi orientamenti per lo sviluppo della rete
transeuropea dei trasporti, che riuniscono in un unico quadro di
riferimento i progetti prioritari di Essen e i piani e i criteri
destinati ad identificare gli altri progetti di interesse comune per
ciascun modo di trasporto. Questi orientamenti identificano i
progetti nei quali è canalizzata buona parte degli interventi
finanziari dell'Unione in materia di infrastrutture (linea di
bilancio dedicata alle reti transeuropee, fondi di coesione, fondi
strutturali) [44] nonché quelli della Banca europea per gli
investimenti. I grandi assi definiti da questi orientamenti servono
inoltre da punto di riferimento per altre norme comunitarie che
disciplinano il traffico internazionale (divieti di circolazione nei
fine settimana) o l'interoperabilità delle reti (interoperabilità
ferroviaria).
[44] I finanziamenti comunitari disponibili tramite
i diversi strumenti finanziari per i progetti di interesse comune
della rete transeuropea dei trasporti sono stimati a 18 miliardi di
euro per il periodo 2000-2006.
Si constata oggi che lo sviluppo
della rete transeuropea non solo è lungi dall'essere uniforme ma
procede anche a rilento. Solo il 20% delle infrastrutture previste
nella decisione del 1996 è stato realizzato. È lecito chiedersi se
sia possibile completarle entro i termini previsti, ovvero entro il
2010. Vanno tuttavia riconosciuti i progressi concreti compiuti nel
dotare le regioni in ritardo e i paesi beneficiari del Fondo di
coesione di infrastrutture stradali di livello paragonabile a quello
delle altre regioni e degli altri paesi, come indica il secondo
rapporto sulla coesione. Alcuni grandi progetti, come il
collegamento fisso dell'Øresund o l'aeroporto di Malpensa sono stati
realizzati conformemente agli impegni. Tuttavia molto resta da fare
negli altri modi di trasporto. Solo 2 800 km di nuove linee
ferroviarie a alta velocità sono oggi in servizio. All'attuale ritmo
dei lavori, ci vorranno ancora più di venti anni per terminare i 12
600 km di ferrovia ad alta velocità previsti nel 1996. Questi
ritardi trovano origine nelle reticenze a livello locale nei
confronti della costruzione di nuove infrastrutture e nell'assenza
di un approccio integrato al momento della pianificazione, della
valutazione e del finanziamento delle infrastrutture
transfrontaliere, ma anche all'assottigliamento dei finanziamenti
pubblici legato alla generale riduzione degli investimenti in
infrastrutture di trasporto, che sono passati dell'1,5% del PIL nel
1970 a circa l'1% del PIL nel 1995.
Ciononostante, a prescindere
dai ritardi accumulati da alcuni progetti, bisogna continuare a
sostenere la rete transeuropea che rappresenta un elemento
importante della competitività europea e permette una miglior
connessione delle regioni periferiche ai mercati centrali
dell'Unione europea.
La Commissione intende pertanto proporre due
tappe per la revisione degli orientamenti sulla rete
transeuropea.
La prima tappa, nel 2001, prevede una ridotta
modifica degli orientamenti esistenti, conformemente all'articolo 21
della decisione che adotta gli orientamenti stessi [45]. Una simile
revisione, che la Commissione avrebbe già dovuto proporre nel 1999,
non deve essere l'occasione per identificare nuove infrastrutture
per le quali non esistono finanziamenti disponibili. Essa deve al
contrario focalizzarsi sull'eliminazione delle strozzature esistenti
lungo i grandi assi già individuati, nonché sulla predisposizione di
itinerari prioritari destinati ad assorbire i flussi legati
all'allargamento, soprattutto nelle regioni frontaliere ed a
migliorare l'accessibilità delle regioni periferiche. L'elenco dei
quattordici grandi progetti prioritari individuati dal Consiglio
europeo di Essen dovrà pertanto essere aggiornato, come più volte
chiesto dal Parlamento europeo e proposto dalla Commissione fin dal
1997.
[45] L'articolo 21 della decisione 1692/96/CE, prevede che
gli orientamenti debbano essere adattati allo sviluppo dell'economia
e all'evoluzione delle tecnologie dei trasporti, in particolare dei
trasporti ferroviari.
La seconda tappa, nel 2004, prevede una
revisione più approfondita volta in particolare, in base alle
reazioni al presente Libro bianco, ad adottare concetti quali quello
delle autostrade del mare, a sviluppare capacità aeroportuali e ad
integrare i tratti dei corridoi paneuropei che si trovano nei paesi
candidati all'adesione, compresi quelli dei paesi candidati che a
quella data ancora non saranno diventati Stati membri. Bisognerebbe
concentrarsi sulla rete principale composta dalle infrastrutture più
importanti per il traffico internazionale e per la coesione
dell'intero continente [46].
[46] Cfr. la parte dedicata
all'allargamento.
La Commissione studierà a tal fine un concetto
di "dichiarazione di interesse europeo", applicabile alle
infrastrutture ritenute strategiche per il buon funzionamento del
mercato interno e il decongestionamento della rete, ma che non
presentano lo stesso interesse a livello nazionale o locale. Questo
meccanismo cercherà di facilitare gli arbitrati per ravvicinare le
opinioni dei vari soggetti a livello locale, nazionale ed
europeo.
Nel brevissimo periodo, la revisione delle reti
transeuropee [47] si focalizzerà sull'eliminazione della congestione
lungo i grandi assi. A parte le questioni legate al tracciato di
poche strutture prioritarie, il problema essenziale è quello dei
finanziamenti; il Libro bianco avanza a tal fine proposte concrete,
basate in particolare sul principio del mutuo finanziamento.
[47]
Proposta in concomitanza con il presente Libro bianco.
I. IL
DECONGESTIONAMENTO DEI GRANDI ASSI
Per inscriversi in una
politica ecologicamente sostenibile, come sottolineato dal Consiglio
europeo di Göteborg, gli orientamenti riesaminati della Comunità in
materia di reti transeuropee dovranno "affrontare la crescente
saturazione della rete e ad incoraggiare l'utilizzo di modi di
trasporto ecologici". A questo fine dovranno indirizzare l'azione
della Comunità verso la realizzazione di corridoi multimodali
dedicati in via prioritaria alle merci e una rete rapida per i
passeggeri. Ciò presuppone anche alcuni nuovi progetti di grandi
infrastrutture. I più importanti itinerari europei dovranno dotarsi
di piani di gestione del traffico per meglio utilizzare le capacità
esistenti. La Commissione si adopererà per avere un equilibrio
generale nella scelta dei progetti.
A. Verso corridoi multimodali
dedicati in via prioritaria alle merci
La realizzazione di
corridoi multimodali dedicati in via prioritaria alle merci esige in
primo luogo infrastrutture ferroviarie efficienti. Purtroppo, per le
loro caratteristiche le ferrovie europee sono poco adatte ad un
trasporto merci su larga scala. Esse non permettono di impilare i
container, né di comporre lunghi treni e devono in genere sopportare
un intenso traffico di treni passeggeri [48], che condividono le
stesse infrastrutture dei treni merci.
[48] Le linee ferroviarie
progettate per i treni ad alta velocità (> 250 km/h) sono
tuttavia in genere utilizzate esclusivamente da treni ad alta
velocità, che trasportano solo merci spedite per via
espressa.
Non potendo realizzare nell'immediato una rete
ferroviaria completamente riservata alle merci, come negli Stati
Uniti, gli investimenti devono incoraggiare la realizzazione
progressiva di corridoi transeuropei dedicati in via prioritaria o
riservati in via esclusiva alle merci. Essi saranno costituiti in
gran parte da linee esistenti, che saranno però dedicate in via
prioritaria o esclusiva ai treni merci. Nelle zone ad alta densità
di circolazione, in particolare nelle zone urbane, la distinzione
fra binari merci e binari passeggeri costituirà il filo conduttore
dello sviluppo e dell'ampliamento della rete; ciò renderà necessario
costruire nuove linee ovvero aggirare i nodi ferroviari. Nelle altre
zone, la progressiva realizzazione di corridoi a priorità merci si
concretizzerà nel potenziamento della capacità, ottenuto grazie
all'ampliamento e la riconversione di infrastrutture lungo itinerari
alternativi a bassa densità di traffico, oppure grazie allo sviluppo
di sistemi di gestione del traffico (controllo comando e
segnalamento) che consentano di meglio gestire la tempistica dei
transiti.
L'accesso ferroviario ai porti costituisce un anello
essenziale dei corridoi multimodali a priorità merci. È la conditio
sine qua non dello sviluppo del trasporto marittimo a corto raggio
per alleggerire il traffico attraverso le Alpi e i Pirenei.
I
terminali che assicurano l'istradamento e il collegamento finale
delle merci o che permettono di ricomporre i treni, rappresentano
considerevoli strozzature. Nei terminali merci che sono aperti a
tutti gli operatori, gli investimenti pubblici incentivanti nel
settore delle stazioni di smistamento e nelle attrezzature di
trasbordo possono avere un ruolo importante per accrescere la
capacità, soprattutto nel caso dei terminali intermodali.
B. Una
rete rapida per i passeggeri
Man mano che l'Unione si espande,
l'accrescersi delle distanze per raggiungere le metropoli da una
parte all'altra dell'Unione presuppone una rete efficiente di
trasporto rapido di passeggeri. Una simile rete deve comprendere
linee a alta velocità, linee adattate, raccordi e sistemi che
permettano l'integrazione dei servizi di trasporto aereo e di
trasporto ferroviario nonché gli aeroporti.
Il proseguimento
degli ambiziosi programmi dell'ultimo decennio per lo sviluppo di
una rete ferroviaria a alta velocità è necessario per realizzare
questo obiettivo. Esso non è peraltro incompatibile con la
realizzazione di una rete esclusivamente dedicata alle merci. Al
contrario, ciò deriva dalla stessa logica che vuole aumentare la
capacità della rete ferroviaria nel suo insieme. Le difficoltà
riscontrate in passato a reperire i necessari finanziamenti inducono
tuttavia a una certa cautela circa gli obiettivi da prefiggersi. Il
finanziamento delle nuove linee a alta velocità deve essere legato
allo sviluppo di capacità per le merci, liberando così a favore dei
treni merci binari precedentemente utilizzati dai treni passeggeri
[49].
[49] Per percorrere alcuni tronchi nei quali è difficile
costruire binari multipli, come nei tunnel o sui ponti di una certa
lunghezza, può essere necessario prevedere un uso misto
merci-passeggeri del tratto ferroviario esistente.
Lungo gli
itinerari su cui non è possibile costruire nuove linee,
l'adattamento dei binari esistenti all'alta velocità costituisce,
grazie ai progressi tecnologici dei treni pendolino, una soluzione
che offre un buon livello di comfort e di servizio.
Il treno ad alta velocità
rappresenta per molti itinerari un'alternativa all'aereo
estremamente interessante in termini di tempo, prezzo e comfort,
soprattutto se si tiene conto del tempo necessario per raggiungere
gli aeroporti partendo dai centri urbani. Contrariamente a quanto si
pensa, l'interesse dell'alta velocità per i viaggiatori non si
limita infatti ai viaggi inferiori alle tre ore. Tra Parigi e il
Mediterraneo, prima della messa in servizio della nuova linea ad
alta velocità, la quota di mercato del treno ad alta velocità
superava il 25% sebbene i tempi di percorrenza fino a Marsiglia o
verso le stazioni della Costa Azzurra fossero largamente superiori a
quattro ore [50].
[50] L'estensione dell'alta velocità
all'insieme del percorso, avvenuta nel giugno 2001, riduce il tempo
di percorrenza fra Parigi e Marsiglia a tre ore.
Il grafico
precedente [51] mostra che la quota di mercato dell'aereo fra Madrid
e Siviglia è crollata dal 40% al 13% con l'entrata in servizio della
linea ad alta velocità (Alta Velocidad Española - AVE). Analogamente
tra Parigi e Bruxelles, dopo l'entrata in servizio del Thalys, la
quota detenuta dalle autovetture è scesa quasi del 15%.
[51] AVE:
Alta Velocidad Española.
Ne consegue che la pianificazione della
rete deve cercare di sfruttare la capacità del treno ad alta
velocità di rimpiazzare il trasporto aereo ed incoraggiare le
imprese ferroviarie, le compagnie aeree e i gestori degli aeroporti
a tentare la via della cooperazione - e non quella della concorrenza
- tra ferrovia ed aeroplano.
Gli investimenti che contribuiscono
all'integrazione della rete ferroviaria ad alta velocità e del
trasporto aereo devono essere incoraggiati. Tali investimenti
possono riguardare stazioni ferroviarie all'interno degli aeroporti,
terminali adattati al check-in di passeggeri e bagagli nelle
stazioni ferroviarie. Possono essere previste altre misure volte a
stimolare l'integrazione dei sistemi e dei servizi di informazione,
di prenotazione, di biglietteria e di trasporto bagagli, onde
facilitare ai passeggeri il passaggio da un modo all'altro [52].
Escludendo il limitato numero di nuove grandi piattaforme
aeroportuali da prevedere più o meno a lungo termine, gli aeroporti
più piccoli, situati nelle regioni non servite dal treno ad alta
velocità, permettono di completare la rete rapida europea per i
passeggeri.
[52] L'integrazione della rete ferroviaria ad alta
velocità e degli aeroporti potrebbe così avvantaggiare il trasporto
rapido di merci, ed in particolare la posta celere, poiché
attualmente quasi il 50% del pre- e post-instradamento delle merci
per via aerea, un settore in piena espansione, avviene su
strada.
C. Il miglioramento delle condizioni di
circolazione
Misure specifiche di gestione del traffico,
coordinate a livello europeo, possono migliorare le condizioni
complessive di circolazione lungo i grandi itinerari interurbani, a
prescindere dalle cause di congestione (incidenti, condizioni
meteorologiche, congestione puntuale o ricorrente ecc.). Sono ormai
numerosi in Europa i gestori di infrastrutture stradali che vantano
un'esperienza in questo campo. L'intervento dell'Unione europea mira
da parecchi anni ad incentivare finanziariamente la realizzazione di
tali misure sui corridoi internazionali. In alcuni casi sono già
applicate misure fra la Germania e i Paesi Bassi (ad esempio
istradamento alternativo sugli itinerari fra Colonia e Eindhoven) e
sono in corso numerosi esperimenti fra i paesi del Benelux e i loro
vicini, nonché sui valichi alpini (soprattutto fra la Francia e
l'Italia) e dei Pirenei. Entro il 2006 tutti i principali
collegamenti transeuropei dovranno essere dotati di piani di
gestione del traffico.
Per i mezzi pesanti una gestione precisa
del traffico nelle ore di punta permetterà di proporre itinerari più
adatti, scelte di orari più opportuni e un'assistenza alla guida con
un incremento di capacità e una riduzione dei fattori di rischio
legati ad incidenti e inquinamento.
D. I progetti di grandi
infrastrutture
Dei 14 progetti [53] approvati dal Consiglio
europeo di Essen, tre sono stati ormai completati e altri sei,
tuttora in costruzione, saranno prevedibilmente terminati entro il
2005, come ad esempio il collegamento ferroviario ad alta velocità
Barcellona-Figueiras. Quanto ai progetti restanti, i valichi alpini
che presuppongono la costruzione di tunnel di notevole lunghezza
come il Lione-Torino, registrano numerose difficoltà e accusano
ritardi a causa di incertezze tecniche e di difficoltà nel
raccogliere i capitali per la loro realizzazione. D'altro canto, in
assenza di interventi correttori, si profila una nuova strozzatura
di rilevanza europea a livello della catena dei Pirenei. Appare
inoltre necessario avviare o adattare anche altri grandi progetti.
Tali evoluzioni rendono necessario adeguare l'elenco dei progetti
prioritari individuati dai capi di Stato e di governo nel 1994 e
quindi integrati negli orientamenti adottati dal Parlamento europeo
e dal Consiglio. La loro realizzazione evidenzia l'esigenza di
rafforzare la sicurezza nelle gallerie.
[53] Il gruppo
"Christophersen" aveva identificato 26 grandi progetti prioritari,
14 dei quali sono stati approvati dal Consiglio europeo di Essen nel
1994. L'elenco di questi ultimi è in seguito stato inserito
nell'allegato III della decisione del Parlamento europeo e del
Consiglio sugli orientamenti per lo sviluppo della rete
transeuropea.
1. Completamento dei varchi alpini
Nonostante le
difficoltà per realizzarli nei termini previsti, i due progetti
volti a realizzare collegamenti ferroviari nelle Alpi restano
progetti prioritari particolarmente importanti per contribuire, nel
quadro di una politica globale dei trasporti alpini, a trasferire
una parte della crescita del traffico stradale verso la ferrovia in
questa regione che è un crocevia della rete transeuropea.
L'evoluzione del traffico nel corridoio del Rodano mostra la
necessità di urgenti provvedimenti.
Il sostegno finanziario
dell'Unione, erogato da una decina di anni, non è stato sufficiente
per spingere gli Stati membri interessati a realizzare questi grandi
progetti alpini antro i termini fissati dal Consiglio europeo di
Essen, vale a dire entro il 2010.
Si può prevedere che le nuove
forme di sfruttamento delle opere esistenti saranno condizionate da
esigenze di sicurezza che comporteranno una riduzione non
trascurabile della capacità, il che potrà rapidamente tradursi in un
aumento del congestionamento. Stando agli studi realizzati dal
gestore italiano del tunnel del Fréjus, l'unico passaggio stradale
alpino tra la Francia e l'Italia, il traffico in transito
risulterebbe già superare del 20% la capacità massima autorizzata
dalle nuove regole di sicurezza. La riapertura del tunnel del Monte
Bianco per la fine del 2001 permetterà di ridurre leggermente tale
pressione, ma è chiaro che le norme di circolazione dei veicoli
pesanti saranno ormai decisamente più severe di quelle in vigore
prima dell'incidente del 1999, senza contare che le comunità locali
tollerano sempre meno il passaggio dei veicoli pesanti. La stipula
di accordi bilaterali fra l'Unione europea e la Svizzera e la
realizzazione del programma svizzero relativo ai nuovi collegamenti
ferroviari alpini costituiscono un passo avanti per migliorare il
transito alpino. Tali misure sono tuttavia solo palliativi, a fronte
di una congestione già estremamente problematica: non è un placebo
di cui ha bisogno il sistema di trasporti in questa regione, ma di
un autentico rimedio a problemi ricorrenti.
Entro i prossimi
dieci anni è indispensabile disporre di un'alternativa ai valichi
stradali alpini nonché completare l'attuale rete ferroviaria.
L'impegno di realizzare il nuovo collegamento ferroviario tra Lione
e Torino, già deciso al Consiglio europeo di Essen deve pertanto
essere preso senza ulteriori indugi, per evitare che le regioni
interessate, in primo luogo la regione Rodano-Alpi e il Piemonte
vedano compromessa la propria competitività
economica.
Analogamente, la qualità della vita degli abitanti del
Tirolo e dell'Alto Adige rischia di degradarsi sempre più a causa
del traffico di mezzi pesanti, incessante e crescente; è pertanto
auspicabile che la questione della costruzione di un nuovo tunnel
del Brennero fra Monaco e Verona sia risolta in tempi ragionevoli.
Oltre a queste regioni, anche gran parte del flusso est-ovest, tra
la penisola iberica, il centro Europa e i Balcani, vivrà problemi di
congestione e strozzature.
2. Facilitare il varco dei
Pirenei
In assenza di interventi volti a facilitare il varco dei
Pirenei, potrebbero aggravarsi i problemi di congestionamento che
già oggi rallentano il traffico a lunga distanza che passa per tale
regione, costituito per oltre la metà da scambi tra la penisola
iberica ed i paesi situati oltre la Francia. I lavori
dell'Osservatorio franco-spagnolo del traffico nei Pirenei hanno
messo in luce che più di 15 000 autoveicoli pesanti attraversano
quotidianamente il massiccio nelle due direzioni e che questo
traffico continua a crescere ad un ritmo particolarmente elevato
(oltre il 10% all'anno). I volumi in transito fra la penisola
iberica e il resto d'Europa ammontavano già a 144 milioni di
tonnellate annue nel 1998 (53% strada, 44% mare e 3% ferrovia)
L'Osservatorio ha stimato entro il 2010-2050 un aumento complessivo
di 100 milioni di tonnellate, da ripartire fra i modi. Il
potenziamento delle linee esistenti e la realizzazione del TGV Sud
permetteranno a medio termine di accrescere la capacità disponibile;
non va inoltre dimenticato il potenziale dei trasporti marittimi a
corto raggio. Questo tipo di trasporto potrà rappresentare una reale
soluzione soltanto se gli operatori godono della fiducia dei
caricatori. In questo contesto anche lo sviluppo di nuova capacità
ferroviaria si rivela inevitabile, soprattutto nella zona centrale
dei Pirenei. La Commissione propone, pertanto, nella revisione degli
orientamenti sulla rete transeuropea, di inserire come nuovo grande
progetto un valico ferroviario dei Pirenei il cui tracciato sarà
deciso dai paesi interessati.
In tale prospettiva ed al fine di
facilitare nel breve termine il valico dei Pirenei, è stato
suggerito il ripristino della linea Pau, Canfranc, Saragozza.
Malgrado la limitata capacità, del tutto insufficiente a fronte
delle prevedibili esigenze di lungo termine [54], il ripristino
della linea permetterebbe di usufruire di una galleria già esistente
e di spingere i caricatori ed i trasportatori ad organizzare le
proprie operazioni logistiche in funzione di un futuro
attraversamento ad alta velocità. È stato pertanto chiesto, su
domanda dei due paesi interessati, di inserire tale linea nello
schema del sistema ferroviario convenzionale che figura negli
orientamenti riveduti. La Commissione, oltre a vigilare affinché il
progetto non abbia un impatto ambientale negativo sui Pirenei, farà
in modo che l'eventuale sostegno finanziario da essa accordato
contribuisca ad aumentare la capacità della tratta in questione e
che i lavori si inseriscano in un programma a lungo termine di
sicura redditività, coordinato a livello transfrontaliero.
[54]
La linea non potrebbe assorbire che 2,8 milioni di tonnellate, pari
all'1% circa del traffico fra la penisola iberica ed il resto
d'Europa entro il 2010-2015 ed è fortemente penalizzata dall'elevata
inclinazione dei tratti in salita e in discesa.
Occorrerà inoltre
riconsiderare l'idea di un futuro collegamento stradale attraverso i
Pirenei ove, per ragioni ambientali, di costo e di accettabilità per
la popolazione locale, la soluzione del trasporto combinato
strada/rotaia si imporrà automaticamente.
3. Avvio di nuovi
progetti prioritari
Si avverte l'esigenza di avviare o di
adeguare dei progetti prioritari. L'elenco dei progetti "specifici"
ai sensi dell'allegato III della decisione sugli orientamenti per le
reti transeuropee (cosiddetto "elenco di Essen") può essere
modificato mediante codecisione del Parlamento europeo e del
Consiglio. La Commissione propone pertanto di stralciare dall'elenco
i progetti già realizzati o praticamente conclusi e di aggiungervi
alcuni nuovi grandi progetti [55].
[55] Cfr. allegato
III.
Oltre al progetto del nuovo attraversamento ferroviario a
grande capacità dei Pirenei di cui sopra, i progetti nuovi o
adattati rispetto a quelli esistenti che la Commissione intende
inserire nella futura proposta sono i seguenti:
- Treno ad alta
velocità/trasporto combinato Est europeo. Per ragioni storiche, i
collegamenti est-ovest verso i paesi candidati all'adesione sono
poco sviluppati. Gli scambi con questi paesi già generano però
notevoli flussi di traffico. Sul corridoio ferroviario lungo il
Danubio, più del 60% del traffico è già internazionale. Le
previsioni indicano un tasso di crescita particolarmente sostenuto.
Appare dunque necessario facilitare la costituzione di un nuovo asse
ferroviario da ovest a est a grande capacità per le merci e i
passeggeri da Stoccarda-Monaco a Salisburgo/Linz-Vienna. Questo
progetto comprende 780 km di strada ferrata da adattare o costruire
per l'alta velocità, nonché linee da destinare al trasporto merci.
Nella prospettiva dell'allargamento, esse potrebbero essere estese
verso Budapest, Bucarest e Istanbul. Una volta entrata in servizio
la linea fra Stoccarda e Mannheim, il prolungamento dell'attuale TGV
Est (progetto n. 4) che collega Parigi a Mannheim, via Strasburgo,
costituirà un corridoio transeuropeo ferroviario continuo da Parigi
a Vienna.
- "Fehmarnbelt". Il ponte/tunnel per attraversare la
barriera naturale dello stretto di Fehmarn tra la Germania e la
Danimarca costituisce un importante anello dell'asse nord-sud che
collega il centro Europa ai paesi nordici e facilita lo sviluppo
degli scambi da e con tali paesi. Questo progetto prevede
l'attraversamento dello stretto (19 km) lungo l'itinerario che
comprende il recente collegamento fisso dell'Øresund. La
realizzazione del progetto, ancora alla stadio di studio
preliminare, dovrebbe contribuire allo sviluppo della regione del
Mar Baltico.
- Straubing-Vilshofen. Miglioramento della
navigabilità del Danubio fra Straubing e Vilshofen in Germania.
Questa tratta presenta una profondità di pescaggio insufficiente
lungo 70 km circa che impedisce il passaggio continuo delle
imbarcazioni. L'eliminazione di questa strozzatura sull'asse
Reno-Meno-Danubio, che collega il Mare del Nord al Mar Nero,
permetterebbe un importante trasferimento di merci dalla strada
verso le vie navigabili, in un corridoio sempre più congestionato.
Il progetto, da realizzare nel rispetto della normativa comunitaria
in materia di ambiente, può contribuire all'integrazione nell'Unione
europea dei pesi candidati e al ravvicinamento all'Unione dei pesi
dell'est che si affacciano sul Danubio.
- Progetto di
radionavigazione via satellite (Galileo). Questo programma di
portata mondiale, dall'elevato potenziale per la gestione del
traffico e le informazioni agli utenti della rete transeuropea, le
cui numerose applicazioni travalicano il solo settore dei trasporti,
prevede un'intensa fase di sviluppo fino al 2005, quindi una fase di
realizzazione in vista dell'entrata in servizio a partire dal 2008
(cfr. 5ª parte).
- Interoperabilità ferroviaria della rete
iberica ad alta velocità. La differenza di scartamento dei binari
fra la rete della penisola Iberica e il resto della rete
transeuropea costituisce un notevole ostacolo ad un efficiente
funzionamento del sistema di trasporto ferroviario europeo. Sulla
base dei piani spagnolo e portoghese per linee ad alta velocità, che
comprendono la costruzione di nuove linee e l'ampliamento di quelle
esistenti, l'adeguamento alle norme europee dello scartamento dei
binari della rete iberica entro il 2020 faciliterà il collegamento
di Spagna e Portogallo al resto della rete transeuropea.
Vanno
d'altronde riadattate le definizioni di alcuni progetti esistenti.
Occorre ad esempio completare il progetto che comprende l'asse
Brennero Monaco-Verona (progetto n. 1) aggiungendovi la linea
ferroviaria Verona-Napoli e la sua ramificazione Bologna-Milano.
Questi 830 km di nuove linee ferroviarie ad alta velocità
permetteranno di ancorare più saldamente il corridoio ferroviario
nord-sud alle grandi città e alle zone industriali della penisola
italiana. Per collegare meglio il tronco mediterraneo del TGV sud,
Madrid-Barcellona-Montpellier (progetto n. 3) alla rete francese,
sarà opportuno estendere tale rete fino a Nîmes. Gli ulteriori 50 km
permetteranno di realizzare il collegamento all'asse
Parigi-Marsiglia, di migliorare la redditività del tratto
transfrontaliero tra Perpignan e Figueiras e di facilitare il
transito delle merci.
Carta dei progetti "specifici" adottati nel
1996 (elenco di Essen)
Carta dei progetti "specifici"
potenziali
4. Potenziamento della sicurezza nelle gallerie
La
sicurezza nelle gallerie di notevole lunghezza costituisce un altro
aspetto fondamentale nella realizzazione della rete transeuropea.
Molti collegamenti transfrontalieri stradali o ferroviari, in
progetto o in costruzione, comprendono lunghi tratti in galleria,
talvolta di lunghezza superiore a 50 km. Tra questi progetti - che
hanno già ricevuto o riceveranno un contributo finanziario
comunitario - citiamo il tunnel di Somport (lungo 8 km) fra la
Francia e la Spagna, il collegamento strada/ferrovia fra la
Danimarca e la Svezia (Øresund), il futuro collegamento ferroviario
transalpino Lione-Torino, il progetto del Brennero o ancora la linea
a alta velocità in costruzione tra Bologna e Firenze (90 km di cui
una sessantina in galleria). Alcune infrastrutture già esistenti,
sia ferroviarie che stradali, pongono inoltre problemi di
invecchiamento (l'80% dei tunnel ferroviari è stato realizzato nel
XIX secolo) o risultano sempre più inadeguate rispetto
all'inesorabile crescita del traffico. L'attuale legislazione
nazionale appare del tutto eterogenea: alcuni Stati membri hanno
normative per garantire la sicurezza nelle gallerie, mentre in altri
esse sono allo stato embrionale ovvero del tutto inesistenti.
L'Unione europea può quindi contribuire al miglioramento della
sicurezza, sia sul piano tecnico che di sfruttamento dei
tunnel.
Occorre quindi prevedere una regolamentazione europea,
che potrebbe assumere la forma di una direttiva di armonizzazione
delle norme minime di sicurezza per creare le condizioni che
garantiscono un elevato livello di sicurezza per gli utenti delle
gallerie stradali e ferroviarie della rete transeuropea dei
trasporti.
La Commissione veglierà inoltre con estrema attenzione
sulle misure di sicurezza previste per le opere infrastrutturali che
comportano tratte in galleria e che ricevono contributi finanziari
comunitari, in particolare tramite finanziamenti destinati alla rete
transeuropea.
II. IL PROBLEMA DEI FINANZIAMENTI
Il principale
freno alla realizzazione delle infrastrutture, al di là delle
considerazioni tecniche o ambientali, resta la difficoltà a reperire
i necessari capitali. Nel 1993 la Commissione aveva a questo
proposito suonato un campanello d'allarme con il suo Libro bianco
"Crescita, competitività e occupazione". L'idea di un prestito
mediante obbligazioni emesse dall'Unione, per contribuire al
finanziamento è restata lettera morta. Il problema dei finanziamenti
resta irrisolto. Per trovare una via d'uscita, non occorrono solo
finanziamenti pubblici e privati adeguati, ma devono essere
predisposti anche meccanismi di finanziamento innovativi.
A.
Bilanci pubblici limitati
Tradizionalmente, la realizzazione
delle infrastrutture di trasporto poggia sui bilanci pubblici,
regionali, nazionali o comunitari. La maggior parte dei progetti
stradali o ferroviari in corso di realizzazione segue questo schema.
Il loro costo è così sostenuto dalla società nel suo insieme. Il
fabbisogno finanziario per lo sviluppo delle rete transeuropea dei
trasporti, per i soli grandi progetti prioritari, supera i 110
miliardi di euro, per cui è risultato necessario attribuire un
ordine prioritario ai vari progetti. I finanziamenti pubblici hanno
quindi privilegiato la realizzazione negli Stati membri delle linee
ad alta velocità (come ad esempio il TGV Parigi-Strasburgo) a
scapito di progetti come i valichi alpini a connotazione merci e con
una vocazione internazionale che per la loro natura transfrontaliera
sembrano meno redditizi. Questa logica, che detta le scelte
nazionali, non è priva di ripercussioni sull'equilibrio
strada-ferrovia.
Ad integrazione dei finanziamenti nazionali, i
finanziamenti comunitari (Fondi strutturali, Fondi di coesione e
bilancio dedicato alla rete transeuropea) offrono un sostegno
finanziario diretto a studi o lavori [56]. Nel caso del bilancio
della rete transeuropea, la partecipazione della Comunità è limitata
al 10% del costo totale dell'investimento. Il ruolo di questi
interventi è quello di facilitare l'avvio del progetto o degli studi
a monte dei progetti grazie al cofinanziamento, di mobilitare i
potenziali investitori in modo coordinato e di stimolare
l'elaborazione di pacchetti finanziari innovativi. Per i progetti
scaglionati su diversi anni, la Commissione ha proposto d'istituire
un programma indicativo pluriennale per il periodo 2001-2006, in
modo da poter meglio programmare le spese e di garantire, nei
confronti dei finanziatori, la continuità del sostegno finanziario
comunitario.
[56] Il bilancio stanziato per la rete transeuropea
permette anche la concessione di contributi in conto interessi e di
garanzie di prestito.
L'esperienza dimostra tuttavia che, in
alcuni casi come ad esempio quelli di progetti prioritari
transfrontalieri del tipo Lione-Torino o del futuro attraversamento
centrale dei Pirenei, l'attuale tasso di partecipazione comunitaria
non costituisce un incentivo sufficiente per mobilitare in modo
coordinato i necessari investimenti. È dunque auspicabile proporre
l'aumento del tasso di partecipazione al 20% per i progetti
"critici", a forte valore aggiunto per la rete transeuropea ma di
debole redditività socioeconomica su scala nazionale. La questione
riguarda in particolare i progetti ferroviari transfrontalieri che
prevedono l'attraversamento di barriere naturali, catene montagnose
o bracci di mare, per i quali è necessario realizzare grandi opere
(ad esempio gallerie o ponti di notevole lunghezza). Il tasso del
20% potrà applicarsi, in casi eccezionali, anche ai progetti della
rete transeuropea volti ad eliminare strozzature ferroviarie
esistenti alle frontiere con i paesi candidati all'adesione. Mentre
per alcuni progetti che beneficiano dei finanziamenti previsti dai
Fondi strutturali l'intervento comunitario è determinante, poiché il
contributo può raggiungere l'80% del costo totale nel caso dei Fondi
di coesione, gli aiuti finanziari comunitari sono in altri casi
concessi con parsimonia e devono essere integrati da notevoli
investimenti esterni. I 4 170 milioni di euro disponibili per il
periodo 2000-2006 per la rete transeuropea, stanziati principalmente
in favore dei grandi progetti prioritari, rappresentano in effetti
solo una limitata frazione del fabbisogno. Ciò impone, da un lato,
di scegliere i progetti in modo più selettivo e, dall'altro, di
disporre di altre fonti di finanziamento pubbliche o private - o una
combinazione delle due - al fine di realizzare i progetti. Per
massimizzare le ricadute degli aiuti comunitari, è quindi previsto,
senza attendere la revisione degli orientamenti, non solo di
rafforzare i criteri di selezione ma anche di subordinare in modo
più rigoroso i finanziamenti comunitari all'attuazione di misure che
garantiscano l'interconnessione delle infrastrutture interessate, la
loro interoperabilità, il loro contributo al decollo
dell'intermodalità, una maggior sicurezza e di prevedere il recupero
delle sovvenzioni in caso di inosservanza di questo principio.
B.
Rassicurare gli investitori privati
Per realizzare il tunnel
sotto la Manica, si è fatto ricorso ad investitori privati.
Innegabile successo tecnico, il progetto si è rivelato dal punto di
vista finanziario un fiasco completo che ha penalizzato da una parte
i piccoli risparmiatori e dall'altra i grandi gruppi finanziari
coinvolti. La principale debolezza di un pacchetto finanziario di
questo tipo, consiste nello sfasamento temporale fra spese di
investimento e prime entrate, realizzate solo dopo l'effettiva
entrata in servizio dell'opera. Le prime entrate non sono
necessariamente sinonimo di utile. La conseguenza più tangibile di
questo insuccesso finanziario è stata il disinteresse dei capitali
privati a finanziare le infrastrutture di trasporto ed in
particolare le infrastrutture transfrontaliere la cui redditività
talvolta debole è associata ad un notevole grado di
incertezza.
Per cercare di porre rimedio alla situazione, la
Commissione ha lanciato negli anni 1995-1997, una riflessione volta
ad incoraggiare lo sviluppo di partnership pubblico-privato (PPP).
Alcuni grandi progetti - ad esempio il collegamento fisso
dell'Øresund - sono stati finanziati con questa formula che prevede
garanzie tali da far ricadere la quasi totalità del rischio sullo
Stato. Malgrado questo progresso, la formula delle partnership
pubblico-privato non è ancora riuscita ad attirare i favori degli
investitori privati ed in alcuni casi è stata ostacolata dalla
rigidità dimostrata da alcuni Stati.
Con l'introduzione di nuove
procedure in materia di appalti pubblici, la Commissione spera di
ottenere un maggior coinvolgimento di capitali privati nel
finanziamento delle infrastrutture. Il proposto riesame della
disciplina degli appalti pubblici [57] ed il chiarimento delle
regole applicabili alle concessioni dovranno mirare a permettere la
partecipazione, più a monte possibile, del settore privato nella
fase di progettazione e garantire una maggior certezza del diritto
nel pacchetto finanziario proposto. L'esperienza mostra anche che la
creazione di una entità unica responsabile della raccolta e della
realizzazione dei finanziamenti costituisce la condizione
preliminare per il successo dei progetti che coinvolgono il settore
privato. Occorre quindi incoraggiare simili dispositivi.
[57]
COM(2000) 275 e COM(2000) 276.
C. Una soluzione innovatrice: il
mutuo finanziamento
Molti progetti di grandi dimensioni
richiedono diversi decenni prima di generare ritorni sugli
investimenti effettuati.
Il collegamento Lione-Torino: un caso da
manuale per un nuovo meccanismo di finanziamento
La difficoltà a
finanziare la sezione internazionale del progetto di nuovo
collegamento Lione-Torino fra St. Jean de Maurienne e Bussoleno, che
prevede due lunghe gallerie(una di 54 km e l'altra di 12 km)
forniscono l'ideale banco di prova per una nuova idea di
finanziamento, al di là delle forme già sperimentate. La progettata
nuova linea Lione-Torino (linea ferroviaria mista, a alta velocità e
trasporto combinato) rientra fra i 14 progetti approvati dal
Consiglio europeo di Essen nel 1994. In un primo tempo era stata
individuata come uno degli anelli mancanti per collegare, entro il
2010, la rete ad alta velocità italiana, in corso di realizzazione,
alla rete ad alta velocità francese.
La linea attuale, detta
della «Maurienne» (Chambéry - Modane - Susa - Torino) [58] che
collega la Francia all'Italia attraverso il tunnel del Moncenisio
(quasi 13 km) risale al 1870 ed è percorsa da treni passeggeri a
lunga percorrenza, ma è soprattutto strategica per il trasporto
merci fra l'Italia e i paesi confinanti (Francia - Benelux -
Spagna). Fin dall'inizio degli anni 90 la linea era prossima alla
saturazione con un traffico (nei due sensi) dell'ordine di 8 milioni
di tonnellate; il traffico ha ormai raggiunto i 10 milioni di
tonnellate. Nel periodo 1994-2000 il sostegno finanziario
comunitario accordato agli studi per la realizzazione del nuovo
collegamento è stato di circa 60 milioni di euro, ovvero il 50%
circa del costo totale. Attualmente la Comunità risulta perciò di
gran lunga il principale finanziatore del progetto.
[58] La linea
comprende pendenze che raggiungono quasi il 35 per mille sul
versante francese ed il 30 per mille su quello italiano: i treni più
pesanti necessitano perciò di 3 locomotori.
Tra il 2001 e il 2005
la linea esistente sarà oggetto di lavori di ampliamento e di
miglioramento delle condizioni d'uso (ricorso a locomotive
bicorrente che permettono una riduzione dei tempi di percorrenza),
per far fronte all'aumento del traffico previsto nei prossimi anni e
lanciare una «strada viaggiante» transalpina. Il traffico bilaterale
e i flussi fra l'Europa atlantica ed l'Europa centro-balcanica in
piena evoluzione, sono destinati a saturare rapidamente queste nuove
strutture. I circa 11 000 mezzi pesanti che transitano ogni giorno
attraverso la Francia o la Svizzera per raggiungere l'Italia, sono
fonte di disagi sempre meno tollerabili e sempre meno tollerati. La
regione volge all'asfissia. Occorre fare di tutto perché questo
progetto diventi operativo entro l'inizio del prossimo decennio. Per
evitare ulteriori ritardi, occorre trovare altre fonti di
finanziamento, oltre ai capitali statali e comunitari.
Bisogna
pertanto fare in modo che la realizzazione di una nuova
infrastruttura possa beneficiare di un «gettito» ancor prima che
siano generati i primi introiti di esercizio. Le tariffe riscosse
sugli itinerari concorrenti - una volta ammortizzati - possono
costituire una riserva di risorse finanziarie eccedentarie [59]. Una
parte di questi introiti potrebbe quindi essere utilizzata per
supplire alla mancanza di capitali per realizzare nuove
infrastrutture, in particolare ferroviarie, nella regione
interessata.
[59] Cfr. capitolo sulla tariffazione.
Il
pedaggio o il canone sarebbero applicati a tutta una zona, per
finanziare una futura infrastruttura. Non si aspetta dunque più,
come nel caso del tunnel sotto la Manica, di rimborsare gli
investimenti con i pedaggi dagli utenti una volta terminata.
l'infrastruttura. Applicando un simile approccio nel caso dei
valichi alpini, le autostrade e gallerie alpine esistenti
contribuirebbero a finanziare i lavori di costruzione dei nuovi
valichi, ancor prima della loro apertura. La Svizzera ha scelto una
soluzione radicale, finanziando questo tipo di grandi opere quasi
interamente con la tassazione dei mezzi pesanti, a cominciare da
quelli dell'Unione europea cui ha infatti imposto tale tassa.
La
Svizzera: un caso singolare
La Svizzera è il primo paese ad
essersi dotato di un programma di infrastrutture ferroviarie
finanziato a più del 50% dalla strada. I cittadini Svizzeri non
prendono alla leggera il trasferimento di merci dalla strada alla
ferrovia: il metodo di finanziamento dei grandi progetti ferroviari
per i prossimi 20 anni è infatti oggetto di uno specifico articolo
della Costituzione federale (art.196).
Tale articolo
costituzionale riguarda il finanziamento delle infrastrutture
ferroviarie, in particolare l'ammodernamento della rete ferroviaria
tradizionale, nonché i nuovi collegamenti ferroviari alpini che
costituiscono i progetti infrastrutturali più ambiziosi dell'arco
alpino (galleria del Lötschberg e galleria del Gottardo, la cui
entrata in servizio è prevista rispettivamente nel 2007 e nel 2012).
Il costo totale, di oltre 19 miliardi di euro in 20 anni, sarà
finanziato mediante:
- un corrispettivo versato dagli automezzi
pesanti per l'uso della rete stradale svizzera, che dovrebbe
assicurare quasi la metà del costo totale delle infrastrutture
previste; va sottolineato che gli autotrasportatori dei paesi terzi
finanzieranno quasi il 20% dei costi di costruzione
dell'infrastruttura con i diritti pagati per il transito in
territorio svizzero.
- Una parte del gettito dell'imposta sugli
oli minerali, che permetterà di finanziare il 25% dei costi dei
nuovi collegamenti ferroviari alpini.
- Un aumento dell'IVA
dell'1 per mille, prestiti della Confederazione elvetica e di
finanziatori privati per completare i necessari finanziamenti. Le
ferrovie dovranno rimborsare capitale e interessi di questi
prestiti.
L'originalità dell'approccio svizzero sta
essenzialmente nella creazione di un fondo speciale che integra la
tassa specifica applicata agli automezzi svizzeri e stranieri. La
legge federale del 19 dicembre 1997 relativa a tale tassa è sotto
questo profilo esemplare: «La tassa sul traffico degli automezzi
pesanti, commisurata alle prestazioni, deve garantire la copertura a
lungo termine dei costi di infrastruttura causati alla collettività
da questo traffico pesante, nella misura in cui esso non compensa
tali costi con altre prestazioni o tasse. La tassa contribuisce
inoltre a migliorare le condizioni quadro della ferrovia sul mercato
dei trasporti e ad incrementare il trasporto delle merci per
ferrovia».
Non occorre che i fondi corrispondenti siano gestiti a
livello comunitario, conviene piuttosto che lo siano dai paesi o dai
gestori delle infrastrutture interessate, in base ad accordi
bilaterali. Alimentati dal gettito dei pedaggi stradali su assi ad
alta densità di traffico, tali fondi offrirebbero sufficienti
garanzie per fare ricorso rapidamente ed a condizioni più favorevoli
al mercato dei capitali. Questo sistema rappresenta una soluzione
estremamente interessante in quanto incoraggia i paesi interessati a
migliorare il coordinamento transfrontaliero e permette ai gestori
delle infrastrutture stradali e ferroviarie di condividere i rischi
legati all'evoluzione del traffico.
Le società autostradali
potrebbero partecipare pienamente alla realizzazione e alla gestione
di questi futuri collegamenti ferroviari contribuendo nel medio
termine, a tutto loro vantaggio, a decongestionare le proprie reti
già sovraccariche. Un simile sistema non penalizzerebbe inoltre le
regioni interessate. L'onere finanziario graverebbe infatti sugli
utilizzatori, compresi i veicoli in transito e in provenienza di
altri paesi e sostituirebbe il finanziamento classico mediante
l'imposta pagata soltanto dagli abitanti e dalle imprese dei paesi o
delle regioni attraversati.
Questo nuovo approccio si allinea a
numerose riflessioni condotte a livello nazionale, seguendo il
principio di destinare una parte eccedentaria del gettito della
tariffazione per l'uso delle infrastrutture esistenti al
finanziamento delle opere necessarie per il completamento della
rete; numerosi Stati membri già applicano tale principio sotto forme
diverse (o ne stanno comunque discutendo l'applicazione). L'idea è
stata peraltro approfondita nella relazione parlamentare di Paolo
Costa [60], ove si sottolinea che qualora vi sia un'eccedenza delle
entrate rispetto ai costi di costruzione e manutenzione delle
infrastrutture, tali ricavi potrebbero essere utilizzati per ridurre
i costi esterni entro il modo di trasporto da cui derivano o in
altri modi di trasporto.
[60] A5-034/2000
Precedenti e
progetti negli Stati membri
In Germania, il governo sta
esaminando le proposte della commissione indipendente (commissione
Pällmann) in merito all'instaurazione di un nuovo sistema di diritti
d'uso basato sui chilometri percorsi, i cui introiti potrebbero
servire a finanziare le infrastrutture di trasporto, comprese quelle
di altri modi (in condizioni particolari da esaminare caso per
caso). Questa possibilità di deroga, emersa da una commissione che
raccoglie dirigenti di industrie stradali, dell'edilizia,
responsabili dei lavori pubblici e costruttori, concerne chiaramente
progetti come il Brennero.
In Francia, il Fondo d'investimento
per i trasporti terrestri e le vie navigabili, che esiste dal 1995
[61] è alimentato da una tassa di 0,69 eurocent al chilometro
riscossa dalle società autostradali (detta tassa di pianificazione
del territorio). Il fondo permette di finanziare molteplici
infrastrutture, più della metà delle quali sono infrastrutture
ferroviarie.
[61] Per ragioni tecniche questo Fondo è stato
iscritto nel bilancio statale nel 2001.
Questo approccio
presuppone inoltre un adeguamento dell'attuale regolamentazione
comunitaria, che non solo non promuove trasferimenti di gettito dei
pedaggi stradali verso le infrastrutture ferroviarie, ma che può in
alcuni casi addirittura ostacolare tale operazione. La direttiva
relativa alla tassazione dei mezzi pesanti per l'utilizzo di talune
infrastrutture [62] limita l'importo dei pedaggi legandoli ai soli
costi di costruzione, sfruttamento e sviluppo della rete stradale.
Pur essendo precisato che «la presente direttiva non osta inoltre
che gli Stati membri destinino alla tutela dell'ambiente e allo
sviluppo equilibrato delle reti di trasporto, una percentuale
dell'importo di diritto di utenza o di pedaggio», il metodo di
calcolo di pedaggio previsto dall'atto stesso ne limita l'importo ai
soli costi di costruzione, sfruttamento e sviluppo della rete
stradale. La disposizione, come sottolinea il Parlamento europeo,
contiene dunque un'intrinseca contraddizione, dato che l'importo del
pedaggio non può essere legato al contempo ai costi di costruzione,
sfruttamento e sviluppo della rete infrastrutturale in questione e
essere utilizzato per la tutela dell'ambiente e lo sviluppo
equilibrato della rete di trasporto. La possibilità di utilizzare
una parte dei pedaggi per finanziare ad esempio progetti ferroviari
contiene quindi un'ambiguità dal punto di vista giuridico,
introducendo così una certa incertezza del diritto che occorre
eliminare al più presto.
[62] Direttiva 1999/62/CE relativa alla
tassazione a carico dei veicoli pesanti adibiti al trasporto di
merci su strada per l'uso di alcune infrastrutture.
Nel
predisporre il nuovo quadro comunitario per la tariffazione delle
infrastrutture, annunciata nella terza parte, verranno introdotte le
modifiche e la flessibilità necessarie per permettere agli Stati
membri di utilizzare il gettito della tariffazione delle
infrastrutture per finanziare simili progetti.
Circa gli
orientamenti sulla rete transeuropea. La Commissione intende
proporre:
nel 2001 un adattamento degli attuali orientamenti, al
fine di:
- eliminare le strozzature per promuovere corridoi
ferroviari dedicati in via prioritaria alle merci, una migliore
integrazione delle linee ad alta velocità con il trasporto aereo, e
la realizzazione di piani di gestione del traffico sui grandi assi
stradali;
- modificare l'elenco dei progetti "specifici" (elenco
di Essen)), adottato dalla Comunità nel 1996 aggiungendovi grandi
progetti, tra cui a titolo indicativo:
- l'attraversamento
ferroviario a grande capacità dei Pirenei per le merci;
- il
treno ad alta velocità/trasporto combinato Est europeo
Parigi-Stoccarda-Vienna;
- il ponte/tunnel del Fehmarnbelt tra
Germania e Danimarca;
- il progetto di navigazione via satellite
Galileo;
- il miglioramento della navigabilità del Danubio tra
Straubing e Vilshofen;
- la linea ferroviaria Verona-Napoli,
compresa la sezione Bologna-Milano;
- l'interoperabilità
ferroviaria della rete iberica ad alta velocità.
nel 2004 una
radicale revisione degli orientamenti della rete transeuropea, volto
in particolare ad integrare le reti dei paesi candidati
all'adesione, introdurre il concetto di autostrada del mare, a
sviluppare le capacità aeroportuali e meglio collegare le regioni
periferiche.
Finanziamento delle infrastrutture. La Commissione
intende proporre:
- una modifica delle regole di finanziamento
della rete transeuropea, per portare a 20% il tasso massimo del
contributo comunitario a progetti transfrontalieri attraverso
barriere naturali e alle frontiere dei paesi candidati all'adesione;
- l'istituzione di un quadro comunitario che permetta di
impiegare il gettito della tariffazione di itinerari concorrenti per
la realizzazione di nuove infrastrutture, soprattutto
ferroviarie.
Regolamentazione tecnica. La Commissione intende
proporre:
- l'armonizzazione delle norme minime di sicurezza per
le gallerie, stradali e ferroviarie, della rete transeuropea di
trasporto;
- una direttiva che garantisca l'interoperabilità dei
sistemi di pedaggio sulla rete stradale transeuropea.
PARTE
TERZA: PORRE GLI UTENTI AL CENTRO DELLA POLITICA DEI
TRASPORTI
Che si tratti di cittadini o di professionisti,
ciascuno deve poter disporre di un sistema di trasporto che soddisfi
le proprie aspettative ed esigenze.
Bisogna fare degli gli utenti
il fulcro della politica dei trasporti:
La prima preoccupazione
degli utenti è l'insicurezza della strada, vista come una costante
minaccia.
Gli utenti vogliono anche conoscere esattamente cosa
pagano quando si servono dell'autostrada o dei trasporti pubblici.
L'uso delle infrastrutture e la lotta contro l'inquinamento e la
congestione hanno un costo. È ora di riconoscere la verità su tali
costi, in modo da operare scelte modali all'insegna della
trasparenza e della coerenza.
Il cittadino non si aspetta
semplicemente di essere trasportato in condizioni sempre più sicure.
Desidera anche condizioni di trasporto semplici e flessibili,
soprattutto quando deve adoperare più modi di trasporto. Desidera
inoltre che i suoi diritti siano meglio tutelati.
L'utente vuole
infine disporre di trasporti urbani più razionali. L'inquinamento
acustico e atmosferico e le sue ripercussioni sulla salute dei
cittadini diventano sempre più preoccupanti nelle città: vanno
quindi al più presto stabiliti i rispettivi ruoli dell'autovettura
privata e dei trasporti pubblici. Nei limiti previsti dal trattato
ed in particolare nel rispetto del principio di sussidiarietà,
Commissione intende promuovere lo scambio di buone pratiche. Le
misure da adottare in materia di trasporti urbani, fondamentali per
garantire uno sviluppo sostenibile dei trasporti, sono senz'altro
fra le più difficili da attuare. Esse sono di competenza delle
autorità locali.
I. L'INSICUREZZA DELLA STRADA
Fra tutti i
modi di trasporto, il trasporto stradale è il più pericoloso e
quello in cui si conta il maggior numero di incidenti mortali. Gli
incidenti stradali sono stati considerati fino a poco tempo fa un
inevitabile corollario della nostra società e non hanno quindi
succitato forti reazioni. Come spiegare altrimenti la relativa
tolleranza dimostrata nei confronti degli incidenti stradali, quando
ogni giorno il numero di morti sulle strade europee corrisponda in
pratica a quello che si avrebbe in seguito alla caduta di un aereo
di medie dimensioni-
La sicurezza stradale è però una delle
principali preoccupazioni dei cittadini europei, se non la maggiore
[63].
[63] Ad esempio, un sondaggio BVA condotto in Francia e
pubblicato nel Journal du Dimanche del 21 gennaio 2001, indica che
questa è la preoccupazione n.1 dei cittadini francesi prima ancora
delle malattie gravi e della sicurezza alimentare.
Studi
effettuati in materia hanno rilevato che i guidatori europei
auspicano misure più incisive in materia di sicurezza stradale, come
il miglioramento della qualità delle strade, una migliore formazione
dei guidatori, una più seria applicazione del codice della strada,
nonché controlli di sicurezza dei veicoli e campagne di sicurezza
stradale [64].
[64] Progetti SARTRE: Social Attitude to Road
Traffic Risk in Europe. SARTRE 1 ha riguardato nel 1992 15 paesi e
SARTRE 2 nel 1997 19 paesi.
Fino agli anni '90, in mancanza di
esplicite competenze, è stato difficile formulare l'intervento
comunitario in materia di sicurezza stradale. La Comunità ha
tuttavia da sempre contribuito alla sicurezza della strada. La
creazione del mercato interno ha permesso di sviluppare, soprattutto
attraverso la normalizzazione tecnica, dotazioni e componenti sicure
per le automobili, grazie a più di 50 direttive [65] (uso
obbligatorio delle cinture di sicurezza, regolamentazione del
trasporto di merci pericolose, applicazione di limitatori di
velocità per gli autocarri, patenti normalizzate e controllo tecnico
per tutti i veicoli).
[65] Ad esempio disposizioni che impongono
di dotare i veicoli di parabrezza in materiale antischeggiante, di
cinture di sicurezza per tutti i passeggeri, di protezioni laterali
e frontali standardizzate, di sistemi di frenatura
normalizzati.
Il trattato di Maastricht ha finalmente dato alla
Comunità i mezzi giuridici per stabilire il quadro generale e
adottare le necessarie misure in materia di sicurezza stradale
[66].
[66] Articolo 71 del trattato dell'Unione
europea.
Malgrado l'introduzione di queste nuove competenze nel
trattato, non tutti gli Stati membri riconoscono ancora chiaramente
la necessità di una reale politica europea in materia di sicurezza
stradale e l'applicazione del principio di sussidiarietà rende
difficile intervenire a livello comunitario [67].
[67] Come ben
dimostra il fatto che la proposta legislativa relativa all tasso
minimo di alcol nel sangue, presentata la prima volta nel 1988, non
ha avuto alcun seguito pur figurando nell'ordine del giorno di 24
Presidenze del Consiglio. La proposta non è mai stata adottata. La
Commissione ha adottato il 17 gennaio 2001 una raccomandazione che
riprende e migliora i principali obiettivi del testo
originario.
L'Unione europea deve nel prossimo decennio
perseguire l'ambizioso obiettivo di dimezzare il numero di vittime
della strada a livello comunitario, grazie ad un'azione integrata
che tenga conto sia della dimensione umana che di quella tecnica e
volta a rendere più sicura la rete stradale transeuropea.
A. La
strage quotidiana: 40 000 decessi all'anno
Il tributo che gli
Europei pagano alla mobilità è stato e continua ancora ad essere
troppo elevato. Dal 1970, più di 1,64 milioni di concittadini sono
morti sulla strada. Il numero di decessi per incidente stradale era
diminuito nettamente all'inizio degli anni '90, ma tale tendenza si
è ridotta negli ultimi anni.
Nel 2000 gli incidenti stradali
hanno provocato la morte di oltre 40 000 persone nell'Unione
europea, per non parlare degli oltre 1,7 milioni di feriti. La
fascia di età più colpita è quella dei 14-25 anni, per la quale gli
incidenti stradali rappresentano la prima causa di decesso. Una
persona su tre resterà ferita nel corso della sua vita, in un
incidente. I costi diretti degli incidenti della circolazione sono
pari a 45 miliardi di euro. I costi indiretti (compresi i danni
fisici e morali subiti dalle vittime e dalle loro famiglie) sono 3-4
volte superiori. Si tratta di un importo annuo di 160 miliardi di
euro, equivalente al 2% del PNL dell'Unione europea [68].
[68]
Rapporto di Ewa Hedkvist Petersen sulla comunicazione della
Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato
economico e sociale e al Comitato delle regioni "Le priorità della
sicurezza stradale nell'Unione europea - Relazione di avanzamento e
classificazione delle azioni" (COM(2000) 125 - C5-0248/2000 -
2000/2136(COS)), adottato dal Parlamento europeo il 18 gennaio
2001.
I mezzi finanziari consacrati alla lotta contro
l'insicurezza stradale non sono commisurati alla portata di questa
tragedia. Gli interventi di prevenzione degli incidenti stradali
rimangono infatti molto limitati: essi rappresentano infatti meno
del 5% del costo totale degli incidenti, compresi i 60 miliardi di
euro spesi dalle assicurazioni per indennizzi e riparazioni.
La
dispersione di responsabilità e risorse tra numerose entità preposte
alla sicurezza stradale, sia a livello statale che regionale, limita
le azioni di vasta portata e scoraggia l'introduzione di politiche
coordinate.
Gli annunciati programmi spesso si limitano a mere
dichiarazioni d'intenti e contengono soltanto misure modeste. Vista
la difficoltà di ottenere risultati tangibili, gli Stati membri
invocano talvolta particolarità culturali per giustificare un
atteggiamento fatalista. Alcuni interventi tecnici, come la
sicurezza delle infrastrutture, richiedono notevoli investimenti che
gli Stati tendono a rimandare.
È stato stimato che, se tutti gli
Stati ottenessero gli stessi risultati del Regno Unito e della
Svezia, il numero di morti potrebbe ridursi di 20 000 all'anno. Di
fatto invece, nel 1998, in paesi come la Svezia e il Portogallo, che
hanno una popolazione comparabile, il rapporto tra il numero di
cittadini e quello delle vittime di incidenti stradali è stato di 1
a 4,5. Tra il Regno Unito e la Francia, questo rapporto è stato di 1
a 2,5 [69]. Le possibilità di progressione sono anche considerevoli
nei paesi candidati all'adesione il cui parco veicoli è in genere
più vecchio rispetto ai paesi dell'Unione e che non dispongono delle
tecnologie più avanzate (ABS, airbag, ecc.).
[69] Nel 1998 il
numero di morti sulla strada è stato di 531 in Svezia, 2425 in
Portogallo, 3581 nel Regno Unito e 8918 in Francia.
La Svezia ha
adottato nel 1997 un piano ambizioso «zero morti e zero feriti gravi
negli incidenti stradali» su tutto il suo territorio. Il programma
affronta tutti gli aspetti ove collettività locali e imprese hanno
un ruolo preponderante. Esse sono ad esempio invitate ad introdurre
criteri di sicurezza negli appalti pubblici di veicoli e servizi di
trasporto, così da accrescere l'offerta di veicoli sicuri. La rete
stradale è oggetto di sistematici miglioramenti volti a ridurre la
gravità degli incidenti. Sono inoltre adottate misure, concordate
con i privati, per diminuire la domanda di trasporto su strada e
quindi l'esposizione al rischio degli utenti.
B. Dimezzare il
numero di morti
La battaglia contro l'insicurezza sulle strade
esige che l'Unione europea si doti tra il 2000 e il 2010 di un
obiettivo ambizioso di riduzione del numero di morti. La Commissione
intende concentrarsi sull'obiettivo di dimezzare il numero di morti
per incidenti stradali in tale periodo. Spetta innanzitutto alle
autorità nazionali e locali prendere misure per raggiungere
l'obiettivo di dimezzare i morti sulle strade entro il 2010;
l'Unione europea intende tuttavia contribuire a questo obiettivo,
non soltanto attraverso lo scambio di buone pratiche, ma anche
intervenendo ad un duplice livello:
- da un lato, armonizzando le
sanzioni;
- dall'altro, promuovendo nuove tecnologie al servizio
della sicurezza stradale.
La Commissione si riserva, in base ad
un bilancio nel 2005, di proporre misure regolamentari.
1.
L'armonizzazione delle sanzioni
I controlli e le sanzioni variano
notevolmente da uno Stato membro all'altro. Automobilisti ed autisti
sanno di dover «andarci piano» con l'acceleratore in alcuni paesi
mentre invece possono «correre» tranquillamente in altri. Questa
constatazione è shockante quando si pensa che automobilisti ed
autisti spesso guidano in più paesi. Per una determinata infrazione,
la sanzione (fermo del veicolo, ritiro della patente) dovrebbe
essere la stessa a prescindere dalla nazionalità del conducente e
dal luogo dell'infrazione. La patente sospesa in uno Stato membro
può invece essere riottenuta in un altro Stato.
Andando da
Colonia a Londra sulle autostrade E40 e E5 un conducente dovrà,
raggiunta la frontiera belga, ridurre la sua velocità a 120 km/h,
poi potrà circolare a 130 km/h in Francia e dovrà invece rispettare
un limite di 112 km/h nel Regno Unito. Giunto a destinazione, potrà
consumare bevande alcoliche fino a raggiungere un tasso di alcolemia
pari a 0,8 g/l ma, nel percorso di ritorno dovranno limitare il
consumo di alcol in maniera da rispettare il limite di 0,5
g/l.
Attualmente le autorità francesi possono confiscare la
patente ai conducenti che presentano un tasso di alcolemia superiore
a 0,8 g/l e ben presto anche quando essi superino i limiti di
velocità di oltre 40km/h. In entrambi i casi il diritto francese non
permette di ritirare la patente ai conducenti di nazionalità diversa
da quella francese.
La guida pericolosa può essere considerata un
atto criminale e la Commissione intende prendere iniziative nel
quadro della politica comunitaria in materia di giustizia, non
soltanto per gli autotrasportatori, ma per tutti gli
automobilisti.
A titolo di esempio, l'associazione belga RED ha
sviluppato azioni innovative ed efficaci in materia di prevenzione
stradale e precisamente:
- proponendo corsi di guida difensiva,
ad esempio per mantenere il controllo dell'auto sotto la pioggia in
caso di frenata urgente, posizione corretta al volante, ecc., ma non
si tratta di corsi per evitare lo slittamento;
- organizzando,
in collaborazione col Ministero della giustizia, misure alternative
in materia di infrazioni, ossia: anziché pagare una multa o subire
una sospensione della patente, i contravventori possono accettare di
seguire un corso di guida difensiva e vanno ad aiutare le vittime di
incidenti stradali ricoverate in istituti specializzati.
Occorre
affrontare il problema dell'armonizzazione di normative, sanzioni e
controlli (soprattutto per eccesso di velocità e guida in stato di
ebbrezza) soprattutto sulla rete autostradale transeuropea oggetto
di finanziamenti comunitari e sulla quale circola un numero
crescente di cittadini di diversi Stati membri, iniziando con i
trasporti commerciali internazionali. Ciò presuppone il
ravvicinamento dei parametri tecnici delle infrastrutture e anche un
minimo di armonizzazione della segnaletica.
La crescente varietà
di tipi di segnaletica orizzontale e di cartelli stradali sugli
itinerari europei, in particolare gli indicatori di direzione che
non sono stati armonizzati dalle convenzioni dell'Organizzazione
delle Nazioni Unite rappresenta un pericolo per i conducenti. La
segnalazione delle direzioni varia, per uno stesso tipo di strada,
da uno Stato all'altro. Per le autostrade, il verde è usato in
cinque paesi e il blu negli altri. Variano anche i principi
linguistici seguiti per indicare i nomi delle località, per non
parlare della numerazione dei vari itinerari. Bisognerebbe quindi
prevedere la progressiva installazione sulla rete transeuropea di
cartelli e segnali armonizzati e l'impiego degli stessi segnali a
bordo dei veicoli. Un sistema comune di identificazione dei diversi
tronchi della rete stradale transeuropea risulta essenziale per
migliorare la visibilità e garantire così la qualità della rete
presso gli utenti.
Un'adeguata indicazione dei punti pericolosi -
evidenziando il numero di vittime che già hanno causato -
permetterebbe di accrescerne la visibilità agli occhi dei conducenti
europei in circolazione sui grandi assi stradali dei diversi
paesi.
Occorrerà esaminare la possibilità di promuovere sulla
rete stradale transeuropea, oltre agli studi di impatto
sull'ambiente, anche lo svolgimento di controlli e studi di impatto
sulla sicurezza stradale, in particolare per i progetti per i quali
è stato chiesto un contributo europeo.
Bisogna inoltre proseguire
nella lotta al flagello della guida in stato di ebbrezza e risolvere
la questione dell'uso di droghe o farmaci che influenzano la
capacità di guidare in condizioni sicure. Il 17 gennaio 2001 la
Commissione ha adottato una raccomandazione in cui invita gli Stati
membri ad adottare un tasso limite di alcolemia di 0,5 g/l per tutti
i conducenti e di 0,2 g/l per i conducenti professionisti, quelli di
motocicli e per i neopatentati.
Per lottare contro il flagello
della guida in stato di ebbrezza, nel 1995 è stata lanciata in
Belgio la campagna "Bob" (chi guida non beve) che ha riscosso un
grande successo. La campagna incoraggia a designare tra i membri di
un determinato gruppo una persona che si asterrà dal bere e che
potrà quindi riaccompagnare a casa tutti gli altri in piena
sicurezza.
In Francia, oltre alle campagne di sensibilizzazione,
sono state realizzate anche altre iniziative per ridurre il numero
di morti all'uscita delle discoteche. Alcuni locali invitano ad
esempio gli avventori a consegnare al loro arrivo le chiavi del
proprio veicolo e le restituiscono dopo aver verificato il tasso
alcolemico del conducente.
In alcune regioni, per indurre gli
automobilisti ad una maggiore prudenza, nei luoghi ove vi sono stati
incidenti mortali sono stati disegnati le sagome dei corpi
sull'asfalto. Vedendoli, il 37% dei guidatori afferma di fare più
attenzione e il 20% di rallentare.
Diversi Stati membri hanno
varato numerose iniziative originali per prevenire i comportamenti a
rischio ed in particolare per sensibilizzare i giovani ai pericoli
dell'alcol; è importante incoraggiare la diffusione e lo scambio di
queste buone pratiche.
Tabella 1 - Velocità e tasso
alcolemico autorizzati nell'Unione
Fonte: Commissione europea e Stati membri
Una proposta di
direttiva, in discussione al Consiglio e al Parlamento europeo,
prevede che i passeggeri debbano utilizzare la cintura di sicurezza,
se presente, negli autobus. Esiste già una direttiva sulle cinture
di sicurezza per gli autobus che definisce le norme tecniche per le
cinture, ma non impone ai costruttori l'obbligo di installarle a
bordo. Per rendere il dispositivo efficiente, bisogna imporre ai
costruttori di autobus, come è stato fatto per i costruttori di
automobili, che tutti i sedili installati siano provvisti di cinture
di sicurezza. Nel 2002 sarà presentata una proposta di direttiva al
riguardo.
2. Le nuove tecnologie al servizio della sicurezza
stradale
Gli sviluppi tecnologici permetteranno fra l'altro di
rafforzare i metodi abituali di controllo e sanzione, grazie alla
diffusione di mezzi automatici e di dispositivi a bordo di ausilio
alla guida. A tale proposito, la futura installazione di scatole
nere nei veicoli, in grado di registrare, come per gli altri modi di
trasporto, i parametri utili per capire le cause tecniche degli
incidenti, responsabilizzerà gli automobilisti, accelererà i
procedimenti giudiziari legati agli incidenti, ne ridurrà i costi e
permetterà di adottare misure preventive più efficaci. Nel giugno
2001 la Commissione ha inoltre adottato una proposta che rende
obbligatoria la presenza di limitatori di velocità su tutti i
veicoli che superano le 3,5 tonnellate o con più di 9 posti
passeggeri (la velocità massima è limitata a 90 km/h per i veicoli
commerciali e a 100 km/h per gli autobus).
Necessità di inchieste
indipendenti.
Particolari problemi sono legati allo sfruttamento
delle inchieste effettuate in caso di incidente. Attualmente le
inchieste eseguite dalle autorità giudiziarie o dalle assicurazioni
hanno come obiettivo principale il rimborso dei danni causati dagli
incidenti e l'accertamento delle responsabilità, in applicazione
della normativa applicabile. Queste inchieste non possono
sostituirsi all'esigenza sempre più avvertita in Europa e negli
Stati Uniti di potere disporre di inchieste tecniche indipendenti,
volte a stabilire le cause degli incidenti ed a migliorare la
legislazione.
Da diversi anni, la regolamentazione europea
prevede ormai simili inchieste nel settore dell'aviazione civile
[70]. Un obbligo analogo è previsto nella regolamentazione
ferroviaria [71]. La Commissione intende proporre simili inchieste
anche nel settore marittimo [72]; in un secondo tempo l'obbligo
andrebbe esteso anche agli incidenti stradali.
[70] La direttiva
94/56 costituisce un modello per gli altri modi di trasporto. Essa
stabilisce i principi fondamentali che disciplinano le inchieste
sugli incidenti nell'aviazione civile. A titolo integrativo, la
Commissione ha adottato nel dicembre 2000 una proposta di direttiva
relativa alla segnalazione di taluni eventi nel settore
dell'aviazione civile. Completando la legislazione comunitaria in
vigore, tale proposta riguarda l'analisi di eventi che costituiscono
in genere segni precursori di incidenti.
[71] La direttiva
91/440, parte del «pacchetto ferroviario», è stata nel dicembre
scorso modificata in modo da obbligare gli Stati membri ad adottare
le necessarie disposizioni affinché siano sistematicamente svolte le
opportune inchieste in caso di incidente. La Commissione adotterà
entro la fine del 2001 una proposta di direttiva sulla sicurezza
ferroviaria che impone agli Stati membri di istituire a livello
nazionale organismi completamente indipendenti incaricati di
svolgere tali inchieste. Sarà inoltre istituito un meccanismo di
cooperazione a livello comunitario, probabilmente nel quadro della
futura Agenzia per la sicurezza ferroviaria.
[72] La direttiva
1999/35/CE relativa a un sistema di visite obbligatorie per
l'esercizio in condizioni di sicurezza di traghetti roll-on/roll-off
e di unità veloci da passeggeri adibiti a servizi di linea, impone a
partire dal 1º dicembre 2000, lo svolgimento di un'inchiesta
obiettiva in caso di sinistro per tutte le navi ed unità dirette a /
in partenza da porti comunitari. La Commissione intende proporre
entro il 2004 un sistema armonizzato per tutti gli incidenti
marittimi.
Le inchieste indipendenti devono essere svolte a
livello nazionale, ma secondo una metodologia europea. I risultati
dovrebbero essere comunicati ad un comitato di esperti indipendenti,
presso la Commissione, incaricato di migliorare la legislazione
vigente e di adeguare la metodologia all'evoluzione tecnica.
Come
ricordato dal sig. P. van Vollenhoven [73] in occasione della terza
Conferenza sulle indagini in caso di incidente, organizzata dal
Consiglio europeo per la sicurezza stradale (ETSC),
un'organizzazione indipendente permanente non solo garantisce
l'indipendenza delle indagini, ma assicura anche che le
raccomandazioni producano effetti concreti.
[73] Presidente del
Comitato dei Paesi Bassi per la Sicurezza dei
trasporti.
L'introduzione della patente elettronica potrebbe
inoltre permettere di armonizzare le sanzioni per il fermo dei
veicoli dei conducenti cui è stata ritirata la patente.
L'Unione
europea ha una responsabilità considerevole, se non esclusiva, nel
favorire la diffusione di tecnologie innovative che permettano il
lancio sul mercato di nuovi veicoli sicuri. I sistemi di trasporto
intelligenti rappresentano un'opportunità a questo riguardo e il
piano e-Europe, adottato dal Consiglio europeo di Feira nel giugno
2000 e confermato dal Consiglio europeo di Stoccolma nel marzo 2001
conferiscono loro una grande importanza. In questo contesto sarebbe
auspicabile incoraggiare l'introduzione di sistemi di sicurezza
attiva per tutti i nuovi veicoli, la cui diffusione potrebbe essere
facilitata da un accordo [74] a livello comunitario con l'industria
automobilistica. Questi veicoli, equipaggiati con tecnologie
d'avanguardia, ad esempio nel settore della gestione del traffico e
dei sistemi anticollisione, permetteranno secondo le stime di
migliorare la sicurezza stradale del 50% circa. Gli sviluppi
tecnologici dovrebbero inoltre permettere di aumentare la resistenza
dei veicoli agli urti, grazie alla messa a punto di nuovi materiali
e all'introduzione di nuovi processi di progettazione avanzati per
l'integrità strutturale.
[74] Questo accordo su cui la
Commissione sta lavorando comprenderà in particolare sistemi di
controllo della distanza, anti-collisione e di sorveglianza
dell'attenzione dei conducenti.
In questo contesto, i progressi
in corso in materia di pneumatici (riduzione degli schizzi prodotti
dai pneumatici di autoveicoli pesanti, miglioramento dell'aderenza
su strade sdrucciolevoli, sistemi di allarme in caso di gonfiatura
insufficiente) dovrebbero permettere entro breve termine di ridurre
i consumi di carburante e il rumore, pur mantenendo un elevato
livello di sicurezza. Si prevede una riduzione del 10% nei consumi
di carburante e di circa mille decessi all'anno.
La protezione
degli occupanti dei veicoli in caso di impatto registra progressi
considerevoli. Grazie all'elettronica, i nuovi dispositivi di
protezione intelligenti (ad esempio airbag) terranno conto del
numero di occupanti da proteggere, della loro morfologia e delle
caratteristiche dell'impatto per offrire una protezione più
adeguata. Un allarme che ricordi l'obbligo di allacciare la cintura
deve figurare tra le dotazioni standard dei veicoli.
In Svezia,
il 95% degli occupanti delle autovetture allaccia abitualmente la
cintura di sicurezza. Tuttavia, la metà dei morti risulta priva di
cintura al momento dell'incidente.
Per meglio tutelare pedoni e
ciclisti, l'elaborazione di norme di sicurezza per la progettazione
delle parti anteriori delle autovetture potrebbe contribuire a
salvare ogni anno fino a 2 000 vite umane. È attualmente in
discussione un accordo volontario con l'industria per l'applicazione
di simili norme [75].
[75] Comunicazione della Commissione
dell'11 luglio 2001 che propone un accordo volontario con
l'industria.
Con l'aumento dei volumi di traffico, migliorare la
gestione della velocità dei veicoli è un imperativo di sicurezza per
combattere la congestione. Oltre alle favorevoli ripercussioni sulla
sicurezza, l'osservanza dei limiti di velocità avrà anche un impatto
significativo in termini di riduzione delle emissioni dei gas serra.
A tal fine, le prospettive più promettenti sono quelle legate alle
nuove tecnologie che permettono di determinare la velocità ottimale
in qualsiasi momento, in funzione della situazione del traffico,
delle caratteristiche delle strade e delle condizioni esterne (ad
es.: le condizioni meteorologiche) e di informarne i guidatori
grazie alla segnaletica esterna oppure mediante mezzi di
comunicazione installati a bordo. È importante che le strade e i
veicoli di tutta l'Unione siano dotati quanto prima di queste nuove
tecnologie e che i sistemi di informazione siano accessibili a
tutti.
- Un nuovo programma di azione sulla sicurezza stradale
relativo al periodo 2002-2010 individuerà le misure atte a
raggiungere l'obiettivo globale di ridurre del 50% il numero di
morti sulle strade, garantendo che sia tenuto conto di tutte le
azioni, nazionali ed europee, volte a ridurre il numero di
vittime.
- Gli Stati membri saranno invitati ad approfondire la
cooperazione e lo scambio di esperienze in materia di prevenzione ed
analisi degli incidenti, grazie in particolare a strumenti comuni
sviluppati a partire dalla base di dati CARE [76], nonché alla
creazione di un Osservatorio europeo della sicurezza stradale cui
potrebbero fare capo le varie attività di sostegno da portare
all'attenzione degli esperti della sicurezza stradale e del pubblico
in generale.
[76] CARE: Community database on Accidents on the
Road in Europe.
- L'armonizzazione delle sanzioni e della
normativa in vigore (in particolare in materia di segnaletica, tasso
d'alcolemia ed eccesso di velocità) sarà proposta per i trasporti
internazionali effettuati sulla la rete autostradale
transeuropea.
- Sarà stilata una lista di punti particolarmente
pericolosi che saranno dotati della segnaletica del caso.
-
Presso la Commissione sarà istituito un comitato di esperti
indipendenti, specializzati nelle inchieste sugli incidenti,
incaricato di assistere negli sviluppi della regolamentazione sulla
sicurezza.
La Commissione si riserva inoltre la possibilità,
qualora i miglioramenti registrati tra 3-4 anni non fossero
significativi, di presentare à partire dal 2005 le opportune
proposte legislative.
II. RENDERE L'UTENTE CONSAPEVOLE DEI
COSTI
Gli utenti dei servizi di trasporto hanno diritto di sapere
cosa pagano e perché. Contenere la congestione in Europa, lottare
contro l'effetto serra, sviluppare le infrastrutture ma anche
migliorare la sicurezza stradale o dei trasporti pubblici, attenuare
gli effetti nocivi ambientali, tutto questo ha un costo. Al costo
sociale si aggiungono le spese di investimento per controllare
meglio i trasporti, mettere in circolazione nuovi treni o costruire
nuove infrastrutture (ad esempio aeroporti). In futuro, la
contropartita di questi benefici per la società e gli utenti del
trasporto dovrà riflettersi nei prezzi di trasporto pagati
dall'utenza, senza tuttavia compromettere la possibilità di
usufruire di un servizio continuo e di qualità su tutto il
territorio.
È verosimile prevedere un aumento globale dei prezzi
dei trasporti, ma è soprattutto necessario operare un cambiamento
radicale nella struttura dei prezzi. La Commissione nel suo
precedente Libro bianco sulla Politica comune dei trasporti aveva
già constatato che una delle principali cause degli squilibri e
della mancanza di efficacia è dovuta al fatto che gli utenti del
trasporto non assumono a loro carico la totalità dei costi causati
dalle loro attività [...]. Nella misura in cui i prezzi non
riflettono la totalità dei costi sociali dei trasporti, la domanda è
stata artificialmente gonfiata. Se fossero applicate le opportune
politiche di tariffazione delle infrastrutture, gran parte di queste
inefficienze sparirebbero nel corso del tempo.
Paradossalmente al
trasporto sono applicate troppe tasse: tassa di immatricolazione,
tassa di circolazione e di assicurazione, imposte sui carburanti e
tariffe per l'uso delle infrastrutture. Più che pesantemente
tassato, il trasporto è in realtà tassato male e in maniera
disuguale. Gli utenti sono trattati senza distinzione, senza tenere
conto del degrado delle infrastrutture, degli ingorghi o
dell'inquinamento di cui sono responsabili.
Questa cattiva
ripartizione degli oneri tra gestori dell'infrastruttura,
contribuenti e utenti è all'origine di notevoli distorsioni di
concorrenza tra operatori e tra modi di trasporto.
Per creare
condizioni veramente eque la tassazione dovrebbe, secondo lo stesso
principio ed a prescindere dal modo, meglio ripartire i costi di
trasporto che in generale sono ora sostenuti in gran parte dalla
società (ossia i contribuenti e le imprese) e non dagli utenti.
Basandosi sui principi «l'utente paga» e «chi inquina paga» sarebbe
auspicabile, come chiaramente indicato nella recente relazione [77]
del parlamentare europeo Paolo Costa, che gli utenti dei trasporti
paghino la parte quantificabile dei costi di trasporto legato
all'uso delle infrastrutture, alla loro qualità e sicurezza.
[77]
Relazione PE - A50345/2000.
Il Consiglio europeo di Göteborg ha
ricordato che una politica ecologicamente sostenibile deve
affrontare la questione dell'internalizzazione completa dei costi
sociali ed ambientali e che bisogna prendere misure in modo che la
crescita economica non sia più associata alla crescita del volume di
trasporto, orientando in particolare il trasporto stradale verso le
ferrovie, le navi e il trasporto pubblico di passeggeri.
L'intervento della Comunità deve mirare a sostituire
progressivamente le tasse che gravano attualmente sul sistema dei
trasporti con strumenti più efficaci per integrare i costi di
infrastruttura e i costi esterni. Questi strumenti sono, da un lato,
la tariffazione dell'uso delle infrastrutture, particolarmente
efficace per ridurre la congestione e gli altri effetti nocivi
ambientali e, dall'altro, la fiscalità del carburante per il
controllo delle emissioni di gas carbonico. L'applicazione di questi
due strumenti, che puntano ad una maggior differenziazione e
modulazione di tasse e diritti di utenza [78], deve avvenire in
maniera coordinata, in quanto il secondo strumento completa il
primo.
[78] La tassazione dei veicoli in funzione di criteri
ambientali, in particolare dei veicoli per il trasporto passeggeri,
può anche favorire l'acquisto e l'uso di veicoli meno inquinanti
(cfr. parte C: energia diversificata per i trasporti).
A. Verso
una progressiva tariffazione dell'uso delle
infrastrutture
Secondo il principio fondamentale della
tariffazione delle infrastrutture, il costo di uso di
un'infrastruttura deve comprendere non solo i costi di
infrastruttura [79], ma anche i costi esterni, ovvero, i costi
legati agli incidenti, all'inquinamento atmosferico, al rumore e
alla congestione. Questo principio vale per tutti i modi di
trasporto e per tutte le categorie di utenti, tanto per i veicoli
privati che per quelli commerciali.
[79] Il capitolo 3 del Libro
bianco "Pagamento commisurato all'uso dell'infrastruttura",
COM(1998) 466 presenta in dettaglio questi vari tipi di
costo.
Per i veicoli privati, tuttavia, il traffico
transfrontaliero risulta limitato e l'applicazione dei principi di
tariffazione delle infrastrutture solleva problemi legati alla
libertà di circolazione e alla necessità di non reintrodurre
frontiere esterne. Non è quindi opportuno che la Comunità intervenga
nelle decisioni delle autorità nazionali e locali concernenti la
fissazione dei prezzi per l'uso di apparecchiature collettive ossia
le infrastrutture di trasporto. La Comunità deve quindi limitarsi ad
individuare, diffondere ed incoraggiare le buone pratiche, ad
esempio attraverso i programmi di ricerca. Nel caso del trasporto
commerciale, invece, per evitare distorsioni di concorrenza, spetta
alla Comunità fissare un quadro che consenta agli Stati membri di
integrare progressivamente i costi esterni delle infrastrutture e
garantisca la coerenza delle loro iniziative.
La struttura dei
prezzi deve meglio rispecchiare i costi a carico della collettività.
Data la frammentarietà delle disposizioni in materia e considerati i
rischi di distorsione della concorrenza, si configura necessario un
quadro di riferimento comunitario sulla tariffazione delle
infrastrutture, valido per tutti i modi.
1.Una struttura di
prezzi che rifletta i costi a carico della collettività
I costi a
carico della collettività possono essere quantificati. La tabella
seguente indica i costi prodotti da un autoveicolo pesante che
percorre 100 km su di un autostrada in campagna al di fuori delle
ore di punta. Sono stimati i costi legati all'inquinamento
atmosferico (costi sanitari e danni alle colture), al cambiamento
climatico (inondazioni e danni alle colture), alle infrastrutture
[80], al rumore (costi sanitari), agli incidenti (costi medici) e
alla congestione (perdite di tempo).
[80] Idem.
Tabella 2 -
Costi esterni e di infrastruttura (in euro) legati ad un autoveicolo
pesante che percorre 100 km su un'autostrada poco
congestionata
Costi esterni e di infrastruttura // Forcella
media
Inquinamento atmosferico // 2,3 - 15
Cambiamento
climatico // 0,2 -1,54
Infrastruttura // 2,1 - 3,3
Rumore //
0,7 - 4
Incidenti // 0,2 - 2,6
Congestione // 2,7 -
9,3
Totale // 8 - 36
Fonte: Direzione generale energia e
trasporti
Parte dei costi esterni e di infrastruttura è già
coperta dalle tariffe pagate dall'autoveicolo pesante, come indicato
nella tabella seguente, dove figurano gli importi (medi) delle tasse
sul carburante e sul veicolo, nonché le tariffe per l'uso
dell'infrastruttura. Sono inoltre indicati gli importi medi di tali
oneri nei paesi che li riscuotono sotto forma di pedaggio e di
vignetta, il loro livello previsto in Germania e quello già
praticato in Svizzera.
Indipendentemente dalla soluzione scelta
per la tariffazione delle autostrade, in media un autoveicolo
pesante che percorre 100 km deve pagare tra 12 e 24 euro - di cui
poco più di 8 euro legati ai costi di infrastruttura.
Aumentando
gli oneri (in forma di tassa di infrastruttura o sui carburanti) il
traffico diminuisce e ciò contribuisce a ridurre rapidamente i costi
esterni e di infrastruttura fino ad ottenere l'equilibrio tra costi
e oneri. La ricerca di questo equilibrio deve essere il punto focale
di un sistema di tariffazione efficiente ed equo.
Questo
equilibrio sarà più facilmente conseguibile applicando all'intera
rete di trasporto sistemi di tariffazione equi e
razionali.
Tabella 3 - Costi e oneri (in euro) legati ad un
autoveicolo pesante che percorre 100 km su un'autostrada a pedaggio
poco congestionata
Fonte:
Direzione generale energia e trasporti (dati 1998).
Varie misure
già in atto dovrebbero in futuro diminuire il divario tra costi e
oneri; il progressivo irrigidimento delle norme sulle emissioni dei
veicoli a motore dovrebbe ad esempio ridurre l'inquinamento
atmosferico. Una tariffazione che integri nei prezzi i costi
realmente legati ai diversi tipi di motore, la congestione e gli
altri elementi all'origine dei costi esterni, non si tradurrà quindi
automaticamente in un aumento degli oneri. Gli oneri saranno
presumibilmente più elevati nelle zone a forte concentrazione di
traffico e più ridotti nelle regioni meno
sviluppate.
Contrariamente ad un'idea diffusa, tale integrazione
non sarebbe controproducente per la competitività europea. Non è
infatti il livello globale delle tasse che deve cambiare
sostanzialmente, quanto piuttosto la loro struttura, in modo da
integrare i costi esterni di infrastruttura nel prezzo dei
trasporti. Qualora alcuni Stati membri intendano aumentare il
livello globale delle tasse sul trasporto, questa politica, come
sottolineato dal sig. Costa [81], potrebbe essere concepita in
maniera da evitare un aumento netto della fiscalità (compresa la
tariffazione) nell'economia globale, compensando un eventuale
aumento della tariffazione dell'uso delle infrastrutture con una
diminuzione delle tasse esistenti, come la fiscalità del lavoro o la
destinazione del gettito al finanziamento di infrastrutture.
[81]
Testo già citato, nota 78.
La diffusione delle tecnologie
dell'informazione e delle telecomunicazioni renderà sempre più
affidabili e precisi i sistemi per localizzare, identificare e
seguire i veicoli e il loro carico, grazie in particolare ai sistemi
di radionavigazione via satellite (Galileo). Le griglie tariffarie
potranno essere più mirate ed essere stabilite in funzione della
categoria di infrastruttura (nazionale, internazionale) e del suo
uso (distanza percorsa, durata di utilizzo). Si potrà tener conto di
altri fattori, ad esempio la categoria di veicoli (prestazioni
ambientali, caratteristiche che hanno un'influenza sul degrado delle
infrastrutture [82], tasso di carico), il livello di congestione
(periodo della giornata, della settimana o dell'anno) e la
localizzazione (urbana, periurbana, interurbana e rurale).
[82]
Per il trasporto stradale, ad esempio, il numero di assi o il tipo
di sospensioni.
Sono in fase di adozione norme industriali
relative ai sistemi di pedaggio automatici mediante comunicazione a
corto raggio e sono in corso lavori per definire gli aspetti
contrattuali e giuridici volti a garantire l'interoperabilità delle
reti. Altri aspetti devono ancora essere chiariti (come trattare gli
utenti privi di apparecchi automatici, frodi, ecc.). Malgrado
l'impegno profuso, la Commissione non è riuscita a convincere gli
operatori ad indirizzarsi su base volontaria e in tempi brevi verso
l'interoperabilità. Essa prevede pertanto, in base ai lavori in
atto, di presentare nel 2002 una direttiva volta a garantire
l'interoperabilità dei sistemi di pedaggio sulla rete stradale
transeuropea. In questa maniera, gli utenti potranno regolare
facilmente e rapidamente il pagamento degli oneri per l'uso
dell'infrastruttura con un unico mezzo di pagamento valido su tutta
la rete, senza perdere tempo ai caselli. Attualmente, un
automobilista che vada da Bologna a Barcellona deve pagare pedaggi a
più di 6 diversi caselli e i sistemi di «pagamento elettronico» non
sono armonizzati, nemmeno all'interno di uno stesso paese.
Va
sottolineato che una tariffazione per l'uso delle infrastrutture che
internalizzi i costi esterni, in particolare quelli ambientali,
potrebbe sostituirsi nelle zone sensibili a sistemi come quello
degli «Ecopunti» applicato in Austria, nel quale i diritti di
passaggio vengono distribuiti ai mezzi pesanti che circolano sulla
rete austriaca a seconda delle loro prestazioni ambientali. La
Commissione esaminerà l'opportunità di proporre un sistema
transitorio per le zone sensibili di montagna qualora constatasse
l'impossibilità dell'entrata in vigore all'inizio del 2004 della
modifica generale della legislazione in materia di
tariffazione.
2. Una regolamentazione frammentaria
Per la
maggior parte dei modi di trasporto vigono già sistemi di
tariffazione delle infrastrutture, basti pensare agli oneri di
accesso in campo ferroviario, portuale e aeroportuale, alle tasse di
imbarco aeree o ai pedaggi autostradali. Questi sistemi sono stati
concepiti ad hoc per ciascun modo e per ciascun paese, cosa che
conduce talvolta a situazioni incoerenti, creando difficoltà ai
trasporti internazionali e rischiando discriminazioni tra operatori
e tra modi di trasporto. Un treno merci che transita in una zona
urbana fortemente congestionata può così dover pagare un
corrispettivo al gestore delle infrastrutture mentre un autocarro
che attraversa la stessa zona non deve pagare alcun pedaggio.
Nel
su Libro bianco del 1998 "Pagamento commisurato all'uso
dell'infrastruttura" la Commissione aveva proposto e programmato un
approccio comunitario per tappe successive. Questo programma non si
è tuttavia affatto concretizzato e il quadro comunitario in materia
resta incompleto.
Nel settore del trasporto merci su strada, la
proposta della Commissione di tener meglio conto dei costi
ambientali nel quadro comunitario della tassazione degli autoveicoli
pesanti per l'uso delle infrastrutture è stata accolta soltanto
parzialmente e sotto la pressione dei negoziati dell'accordo sul
trasporto tra l'Unione europea e la Svizzera. Il quadro comunitario
attualmente in vigore per gli autoveicoli pesanti si limita quindi a
definire tasse minime sui veicoli, i limiti massimi dei diritti di
utenza delle reti autostradali ed a stabilire i principi per il
calcolo degli importi dei pedaggi [83]. Nell'Unione europea
coesistono oggigiorno un'Europa del pedaggio, imposto agli utenti
delle autostrade a pagamento, un'Europa della «Eurovignetta», pagata
in genere su base annuale dagli automezzi pesanti sull'insieme della
rete, e un'Europa dove non è previsto alcun onere d'uso. Il
risultato rimane quindi deludente sia in termini di ravvicinamento
dei sistemi nazionali, sia dal punto di vista dell'internalizzazione
dei costi ambientali.
[83] Direttiva 1999/62/CE relativa alla
tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di
merci su strada per l'uso di alcune infrastrutture.
L'attuale
legislazione in materia di tariffazione stradale
La legislazione
europea non autorizza gli Stati membri ad imporre pedaggi stradali
che superino il livello dei costi di infrastruttura [84]. I pedaggi,
inoltre, pur presentando il vantaggio di essere correlati
all'intensità di utilizzo, sono in generale applicati soltanto alle
reti autostradali. Il sistema dell'Eurovignetta prevede invece che
gli autoveicoli pesanti paghino un importo annuo calcolato in
funzione del degrado che può essere loro imputato in termini di
ambiente e di infrastrutture stradali. Gli oneri imposti sono in
funzione delle emissioni (norma EURO) e delle dimensioni del veicolo
(numero di assi) e variano tra 750 e 1550 euro all'anno. Il sistema
è limitato a sei Stati membri (Belgio, Paesi Bassi, Lussemburgo,
Germania, Danimarca, e Svezia). Questo sistema applica però soltanto
parzialmente il principio di una tariffazione equa ed efficiente
(secondo cui i costi esterni devono essere interamente pagati
dall'utenza) in quanto prevede il pagamento di un importo fisso, non
legato alla distanza percorsa dal veicolo in un anno.
[84] La
Corte di giustizia delle Comunità europee, nella sua sentenza del 26
settembre 2000 concernente l'autostrada del Brennero, ha ricordato
alcuni obblighi derivanti dalla legislazione comunitaria in questo
campo (C-205/98: Commissione / Austria).
Per i trasporti
marittimi, la Commissione sta attualmente esaminando le tariffe
vigenti in Svezia, in particolare le tasse portuali e le tasse per
ridurre le emissioni di inquinanti, onde determinare se un simile
approccio potrebbe promuovere nella Comunità una migliore
internalizzazione dei costi esterni. Alla luce di questo esame,
potrà essere proposto un quadro comunitario, volto a legare i
diritti portuali a tali costi.
Per i trasporti ferroviari,
l'attuale legislazione comunitaria consente già di internalizzare i
costi del traffico ferroviario, nella misura in cui ciò non
compromette la competitività delle ferrovie rispetto ad altri modi.
Gli Stati membri possono in altri termini stabilire tariffe che
tengono conto dei costi ambientali, solo se tali costi vengono
pagati anche dai modi di trasporto concorrenti. Resta da studiare la
possibilità di legare le tariffe all'inquinamento acustico e di
applicare eventualmente un nuovo regime di tariffazione che consenta
di tener conto di questo "costo sociale".
Per i trasporti aerei,
la proposta di un quadro di riferimento in materia di diritti
aeroportuali è rimasta lettera morta. Sono tuttavia allo studio
diverse possibilità, come ad esempio tasse sul prezzo del biglietto
aereo, oneri basati sulla distanza percorsa e sulle caratteristiche
dei motori dell'aereo, oneri associati alle tasse di atterraggio e
di decollo [85].
[85] La comunicazione «I trasporti aerei e
l'ambiente» del 1999 presenta un'analisi dei vari tipi di tasse
ambientali prevedibili, tasse sul kerosene e una strategia più
generale, concernente l'impatto globale dell'aviazione
sull'ambiente.
I regimi vigenti nei vari Stati membri e per i
vari modi restano in generale piuttosto eterogenei, frammentati e
incoerenti a livello di Unione, a scapito dell'internalizzazione dei
costi esterni.
3. Necessità di un quadro di riferimento
comunitario
Diversi Stati membri si sono dichiarati decisi a
meglio ripartire i costi esterni delle infrastrutture di trasporto.
La Germania, i Paesi Bassi e l'Austria prevedono ad esempio di
realizzare un sistema tariffario che tenga conto delle distanze
percorse e non più basato su di una "vignetta" rilasciata per un
periodo determinato o sul pagamento di un pedaggio.
Le regole
comunitarie attualmente in vigore devono dunque essere sostituite da
un quadro di riferimento che tenga conto dei moderni sistemi di
tariffazione dell'uso delle infrastrutture per garantire una equa
concorrenza tra modi di trasporto e una tariffazione più efficiente.
Una simile riforma presuppone la parità di trattamento tra operatori
e tra modi di trasporto. Che si tratti di aeroporti, porti, strade,
strade ferrate o vie navigabili, il prezzo di uso delle
infrastrutture dovrebbe così variare secondo lo stesso principio, in
funzione della categoria di infrastruttura usata, del periodo della
giornata, della distanza, delle dimensioni e della massa del veicolo
e di qualsiasi altro fattore che influenzi i livelli di congestione,
il deterioramento delle infrastrutture o l'ambiente.
Un simile
cambiamento presuppone il completo azzeramento dei conti del settore
dei trasporti, compresa l'analisi dettagliata di tutte le tasse
esistenti, delle tariffe e degli aiuti di Stato di ciascun modo,
nonché dei costi esterni.
In base alle attività attualmente in
corso, la Commissione prevede di proporre nel 2002 una direttiva
quadro volta a stabilire per tutti i modi di trasporto i principi di
tariffazione dell'uso delle infrastrutture e la struttura delle
tariffe.
A questa proposta, che lascerà a ogni Stato membro un
buon margine di manovra in termini di applicazione, si
accompagneranno metodi comuni di fissazione dei livelli tariffari
che tengano conto dei costi esterni ed eque condizioni di
concorrenza tra i diversi modi.
La metodologia è già in avanzata
fase di sviluppo e i principali costi esterni che saranno presi in
considerazione figurano nella tabella 3.
Nel settore del
trasporto stradale, le tariffe saranno modulate in funzione delle
prestazioni ambientali del veicolo [86] e in relazione al tipo di
infrastruttura (autostrade, strade nazionali e urbane), alla
distanza percorsa, al peso per asse, al tipo di sospensione e al
livello di congestione. Le nuove tariffe saranno introdotte in modo
progressivo e combinate alla riduzione di altri oneri a carico del
settore, come ad esempio la tassa di circolazione in modo da ridurre
al minimo l'impatto sul settore.
[86] Oltre alle norme EURO da 1
a 5, usate per le emissioni, andrà prevista una classificazione che
rispecchi le prestazioni in termini di emissioni sonore.
La
direttiva dovrà gradualmente essere applicata anche agli altri modi
di trasporto. Nel settore del trasporto ferroviario, le tariffe
integreranno i meccanismi di attribuzione di fasce orarie e saranno
differenziate in modo da tenere conto delle limitate capacità di
infrastruttura e degli effetti nocivi sull'ambiente. Il trasporto
marittimo dovrà integrare nelle tariffe i costi legati alla
sicurezza marittima (in particolare l'assistenza alla navigazione
d'alto mare, le segnalazioni, la messa a disposizione di
rimorchiatori come "l'Abeille"). Tutte le navi che circolano nelle
acque europee dovranno pagare queste tariffe.
In molti casi, il
fatto di tener conto dei costi esterni permetterà di liberare
risorse in eccedenza rispetto a quanto necessario per coprire i
costi delle infrastrutture utilizzate. Perché il settore dei
trasporti possa profittarne pienamente, sarà determinante destinare
le entrate così realizzate a fondi specifici nazionali o regionali
destinati a finanziare misure di attenuazione o compensazione dei
costi esterni (doppio dividendo). Andrà accordata la priorità alla
costruzione di infrastrutture che promuovono l'intermodalità e che
meglio rispettano l'ambiente.
Le entrate eccedentarie potrebbero
talvolta non essere sufficienti, ad esempio quando la politica dei
trasporti impone di realizzare grandi infrastrutture costose ma
necessarie per favorire l'intermodalità (ad esempio gallerie
ferroviarie). La direttiva quadro deve pertanto autorizzare
eccezioni, permettendo di aggiungere un elemento all'importo
necessario per compensare i costi esterni. Questo elemento sarebbe
giustificato dal finanziamento di infrastrutture alternative, più
rispettose dell'ambiente. Questa possibilità va riservata alle
infrastrutture necessarie per valicare barriere naturali,
ecologicamente fragili e deve essere oggetto di un esame preliminare
e di rigorosi controlli da parte della Commissione.
B. La
necessaria armonizzazione della fiscalità dei carburanti
La
fiscalità dei carburanti integra la tariffazione delle
infrastrutture di trasporto commisurata all'uso, in modo che il
prezzo pagato dall'utente comprenda tutti i costi esterni. La
fiscalità permette in particolare di tenere conto della componente
dei costi esterni legata alle emissioni dei gas a effetto serra. A
fronte della totale apertura alla concorrenza del settore dei
trasporti stradali, l'assenza di tasse armonizzate sui carburanti
appare sempre più come un ostacolo al buon funzionamento del mercato
interno.
Le tasse sui carburanti prendono generalmente la forma
di accise. Gli Stati membri hanno deciso all'unanimità, nel 1992,
l'introduzione di un sistema comunitario di tassazione degli oli
minerali fondato su due direttive che prevedono un livello
impositivo minimo per ogni olio minerale, a seconda del suo uso
(combustibile, impiego industriale e commerciale, riscaldamento). In
pratica, le accise superano spesso di molto i valori minimi
comunitari, mai rivalutati dal 1992, e risultano molto diverse da un
paese all'altro, per la benzina senza piombo esse vanno ad esempio
da 307 euro/1000 litri in Grecia a 783 euro nel Regno
Unito.
Molti regimi di deroga permettono inoltre agli Stati
membri di esonerare o ridurre le accise sui prodotti petroliferi. La
legislazione comunitaria prevede quindi esenzioni, ad esempio per i
carburanti destinati alla navigazione aerea commerciale.
La
legislazione comunitaria prevede d'altra parte la possibilità per
gli Stati membri di presentare domande specifiche d'esenzione o di
riduzione delle accise, se risultano rispettati gli obiettivi delle
politiche comunitarie, in particolare quelli in materia di tutela
dell'ambiente, energia, trasporti ma anche mercato interno e
concorrenza. Tali deroghe hanno permesso di favorire l'introduzione
di nuove tecnologie e di carburanti puliti (senza piombo o a basso
tenore di zolfo, ad esempio).
Verso una tassazione armonizzata
dei carburanti ad uso professionale per il trasporto stradale
Al
momento dell'impennata dei prezzi dei carburanti a metà dell'anno
2000, i trasportatori stradali comunitari sono stati soggetti a
pressioni economiche molto forti. La voce "carburanti" rappresenta
infatti circa il 20% dei costi di gestione delle imprese di
trasporto stradale. La struttura del settore, in particolare
l'esistenza di un grande numero di microimprese, rende inoltre il
loro potere di negoziazione molto debole rispetto ai committenti e
ritarda dunque l'adattamento delle tariffe all'aumento delle materie
prime. Le accise sul gasolio hanno inoltre livelli molto diversi da
uno Stato membro all'altro, potendo passare da 246 a 797 euro per
1000 litri, una situazione che accentua le tensioni su un mercato
liberalizzato.
La Commissione osserva anche che le accise sul
gasolio sono in media inferiori di circa 140 euro (per 1000 litri) a
quelle percepite sulla benzina senza piombo.
I principi dello
sviluppo sostenibile esigono d'altra parte che i consumatori di
trasporto siano maggiormente confrontati a prezzi "effettivi", cioè
a prezzi che tengono conto delle esternalità negative, in
particolare quelle legate ai gas a effetto serra. È inoltre chiaro
che la fiscalità funge da ammortizzatore delle fluttuazioni dei
prezzi del greggio.
Sganciare i regimi di tassazione dei
carburanti per uso professionale da quelli dei carburanti ad uso
privato permetterebbe agli Stati membri di ridurre la diversa
tassazione applicata alle automobili a benzina e alle automobili a
gasolio.
A breve termine sarà necessario proporre una fiscalità
armonizzata per i carburanti professionali. Tale approccio dovrà fra
l'altro mirare all'adozione di un'accisa comunitaria armonizzata sui
carburanti ad uso professionale, da fissare ad un livello superiore
alla media attuale delle tasse sul gasolio. Un simile
approccio:
- soddisferebbe i requisiti delle politiche
comunitarie dei trasporti, dell'ambiente e dell'energia,
permettendo, grazie all'aumento delle accise, un riequilibrio modale
e una maggior internalizzazione degli oneri esterni;
-
migliorerebbe il funzionamento del mercato interno, limitando le
distorsioni della concorrenza;
- apporterebbe al settore dei
trasporti stradali un essenziale vantaggio in termini di maggiore
stabilità dei costi di produzione.
A medio termine, è auspicabile
una tassazione simile della benzina e del gasolio per i consumatori
di carburante.
Occorre osservare a questo proposito che le
direttive 92/81/CEE e 92/82/CEE già prevedono accise con aliquota
diversa per la benzina (337 euro/1000 litri) e il gasolio (245
euro/1000 litri), se usati come carburanti. Un'analisi approfondita
mostra che questa differenziazione benzina/diesel era chiaramente
legata ad esigenze economiche del trasporto stradale; alla fine
degli anni 80, al momento dell'elaborazione della direttiva,
occorreva tassare meno i trasportatori stradali, principali
consumatori di carburante diesel per non compromettere la stabilità
finanziaria del settore.
La Commissione osserva infine che le
risorse di bilancio supplementari legate all'aumento del gettito
dell'IVA nei momenti in cui il prezzo del greggio aumenta
significativamente, potrebbero eventualmente finanziare un
meccanismo di adeguamento congiunturale.
I carburanti di
sostituzione beneficiano spesso di esenzioni o riduzioni impositive,
benché in modo disuguale nei vari Stati membri. Tali carburanti sono
però particolarmente importanti, sia per la sicurezza
dell'approvvigionamento energetico che per ridurre l'impatto del
trasporto sull'ambiente. Il Libro verde sulla sicurezza
dell'approvvigionamento energetico prevede che entro il 2020, il 20%
del consumo totale sia costituito da carburanti di sostituzione.
Occorre quindi adottare al più presto la futura proposta di
direttiva sui prodotti energetici che prevede regimi impositivi
particolari per l'idrogeno ed i biocarburanti. Un altro elemento
essenziale del programma di graduale introduzione dei diversi tipi
di carburante di sostituzione è una direttiva (in corso di
elaborazione da parte della Commissione) volta a fissare una
percentuale minima di biocarburante da aggiungere al gasolio o alla
benzina immessi sul mercato.
Oltre alla fiscalità dei carburanti,
anche le differenze nel regime IVA cui sono soggetti il trasporto
aereo, il trasporto ferroviario o quello tramite autobus pongono
problemi in alcuni paesi. Si dovranno analizzare questi problemi di
concorrenza sleale tra i modi, peraltro pregiudizievoli al buon
funzionamento del mercato interno. In particolare, il trasporto
aereo potrebbe essere assoggettato all'IVA.
D'altra parte, la
determinazione del luogo di tassazione delle prestazioni dei servizi
di trasporto comporta notevoli difficoltà dal punto di vista
applicativo, cui la Commissione intende rimediare con opportune
proposte presentate nel quadro della sua nuova strategia IVA.
Infine, anche le regole sulla deducibilità all'acquisto di veicoli
intestati alle società variano tra gli Stati membri: ciò comporta
differenze di trattamento che devono essere corrette. Si ricorda che
una proposta di armonizzare il diritto a deduzione è già stata
presentata al Consiglio.
III. TRASPORTI DAL VOLTO UMANO
I
profondi mutamenti nel settore dei trasporti legati all'apertura
alla concorrenza ed al progresso tecnologico non devono fare
dimenticare che il trasporto non è soltanto una "merce" soggetta
alle regole di mercato ma anche un servizio di interesse generale ad
uso e consumo dei cittadini. La Commissione desidera pertanto
incoraggiare le misure che favoriscono l'intermodalità nel trasporto
passeggeri e rafforzare le azioni in favore dei diritti degli
utenti, per tutti i modi di trasporto; essa sta inoltre valutando la
possibilità di affiancarvi in futuro dei doveri.
A.
L'intermodalità nel trasporto passeggeri
Nel settore del
trasporto passeggeri, è possibile migliorare notevolmente le
condizioni di viaggio e rendere più agevole il passaggio da un modo
all'altro, che presenta attualmente notevoli difficoltà. Il
viaggiatore è infatti ancora troppo spesso scoraggiato dall'usare
vari modi di trasporto per completare uno stesso viaggio. Risulta
infatti ancora difficile ottenere informazioni e ordinare il
biglietto, se il tragitto è spezzettato fra più società o effettuato
con vari mezzi di trasporto; il passaggio da un modo all'altro è
inoltre reso complicato da infrastrutture inadatte (ad esempio la
mancanza di parcheggi per automobili o biciclette).
Pur senza
pretendere di voler completamente risolvere la situazione, e nel
rispetto del principio di sussidiarietà, nel breve termine gli
interventi dovrebbero focalizzarsi in tre aree specifiche.
1.
Creazione di biglietterie integrate
Va promossa la creazione di
un sistema di biglietterie integrate - che garantisca la trasparenza
delle tariffe - sia tra società ferroviarie che tra modi di
trasporto (aereo - automobile - traghetto - trasporti pubblici -
parcheggi) in modo da rendere più agevole il passaggio da una rete
all'altra o da un modo all'altro.
Alcune società ferroviarie,
come ad esempio nei Paesi Bassi, già propongono un servizio
integrato "treno + taxi" con lo stesso biglietto. Questo sistema
potrebbe essere applicato anche ai trasporti pubblici o ai servizi
treno/aereo, nonché alle autovetture a noleggio. L'integrazione dei
servizi di vari operatori nell'ambito di una stessa griglia
tariffaria, fruibili con uno stesso titolo di trasporto (come
avviene dal 1976 nell'Ile de France o dall'autunno scorso a Napoli)
garantirebbe agli utenti una maggiore flessibilità e aumenterebbe
l'attrattiva dei trasporti in pubblici [87].
[87] 1976: creazione
della "Carte Orange" che raccoglie SNCF-RATP-APTR e FNTR. Dal
novembre 2000 Napoli e 43 comuni dispongono di un titolo di
trasporto unico chiamato appunto "UNICO": l'esperienza, prevista
inizialmente per un solo anno, sarà con ogni probabilità
prolungata.
2. Bagagli
L'intermodalità deve garantire i
servizi connessi, in particolare il servizio bagagli. Attualmente è
in alcuni casi possibile fare il check-in direttamente alla
stazione, ma l'utente deve occuparsi personalmente del trasporto dei
propri bagagli nel corso dei vari trasferimenti.
Aereo-ferrovia:
una complementarità vincente
Un modo innovativo di promuovere
l'intermodalità nel trasporto passeggeri è stato sviluppato in
Germania e tra Belgio e Francia.
La compagnia aerea Lufthansa ha
concluso un accordo con la Deutsche Bahn per offrire un servizio che
comprende il tragitto ferroviario tra Stoccarda e Francoforte, in
coincidenza con voli in partenza o in arrivo all'aeroporto della
città da e per il resto del mondo. I viaggiatori hanno la
possibilità, con un'unica transazione, di riservare un biglietto
ferrovia - aereo. I viaggiatori possono registrare i loro bagagli
direttamente alla stazione ed in caso di problemi hanno le stesse
garanzie accordate abitualmente ai viaggiatori aerei
(indipendentemente dal fatto che il bagaglio sia sotto la
responsabilità della Deutsche Bahn o della Lufthansa).
Se il
servizio, per il momento sperimentale, dovesse dare risultati
soddisfacenti, i due soggetti potrebbero concludere accordi simili
su altri collegamenti con tempi di percorrenza inferiori a due ore.
A termine, le stime indicano un passaggio alla ferrovia di circa il
10% dei voli nazionali di Lufthansa sulle brevi e medie distanze. La
capacità così liberata andrebbe a vantaggio dei voli sulle medie e
lunghe distanze.
Analogamente, Air France e Thalys hanno concluso
un accordo in base al quale tutti i clienti di Air France in
partenza da Bruxelles che devono compiere un volo di media/lunga
distanza in partenza da Parigi sono trasportati in treno Thalys. Air
France riserva direttamente due carrozze nei 5 treni Thalys che
servono ogni giorno l'aeroporto Charles de Gaulle e dispone di uno
sportello e del necessario personale nella stazione di Bruxelles
Midi. Il tragitto in Thalys è equiparato ad un volo Air France nei
sistemi di prenotazione e i clienti non devono effettuare alcuna
prenotazione supplementare: basta il biglietto aereo. Una
pre-registrazione di passeggeri e bagagli è effettuata alla stazione
di Bruxelles Midi e in futuro, i bagagli potranno essere registrati
direttamente alla stazione di partenza.
Tali servizi innovativi e
efficienti devono permettere di limitare i problemi di congestione
di alcuni dei principali aeroporti europei, nonché migliorare la
puntualità e qualità del trasporto passeggeri.
3. Garantire la
continuità degli spostamenti
Gli spostamenti vanno pensati come
un flusso continuo. Le politiche di assetto territoriale ed urbano
sono a tal fine fondamentali. Le principali stazioni di
metropolitana/ferroviarie, le stazioni di autobus e i parcheggi
dovrebbero rendere agevole il passaggio dall'automobile ai trasporti
pubblici, offrire servizi connessi (ad esempio negozi),
incoraggiando così il ricorso ai trasporti pubblici, meno
inquinanti. In alcune casi, come ad esempio a Monaco o ad Oxford,
sono stati creati comodi parcheggi nelle immediate vicinanze della
città (e anche vicino alle stazioni ferroviarie, di
metropolitana/tram), serviti dai principali mezzi di trasporto
pubblici (compresi i taxi) per spingere gli automobilisti ad
abbandonare il proprio veicolo. Anche il fatto di adattare i
trasporti pubblici per permettere il trasporto delle biciclette al
seguito, può incoraggiare una certa forma di intermodalità su
tragitti brevi. Va a tal fine sottolineato che la bicicletta è un
mezzo di trasporto troppo spesso trascurato, se si pensa che ogni
giorno vengono effettuati in Europa circa 50 milioni di spostamenti
in bicicletta (ossia il 5% del totale). Il numero di spostamenti
raggiunge addirittura il 18% in Danimarca e il 27% nei Paesi
Bassi.
Per il successo dell'intermodalità occorre dare il giusto
spazio anche ai taxi che oltre al trasporto delle persone
garantiscono anche una serie di servizi complementari (piccoli
trasporti merci, consegne espresse, ecc.). Andranno inoltre
sviluppati in futuro sistemi di gestione del traffico intelligenti
che permettano, informando tempestivamente i viaggiatori sulle
condizioni di trasporto, di ridurre le perdite di tempo nel passare
da un modo all'altro. Il successo dell'intermodalità presuppone
ovviamente un accesso agevolato a tutti i modi di trasporto. In
questo contesto è importante tener conto delle difficoltà registrate
dalle persone a mobilità ridotta che si servono dei trasporti in
comune per le quali il passaggio da un modo all'altro rappresenta
talvolta un serio ostacolo.
B. Diritti e doveri degli
utenti
La progressiva apertura dei mercati dei vari modi di
trasporto ha posto gli operatori al centro dello sviluppo dei
trasporti. Il fatto che gli utenti abbiano ottenuto determinati
vantaggi in termini di prezzo, non deve far perdere di vista i loro
altri diritti. I passeggeri devono potersene avvalere, sia nei
confronti delle imprese di trasporto che nei confronti dei servizi
pubblici. Nel corso dei prossimi 10 anni la Commissione intende
sviluppare e determinare chiaramente i diritti degli utenti, di
concerto con le organizzazioni che rappresentano consumatori e
utenti. Essa intende in tale contesto valutare se non sia opportuno
affiancare dei doveri ai diritti degli utenti.
1. I diritti degli
utenti
Gli interventi della Commissione che hanno accompagnato
l'apertura dei mercati hanno finora riguardato in particolare il
trasporto aereo e sono stati volti ad evitare che i passeggeri
soffrissero per le discrepanze fra le diverse normative nazionali. I
diritti dei passeggeri, definiti in diversi atti, sono stati
raccolti in una "Carta" affissa nella maggior parte degli aeroporti
delle Comunità, con il beneplacito degli aeroporti stessi. Nella
carta sono indicate le autorità nazionali presso cui gli utenti
possono rivendicare i propri diritti ed è loro consigliato di
informare la Commissione del modo in cui sono stati trattati. La
Carta sarà man mano riveduta alla luce degli sviluppi della
legislazione e degli accordi volontari in materia.
Sono state
presentate nuove proposte per attribuire maggiori responsabilità
alle società in caso di incidente, ritardo e perdita del bagaglio.
La Commissione proporrà quanto prima di rafforzare i diritti dei
viaggiatori, prevedendo in particolare risarcimenti, in caso di
ritardo o di mancato imbarco in seguito all'uso abusivo
dell'overbooking da parte delle compagnie aeree. Saranno inoltre
proposte misure volte ad offrire ai passeggeri indicatori di qualità
del servizio. La Commissione si è impegnata, alla stregua di quanto
avviene negli Stati Uniti a pubblicare una classifica delle
compagnie aeree in funzione delle prestazioni (positive o negative)
in termini di puntualità, numero di passeggeri cui è stato rifiutato
l'imbarco, percentuale di bagagli perduti, ecc. Gli utenti avranno
dunque a disposizione criteri oggettivi per comparare le diverse
compagnie aeree ed una simile trasparenza sarà certamente il
migliore mezzo per spingerle a migliorare i propri servizi.
Il
passeggero ha anche il diritto di essere correttamente informato del
contratto che stipula con il vettore aereo, le cui clausole devono
essere eque. La Commissione prenderà iniziative a tale riguardo nel
2001.
Parallelamente, la Commissione ha lanciato, in cooperazione
con la Conferenza europea per l'aviazione civile (CEAC), alcune
iniziative per incoraggiare le società aeree europee e gli aeroporti
a concordare codici volontari che integrino e definiscano in maggior
dettaglio il quadro regolamentare.
La Comunità deve infine
occuparsi delle difficoltà che i passeggeri incontrano per fare
valere i propri diritti. Come individuare il responsabile- Come
attivare le procedure in altri Stati membri- Come ottenere il
risarcimento del danno- Si tratta di un intervento necessario in
quanto negli aeroporti, a differenza di quanto avviene nei porti,
non sembra esistere un vero responsabile e tutti i soggetti
coinvolti (amministratori, prestatori di servizi, polizia, società
aeree ecc.) si scaricano l'un l'altro le responsabilità quando i
passeggeri hanno problemi. I passeggeri aerei devono quindi disporre
di una "rete di protezione" e di mezzi rapidi di ricorso.
In un
secondo tempo le misure comunitarie di protezione dei passeggeri
dovranno essere estese, per quanto possibile, anche agli altri modi
di trasporto, in particolare alle ferrovie e alla navigazione
marittima e ai servizi di trasporto urbano. Occorre avviare, per
tutti i modi di trasporto, nuove azioni specifiche in materia di
diritti degli utenti per informare i passeggeri dei propri diritti e
permettere loro di farli valere, indipendentemente dal modo di
trasporto utilizzato. Queste azioni devono in particolare soddisfare
le esigenze degli utenti menzionate nella Comunicazione della
Commissione sui servizi di interesse generale in Europa
[88].
[88] Paragrafo 11 della comunicazione «I servizi
d'interesse generale in Europa» COM(2000) 580 def.
2. I doveri
degli utenti
Sarebbe tuttavia riduttivo e scorretto nei confronti
dei professionisti del trasporto non ricordare che anche gli utenti
hanno dei doveri quando si mettono in viaggio. Comportamenti
irresponsabili, registrati soprattutto negli aerei, possono infatti
avere conseguenze gravi in termini di sicurezza. Il rischio
d'incendio a bordo, legato alle sigarette fumate di nascosto nei
gabinetti dell'aereo, è uno dei più temuti in volo. Dal momento in
cui appaiono le fiamme, il personale dispone soltanto di un minuto e
mezzo prima che si propaghino fumi tossici.
Air France classifica
gli incidenti a bordo secondo tre gradi di gravità:
1. Semplice
discussione verbale, resistenza passiva;
2. Passeggeri
aggressivi, insulti, aggressività, sigarette fumate nelle toilette;
3. Minaccia per la sicurezza del volo, aggressione
fisica.
L'aggressività dei passeggeri - che aumenta con il
consumo di alcool - ha anche indotto alcune compagnie aeree ad
impartire al proprio personale una formazione psicologica per sedare
i conflitti. L'aggressività si manifesta talvolta anche in altri
trasporti pubblici o sui treni, ove viene scaricata su controllori e
conducenti. Sanzionare tali comportamenti scorretti è reso difficile
sia da problemi di ordine pratico che da difficoltà giuridiche e si
deve cercare una soluzione a livello europeo.
La Commissione
pubblicherà una nuova versione della Carta dei trasporti aerei
contenente sia i diritti che i doveri dei passeggeri, tenendo conto
dei più recenti sviluppi normativi; essa avvierà inoltre
l'elaborazione di una Carta dei diritti e doveri degli utenti per
tutti i modi di trasporto.
3. Un servizio pubblico di
qualità
I trasporti, elemento fisico della coesione sociale e
dello sviluppo equilibrato del territorio, sono una delle principali
componenti dei servizi pubblici e sono l'unico settore che il
Trattato di Roma riconosce espressamente quale servizio pubblico.
L'articolo 73 del trattato CE recita: "Sono compatibili con il
presente trattato gli aiuti richiesti dalle necessità del
coordinamento dei trasporti ovvero corrispondenti al rimborso di
talune servitù inerenti alla nozione di pubblico servizio".
Nel
dicembre 2000 il Consiglio europeo di Nizza ha espressamente
sottolineato, in una dichiarazione sui servizi di interesse
economico generale, l'importanza di questi ultimi stabilendo in
particolare la necessità di stabilire come e quando il finanziamento
dei servizi di interesse economico generale possano risultare
compatibili con le regole sugli aiuti di Stato. La compatibilità
dovrebbe in particolare essere riconosciuta nel caso di aiuti
destinati a compensare i costi supplementari collegati
all'espletamento di compiti di interesse economico generale, nel
rispetto dell'articolo 86, paragrafo 2.
L'espletamento di compiti
di servizio pubblico può dunque essere oggetto di un regime
particolare, in deroga al diritto di concorrenza e al principio
della libera prestazione dei servizi, purché risultino rispettati i
principi di neutralità e di proporzionalità. Il ruolo del servizio
pubblico è quello di soddisfare gli interessi e le necessità degli
utenti, anziché dei prestatori, e di garantire la regolarità e la
costanza dei servizi offerti. Di fatto, le recenti rivendicazioni di
categoria avanzate in alcuni paesi, hanno indotto operatori che si
avvalevano dei trasporti ferroviari a fare nuovamente ricorso ai
trasporti stradali data la scarsa affidabilità del servizio.
Gli
obblighi di servizio pubblico (ad es.: frequenza e puntualità dei
servizi, disponibilità di posti riservati o tariffe preferenziali
per alcune categorie di utenti) sono il principale strumento per
garantire l'esercizio dei servizi di interesse economico generale
nel settore dei trasporti. Gli Stati membri o le loro
amministrazioni, possono imporre o convenire con un'impresa privata
o pubblica, a certe condizioni e senza pregiudizio per la
concorrenza, il rispetto di specifiche condizioni di servizio
pubblico di cui le imprese non terrebbero conto (e comunque non
negli stessi termini) alla luce del proprio esclusivo interesse
commerciale.
La Commissione ha recentemente proposto un nuovo
approccio nel settore dei trasporti terrestri che, grazie ad una
concorrenza "regolata" permette l'apertura del mercato e garantisce
nel contempo trasparenza, qualità e buone prestazioni dei servizi di
trasporto collettivi. Il progetto di regolamento [89] prevede che le
autorità nazionali o locali garantiscano l'esistenza di appropriati
servizi di trasporto pubblico, nel rispetto di criteri minimi come
ad esempio: salute e sicurezza dei passeggeri, accessibilità dei
servizi, livello e trasparenza delle tariffe, nonché durata limitata
delle concessioni. Gli interventi delle autorità assumono quindi la
forma di contratti di servizio pubblico della durata di 5 anni,
aggiudicati tramite appalto. Gli operatori dei trasporti pubblici
possono tuttavia derogare a questa procedura e stipulare
direttamente contratti di servizio pubblico con un determinato
operatore se il contratto è inferiore a 800 000 euro all'anno oppure
in considerazione di particolari aspetti legati alla sicurezza di
alcuni servizi ferroviari. Il regolamento contiene inoltre le
necessarie disposizioni per disciplinare le concentrazioni e
proteggere i dipendenti in caso di cambiamento
dell'operatore.
[89] Proposta di regolamento del Parlamento
europeo e del Consiglio relativo all'azione degli Stati membri in
tema di obblighi di servizio pubblico e di aggiudicazione di
contratti di servizio pubblico nel settore del trasporto di
passeggeri per ferrovia, su strada e per via navigabile interna.
COM(2000) 7 def.
In base all'esperienza, gli aiuti di importo
limitato non falsano in genere la concorrenza né hanno alcuna
influenza sugli scambi. A differenza di quanto avviene negli altri
settori economici, tutti gli aiuti ai trasporti devono essere
preventivamente notificati alla Commissione. Questo obbligo generale
appare tuttavia sproporzionato, soprattutto quando si tratta di
compensare obblighi di servizio pubblico legati a collegamenti con
regioni periferiche della Comunità e piccole isole. La Commissione
proporrà un allineamento delle procedure in questo senso.
Per
garantire agli utenti un servizio di qualità a prezzi accessibili,
omogeneo su tutto il territorio e ligio alle regole comunitarie di
concorrenza, la Commissione continuerà ad adoperarsi affinché i
servizi di trasporto di interesse economico generale rispettino una
serie di principi generali, in particolare:
- ricorso alle
procedure d'appalto, in base a regole chiare, definite a livello
comunitario;
- previsione, ove necessario, di eccezioni o
diritti esclusivi;
- concessione di compensazioni finanziarie
agli operatori su cui gravano obblighi di servizio pubblico.
IV.
LA RAZIONALIZZAZIONE DEL TRASPORTO URBANO
Lo sviluppo del tessuto
urbano, il cambiamento del modo di vita e la flessibilità
dell'automobile privata, combinati a trasporti pubblici non sempre
all'altezza della situazione, sono all'origine del considerevole
aumento del traffico automobilistico registrato nelle città nel
corso degli ultimi 40 anni. Benché il decentramento dei centri
d'attività e dei quartieri residenziali sia stato in parte
accompagnato dallo sviluppo di adeguate infrastrutture o di
opportuni servizi di trasporto pubblico, la mancanza di un approccio
integrato tra politiche urbanistiche e dei trasporti ha decretato la
supremazia quasi indiscussa dell'autovettura privata. Essa si
impone, onnipresente ed ingombrante, sia nei centri città che (e
soprattutto) nelle zone periurbane, ove la crescita del traffico è
stata particolarmente rapida. Proprio in queste zone dove le
esigenze di spostamento sono difficili da identificare e soddisfare,
i trasporti collettivi, così come attualmente concepiti, non
risultano abbastanza flessibili. Senza contare che un senso di
pericolo dissuade talvolta dal fare ricorso ai trasporti pubblici in
alcune zone e a determinate ore del giorno.
Alla crescita del
traffico e della congestione si accompagna nelle città l'aumento
dell'inquinamento atmosferico e acustico e degli incidenti. Gli
spostamenti sono spesso brevi ed il fatto che il motore non ha il
tempo di riscaldarsi accresce notevolmente i consumi e triplica o
quadruplica le relative emissioni; in compenso la velocità si
mantiene estremamente ridotta. Al trasporto urbano può essere quindi
ricondotto il 40% circa delle emissioni di anidride carbonica,
principale causa del cambiamento climatico, per tacere delle altre
sostanze inquinanti (NOx e microparticelle) dal preoccupante impatto
sulla salute degli abitanti delle città. A farne le spese sono i
gruppi più esposti, come ad esempio i bambini, le persone anziane e
i malati (malattie respiratorie, cardiovascolari e altre); il costo
per la Comunità è stato stimato da alcuni studi attorno all'1,7% del
PIL [90]. Dal punto di vista della di sicurezza, un incidente
mortale su due ha luogo in ambiente urbano - pedoni, ciclisti e
motociclisti sono i più colpiti.
[90] World Health Organisation.
Health Costs due to Road Traffic related Air pollution. An impact
assessment project for Austria, France and Switzerland. June
1999.
Anche se, in applicazione del principio di sussidiarietà, i
trasporti urbani rientrano fra le competenze delle autorità
nazionali e locali, non si possono ignorare i problemi che
affliggono tali trasporti e che comportano un deterioramento della
qualità della vita. Il problema più grave che le autorità nazionali
e locali dovranno risolvere (che si profila più urgente del
previsto) è il controllo del traffico, con particolare riguardo al
ruolo dell'automobile privata nei grandi centri urbani.
Indipendentemente dall'aspetto del problema che si intende
considerare (inquinamento, congestione, mancanza di infrastrutture)
la società attuale è ormai orientata verso la limitazione del ruolo
dell'automobile. Un approccio alternativo sarebbe quello di
promuovere veicoli puliti e di sviluppare trasporti pubblici di
qualità.
In applicazione del principio di sussidiarietà, l'Unione
europea è legittimata ad intervenire, soprattutto in campo
regolamentare, per promuovere la differenziazione delle fonti
energetiche usate nei trasporti. L'Unione europea non può invece
adottare alcun atto normativo per imporre soluzioni alternative
all'automobile nelle città. La Commissione non può pertanto che
limitarsi a promuovere le buone pratiche in materia.
A.
Un'energia differenziata per i trasporti
I veicoli a motore
termico classico, il cui rendimento energetico è lungi dall'essere
ottimale, sono una delle principali fonti d'inquinamento urbano e di
gas a effetto serra; essi contribuiscono inoltre ad accrescere in
modo inaccettabile la dipendenza energetica dell'Unione europea.
Grazie alle norme anti-inquinamento, sono stati realizzati
importanti progressi nel campo dei veicoli a motore e della qualità
dei carburanti. Le norme più severe già adottate portano
gradualmente i propri frutti, come dimostra il grafico
seguente.
Questi progressi
reali non devono tuttavia far dimenticare che le misure finora
adottate non riducono in misura soddisfacente né le emissioni di gas
a effetto serra prodotte dai veicoli a motore né la dipendenza
energetica dell'Unione europea. Grazie ad un accordo con
l'Associazione dei costruttori europei di automobili (ACEA) sarà
presumibilmente possibile ridurre del 25% le emissioni (medie) di
anidride carbonica prodotte dalle automobili nuove entro il 2008. Ad
integrazione di tale accordo, in base al quale dovranno essere
fissati nuovi obiettivi di riduzione delle emissioni dopo il 2008 da
estendere anche ai veicoli commerciali, si dovranno adottare a
livello comunitario misure complementari per promuovere l'uso di
carburanti alternativi, in particolare biocarburanti, e stimolare la
domanda tramite la sperimentazione.
1. Creare un nuovo quadro
regolamentare per i carburanti alternativi
Le attività di ricerca
e sviluppo hanno inoltre permesso di fare progressi nello sviluppo
di nuovi veicoli alimentati con energie alternative e che producono
poche emissioni. L'uso di energie alternative trova già nei
trasporti urbani un mercato che ne favorisce l'ulteriore espansione.
Molte grandi città europee hanno già aperto la via: Parigi - Firenze
- Stoccolma - Lussemburgo, per citarne soltanto alcune, hanno già in
servizio autobus che funzionano a gas naturale, a bio-diesel o che
usano gasolio senza zolfo. In futuro tanto le automobili private
quanto gli automezzi pesanti potrebbero fare ricorso ad energie
alternative.
Le prospettive più promettenti sono i biocarburanti
nel breve-medio termine, il gas naturale nel medio-lungo termine e
l'idrogeno nel lungo termine. Nel Libro verde sulla sicurezza
dell'approvvigionamento energetico dell'Unione europea la
Commissione ha inoltre già proposto, quale obiettivo per il
trasporto stradale, di sostituire entro l'anno 2020 il 20% dei
carburanti classici con carburanti alternativi.
La diffusione dei
biocarburanti contribuirà a ridurre la dipendenza energetica
dell'Unione europea, a migliorare l'ambiente ed a differenziare
prodotti e attività lavorative del settore agricolo. La produzione
di materie prime per i biocarburanti può infatti svolgere nel quadro
della Politica agraria comune un ruolo particolarmente importante
per creare nuove risorse economiche e salvaguardare l'occupazione in
ambito rurale [91].
[91] Un impiego di biocarburanti equivalente
all'1% del consumo totale di combustibili fossili nell'Unione
comporterebbe circa 45 000 - 75 000 nuovi posti di lavoro.
Per
promuovere i biocarburanti, la Commissione intende presentare nel
2001 due misure ben precise:
Una direttiva intesa ad introdurre
gradualmente in ogni Stato membro una percentuale minima di consumo
obbligatorio di biocarburanti: sarà proposto come prima tappa un
tasso del 2%, lasciando la massima flessibilità a livello di
attuazione (uso di biocarburanti mescolati con carburanti fossili o
uso di biocarburanti puri). In questo modo, si eviteranno effetti
imprevisti tanto sui motori che sull'ambiente. Ciò dovrebbe in
compenso creare un mercato stabile, nonché quintuplicare l'attuale
capacità di produzione di biocombustibili. La seconda tappa, da
completare nel 2010, prevede il raggiungimento di una percentuale di
penetrazione dei biocarburanti del 6% circa.
Nuove regole
comunitarie in materia di sgravi fiscali per i biocarburanti:
tenendo debito conto dell'esigenza di ravvicinare i regimi nazionali
di tassazione dei carburanti, la proposta aiuterà gli Stati membri a
creare le condizioni economiche e giuridiche necessarie per
raggiungere e superare gli obiettivi indicati nella proposta di
direttiva precedentemente menzionata. In base a tale proposta, gli
Stati membri potranno prevedere sgravi fiscali calibrati in base ai
vincoli di bilancio, alle condizioni locali (ad es.: a seconda delle
coltivazioni agricole) ed alle loro scelte
tecnologiche.
Bisognerà inoltre rivedere la coerenza globale
della fiscalità degli autoveicoli e la possibilità di creare a
livello comunitario un quadro di riferimento più ampio che permetta
l'adozione di meccanismi di differenziazione delle tasse sugli
autoveicoli destinati al trasporto di passeggeri in funzione di
criteri ambientali. Questo nuovo approccio, che può essere concepito
in modo da non modificare il gettito risultante per gli Stati
membri, renderebbe la tassazione delle automobili più "verde",
favorendo l'acquisto e l'uso di veicoli più rispettosi
dell'ambiente.
2. Stimolare la domanda con la
sperimentazione
Per il gas naturale e l'idrogeno, rimane ancora
da identificare l'approccio più efficiente per incoraggiarne la
diffusione ad un livello che permetta di arrivare all'ambizioso
obiettivo del 20% del totale dei carburanti costituito da carburanti
alternativi. Come sottolineato nel Libro verde sulla sicurezza
dell'approvvigionamento energetico, le nuove tecnologie in materia
di automobili pulite dovranno in futuro beneficiare di un maggiore
sostegno comunitario, in particolare nel quadro del Sesto programma
quadro di ricerca. La Commissione ha per il momento riunito molte
fonti di finanziamento nel quadro dell'iniziativa CIVITAS, lanciata
nell'ottobre 2000, con l'obiettivo di contribuire alla realizzazione
di progetti innovativi per i trasporti urbani puliti. Un bilancio di
50 milioni di euro è stato a tal fine previsto nel Quinto programma
quadro di ricerca e di sviluppo. Sono state preselezionate
quattordici città "pioniere" [92]. Cinque città di paesi candidati
all'adesione sono inoltre associate all'iniziativa [93].
[92]
Aalbord, Barcellona, Berlino, Brema, Bristol, Cork, Göteborg, Graz,
Lilla, Nantes, Roma, Rotterdam, Stoccolma e Winchester.
[93]
Bucarest, Gdynia, Kaunas, Pécs, Praga.
Lo sviluppo di automobili
elettriche di nuova generazione, siano esse ibride (motore elettrico
accoppiato con un motore termico) [94], a gas naturale o anche, a
più lungo termine, alimentate con pile ad idrogeno, si è dimostrato
molto promettente. Anche l'automobile elettrica a batteria è un
esempio di tecnologia direttamente applicabile. A causa della sua
autonomia limitata attualmente a circa 100 km, la
commercializzazione di simili veicoli resta tuttavia confinata a
mercati nicchia, generalmente parchi veicoli comunali o destinati a
espletare servizi pubblici (acqua, elettricità, gas, servizi
postali, ecc.) con percorsi giornalieri su brevi distanze.
[94]
Si potrebbero anche citare i veicoli ibridi, dotati di un motore
termico di piccola cilindrata che agisce come un generatore per
ricaricare le batterie. Questi veicoli hanno una maggiore autonomia
rispetto ai veicoli elettrici tradizionali.
A La Rochelle, grazie
al progetto "Liselec" l'esercente dei trasporti pubblici mette a
disposizione dei propri clienti, nei principali punti di scambio, un
parco di 50 veicoli elettrici. Già più di 400 abbonati beneficiano
di questa nuova offerta. Le autorità cittadine hanno stabilito in
quali zone le automobili pulite godono di precedenza in termini di
accesso e/o parcheggio; un'iniziativa analoga è stata realizzata a
Genova. Affinché tali iniziative diano risultati apprezzabili,
occorre incoraggiarne lo sviluppo su scala sufficientemente ampia
perché se ne possano sentire gli effetti sulla qualità dell'aria. I
veicoli in questione non devono usare carburanti derivati dal
petrolio, per ridurre le emissioni di gas a effetto serra e
diminuire la dipendenza da tale combustibile.
Per effettuare le
consegne in città (anche per i servizi di interesse pubblico) si
potrebbe promuovere il ricorso a taxi ed a veicoli commerciali che
funzionano ad elettricità, a gas naturale o a idrogeno (pile a
combustibile). Nel rispetto della complementarità, eventuali
incentivi dipenderanno dalle possibilità e dalle competenze a
livello nazionale e regionale.
B. Promuovere le buone
pratiche
La congestione rappresenta con l'inquinamento - questi
due fenomeni sono strettamente legati - una delle cause della
"cattiva qualità di vita" in città. L'uso - eccessivo - degli
autoveicoli privati ne è una delle principali cause.
Occorre
dunque rendere più allettanti le possibili soluzioni alternative
all'automobile a livello di infrastruttura (metropolitana, tram,
piste ciclabili [95], corsie prioritarie per i trasporti pubblici) e
di servizi offerti (qualità delle prestazioni, informazioni agli
utenti). I trasporti pubblici devono raggiungere un livello di
comfort, qualità e rapidità all'altezza delle aspettative dei
cittadini. Questa opzione della qualità è stata scelta da molte
città europee che hanno deciso di innovare, attivando nuove linee di
metropolitana o di tram, nuovi autobus più facilmente accessibili
per le persone a mobilità ridotta. È fondamentale che i trasporti
collettivi si adattino ai cambiamenti della società: gli spostamenti
si suddividono ormai sempre più equamente nel corso della giornata e
tendono a rendere superata la distinzione tra ore morte e ore di
punta. Alla costruzione di nuove abitazioni o di centri commerciali
alla periferia delle città dovrebbe inoltre accompagnarsi un
opportuno adeguamento degli itinerari dei trasporti pubblici e dei
mezzi a tal fine utilizzati.
[95] Che garantiscano al ciclista la
dovuta sicurezza.
Il tram leggero con la sua corsia preferenziale
- oggi apprezzato da molte città grandi e medie - è un mezzo allo
stesso tempo economico e gradito ai passeggeri poiché i produttori
hanno saputo rinnovare l'immagine di questo tipo di trasporto
dandogli un aspetto assolutamente futuristico [96]. Città come
Stoccarda, Friburgo, Strasburgo e Nantes hanno fatto notevoli
progressi verso il riequilibrio dei modi grazie a questo mezzo di
trasporto riuscendo, con investimenti in modi alternativi alla
strada, a ridurre l'uso dell'automobile. Ciò dimostra che è
possibile diminuire la quota di uso delle autovetture dell'1%
all'anno malgrado, nella maggior parte dei centri città, essa
aumenti ogni anno di più dell'1%.
[96] Tale mezzo- grazie
all'introduzione di tram a pianale ribassato - è stato reso più
accessibile anche per le persone a mobilità ridotta. Nuovi progetti,
in parte finanziati con fondi comunitari, hanno permesso di
sviluppare soluzioni innovatrici che rivoluzioneranno ulteriormente
l'immagine del tram.
Alcune città hanno adottato disposizioni che
mirano a limitare allo stretto necessario la costruzione di
parcheggi per ogni nuovo edificio adibito ad uffici, cosa che rende
meno pratico l'uso dell'automobile.
Alcune amministrazioni locali
hanno deciso di assegnare corsie preferenziali non solo ai mezzi di
trasporto collettivi (autobus - taxi) ma anche ai veicoli privati
che, ad esempio, praticano il car sharing, aumentando il numero di
piste e corsie riservate alle biciclette o alle moto. Si potrebbe
prevedere un'iniziativa nelle grandi città e conurbazioni volta ad
ottenere la collaborazione dei principali datori di lavoro, imprese
o amministrazioni nell'organizzare gli spostamenti dei propri
dipendenti o per il finanziamento dei trasporti collettivi;
emblematico a tal fine il caso della città di Vienna la cui
metropolitana è in parte finanziata dalle imprese locali.
Negli
ultimi anni vi è stato uno sviluppo promettente di una mobilità
innovativa che associa il "car sharing" ad altre modalità di
trasporto [97]. Parallelamente allo sviluppo di nuovi mezzi di
trasporto pubblico, per ridurre la congestione in città occorre
anche adottare sistemi di tariffazione delle infrastrutture urbane
(la forma più semplice è l'installazione di parchimetri). Alcune
città, fra cui ad esempio Londra, ricorrono a sistemi più complessi,
basati su tecniche di identificazione elettronica dei veicoli e su
un sistema elettronico di riscossione degli oneri che potrebbero
essere armonizzati a livello comunitario [98] (cfr. sezione sulla
tariffazione). I pedaggi urbani potranno essere accettati dalla
popolazione locale soltanto se le alternative offerte in termini di
servizi e di infrastrutture di trasporto pubblico risultano
veramente competitive. È dunque essenziale utilizzare parte degli
introiti per contribuire al finanziamento di nuove infrastrutture e
migliorare l'offerta di trasporto urbano nel suo insieme
[99].
[97] Esempio delle città di Brema e Vienna.
[98] Cfr. il
piano di azione eEurope presentato dalla Commissione al Consiglio
europeo di Feira.
[99] Città come Roma, Genova, Copenaghen,
Londra, Bristol o Edimburgo stanno valutando e sperimentando
l'imposizione di pedaggi urbani, nell'ambito di un programma
integrato volto a ridurre la congestione ed a migliorare
sostanzialmente la qualità dei trasporti pubblici.
Nel rispetto
del principio di sussidiarietà e consapevole che gran parte delle
misure suggerite sono di competenza nazionale, regionale e locale,
la Commissione intende promuovere le seguenti iniziative:
-
sostegno - mediante fondi comunitari - alle città "pioniere" [100],
pur lasciando liberi gli Stati membri di adottare anche piani a
livello nazionale;
[100] Iniziativa CIVITAS.
- maggior
ricorso ai veicoli puliti ed a trasporti pubblici accessibili a
tutti gli utenti, compresi quelli a mobilità ridotta (in particolare
disabili e anziani);
- individuazione e diffusione delle
migliori prassi in materia di trasporto urbano, compresi i servizi
ferroviari urbani e regionali, e di gestione delle rispettive
infrastrutture.
PARTE QUARTA: CONTROLLARE LA MONDIALIZZAZIONE DEI
TRASPORTI
La regolamentazione dei trasporti deve essere, per sua
stessa natura, internazionale come già mostrano esempi tratti dal
diritto romano. Fin dal Rinascimento il diritto internazionale si è
in parte fondato sui principi che disciplinano i trasporti, in
particolare il diritto marittimo. Nel corso degli ultimi due secoli,
il quadro regolamentare si è sviluppato nell'ambito di
organizzazioni intergovernative: dalla Commissione centrale per la
Navigazione sul Reno (prima in ordine cronologico) fino
all'Organizzazione internazionale per l'aviazione civile.
Questa
è una delle ragioni per cui la politica comune dei trasporti ha
incontrato difficoltà a trovare una propria collocazione essendo
vincolata, da un lato, a regole internazionali stabilite da
organizzazioni ben instaurate e, dall'altro, a regole nazionali
spesso intese a proteggere i rispettivi mercati interni.
Queste
regole mondiali hanno essenzialmente l'obiettivo di facilitare gli
scambi e il commercio e non tengono sufficientemente conto degli
aspetti di tutela dell'ambiente o sicurezza degli approvvigionamenti
né di considerazioni di natura industriale o sociale. Ciò ha indotto
ormai da alcuni anni determinati paesi, come ad esempio gli Stati
Uniti a dotarsi, in particolare nel settore marittimo o aereo, di
normative sui trasporti regionalizzate, destinate a tutelare
interessi specifici. L'Unione europea ha seguito questa strada per
proteggersi da gravi incidenti marittimi o per liberarsi da regole
inadeguate, ad esempio in materia di lotta alle emissioni sonore
degli aerei o di risarcimento dei passeggeri in caso
d'incidente.
D'altra parte, il settore dei trasporti - in
particolare quelli aerei e marittimi - dovrebbe rientrare a pieno
titolo nei negoziati condotti, in materia di integrazione dei
servizi, nel quadro dell'Organizzazione mondiale del commercio. La
Comunità potrebbe operare da catalizzatore per l'apertura di mercati
rimasti finora troppo chiusi.
In prospettiva dell'allargamento,
che comporta l'estensione della politica dei trasporti e della rete
transeuropea su scala continentale, l'Europa deve ormai
riconsiderare il proprio ruolo sulla scena internazionale se vuole
garantirne uno sviluppo sostenibile e rimediare ai problemi di
congestione e di inquinamento.
I. L'ALLARGAMENTO CAMBIA LE CARTE
IN TAVOLA
L'allargamento, evento assolutamente straordinario,
conferirà all'Unione nel corso dei prossimi anni una dimensione
veramente continentale. Già attualmente le massime distanze superano
i 4 000 km (ad esempio tra il Sud della Spagna e il Nord della
Finlandia): esse sono destinate ad aumentare ulteriormente con
l'allargamento, che porterà una continuità territoriale su distanze
superiori a 3 000 km (come ad esempio tra Lisbona e Constanza in
Romania). Il volume della flotta aumenterà considerevolmente, tenuto
conto del fatto che le navi battenti le bandiere di Cipro e Malta
praticamente rappresenteranno, in termini di tonnellaggio,
l'equivalente dell'attuale flotta comunitaria.
La ripresa
dell'acquis comunitario nel settore dei trasporti, da parte dei
paesi candidati, non sembra porre gravi problemi. Questi paesi sono
già legati da accordi internazionali a quelli dell'Unione europea,
soprattutto per il trasporto merci internazionale e il trasporto
aereo. Resta però una difficoltà, che non riguarda peraltro solo i
trasporti, legata alla loro capacità amministrativa di applicare
l'acquis e di dotarsi di un numero sufficiente di controllori.
La
prima sfida per realizzare l'allargamento è quella di collegare i
futuri Stati membri alla rete transeuropea; questa è una delle
condizioni per il loro sviluppo economico legato alla prevedibile
crescita dei trasporti (come è avvenuto in seguito all'adesione di
Spagna, Portogallo e Grecia).
Ma l'allargamento è soprattutto
un'opportunità da cogliere per riequilibrare i modi di trasporto,
visto che negli Stati candidati una notevole percentuale dei
trasporti è ancora effettuata per ferrovia.
L'allargamento
permetterà infine di rafforzare la sicurezza marittima.
A. La
sfida delle infrastrutture
La rete transeuropea di trasporto dei
paesi candidati, identificata nel quadro di "Agenda 2000", comprende
quasi 19 000 km di strade, 21 000 km di linee ferroviarie, 4 000 km
di vie navigabili, 40 aeroporti, 20 porti marittimi e 58 porti
fluviali. Il rapporto fra lunghezza della rete e superficie coperta
è in genere molto meno soddisfacente nei paesi candidati rispetto
all'Unione, mentre il rapporto fra lunghezza della rete e
popolazione è generalmente analogo.
In base a tali premesse,
l'allargamento comporterà una vera esplosione del movimento di beni
e persone tra i paesi dell'Unione.
Nel 1998 i paesi candidati
hanno già esportato 112 milioni di tonnellate verso l'Unione, ossia
2,2 volte il volume degli scambi del 1990, per un valore di 68
miliardi di euro; essi hanno importato 50 milioni di tonnellate,
ossia più di 5 volte il tonnellaggio del 1990, per un valore di 90
miliardi di euro. Già ora si stanno formando strozzature alle
frontiere, con grave rischio di saturazione degli assi Est-Ovest.
Non è raro vedere autocarri incolonnati per oltre 50 km alla
frontiera fra Germania e Polonia.
Le possibili conseguenze
dell'assenza di reti efficienti di infrastrutture di trasporto che
permettano di far fronte a questa prevedibile crescita dei flussi di
scambio sono ancora in gran parte sottovalutate. Esse costituiscono
tuttavia un elemento chiave della strategia di sviluppo economico e
di integrazione dei paesi candidati nel mercato interno.
I
collegamenti tra gli Stati membri dell'Unione europea e i paesi
candidati all'adesione sono, per ragioni storiche, poco sviluppati.
Grazie ad un'intensa cooperazione tecnica tra gli esperti nazionali
dei vari paesi e la Commissione sono già stati individuati vari
corridoi, confermati in occasione delle Conferenze paneuropee di
Creta nel 1994 e di Helsinki nel 1997; è stata inoltre avviata una
valutazione globale del fabbisogno di infrastrutture nei paesi
candidati (processo TINA [101]).
[101] Transport Infrastructure
Needs Assessment (TINA). La relazione finale è stata pubblicata
nell'ottobre 1999.
Le risorse allocate dei bilanci pubblici sono
evidentemente insufficienti a fronte dei 91 miliardi di euro
necessari per realizzare, entro il 2015, le infrastrutture
prioritarie di trasporto nei paesi candidati dell'Europa centrale e
orientale, un importo che rappresenta l'1,5% del loro PIL relativo
al periodo considerato. Anche gli aiuti previsti nel quadro dello
strumento strutturale di preadesione (ISPA) sono molto limitati (520
milioni di euro all'anno per i trasporti) [102]. Nel quadro delle
future prospettive finanziarie della Comunità, la questione riveste
un interesse di primo piano.
[102] Va notato che i paesi
candidati fin dalla loro adesione potranno beneficiare anche degli
interventi strutturali, come previsto nella prospettiva finanziaria
(sezione "allargamento") adottata in occasione del vertice di
Berlino. La percentuale riservata ai trasporti non è però
nota.
Di conseguenza, è fondamentale mobilitare finanziamenti
privati, in particolare grazie a prestiti accordati dalla Banca
europea per gli investimenti. Come alcuni di essi hanno peraltro già
fatto, i paesi interessati dovranno ricorrere per quanto possibile a
forme non tradizionali di finanziamento, basate su fondi alimentati
da tasse sul carburante e oneri per l'uso delle infrastrutture.
I
finanziamenti vanno accordati in via prioritaria alle infrastrutture
che permettono l'eliminazione delle strozzature, in particolare alle
frontiere, e l'ammodernamento della rete ferroviaria. Oltre alle
opere di rinnovamento o di costruzione, è essenziale prevedere il
collegamento delle infrastrutture all'attuale rete di trasporto
transeuropea. La revisione degli orientamenti sulla rete
transeuropea, che la Commissione proporrà entro il 2004, dovrà
quindi tenere conto dell'integrazione dei paesi candidati.
B. Le
opportunità offerte da una rete ferroviaria ben sviluppata
Le
ferrovie rappresentano ancora oltre il 40% della quota del mercato
merci nei paesi dell'Europa Centrale e Orientale, cabotaggio
marittimo escluso; tale valore si avvicina ai livelli degli Stati
Uniti, mentre l'Unione europea vanta un misero 8%. Sulla base delle
tendenze attuali, la quota detenuta da tale modo potrebbe entro il
2010 ridursi del 10%. I flussi di merci hanno subito fin dal 1990 un
calo precipitoso, che ha raggiunto il suo massimo nel 1995 (65% del
valore registrato nel 1989). Questo calo è conseguenza del crollo
dell'industria pesante tradizionale e della crisi economica che ha
colpito tali paesi. Le società ferroviarie hanno dovuto fare fronte
a radicali cambiamenti dell'economia, senza disporre della
sufficiente preparazione. Esse si occupavano essenzialmente del
trasporto di prodotti pesanti - a basso valore aggiunto - tra
miniere e complessi industriali. Simili trasporti "tradizionali"
trovano sempre più difficilmente posto nelle moderne economie
emergenti in tali paesi. I concetti di "just-in-time" e di
"intermodalità", ancora sconosciuti alcuni anni fa, impongono un
radicale ripensamento di tutto il sistema dei trasporti ferroviari,
che risultano attualmente uno strumento obsoleto anche perché gli
investimenti in infrastrutture e per il rinnovo del materiale
rotabile sono fortemente diminuiti negli ultimi anni.
La presenza
di questa rete ferroviaria particolarmente ampia e densa e di un
know-how non trascurabile è tuttavia un'opportunità unica che non
deve essere trascurata, per contribuire al riequilibrio dei modi di
trasporto in un'Europa allargata. Occorrerà quindi fare il
necessario per convincere questi paesi della necessità di continuare
a mantenere elevata la partecipazione della ferrovia in termini di
trasporto merci, fissando a tal fine un obiettivo del 35% circa
entro il 2010.
Un mezzo per evitare il tendenziale declino è
operare una riforma del settore ferroviario nei paesi candidati
(separazione tra esercizio dei servizi e gestione
dell'infrastruttura, ristrutturazione delle società ferroviarie,
ecc..); tale riforma deve tuttavia essere effettuata prima che la
strada abbia preso il sopravvento.
Nei paesi candidati il mantenimento della quota
modale della ferrovia presuppone anche decisi interventi nel settore
del trasporto stradale, per garantire condizioni di concorrenza
leale tra modi di trasporto, considerato che la competitività del
trasporto stradale risulterà rafforzata dopo la sua integrazione nel
mercato comunitario. Gli effetti dell'apertura dei mercati del
trasporto stradale legata all'adesione non devono tuttavia essere
sopravvalutati, sia perché solo una piccola parte del parco veicoli
dei paesi candidati potrebbe (viste le norme tecniche in vigore)
svolgere operazioni di trasporto internazionale sia per via della
relativa convergenza che si sta gradualmente realizzando in materia
di costo delle operazioni, salari compresi (cfr. grafico seguente).
Il traffico Est-Ovest rappresenta, in termini di valore, il 3% del
traffico stradale internazionale complessivo dell'Unione europea.
Per questo motivo gli Stati membri sono nel complesso favorevoli
all'apertura del mercato dei trasporti stradali fin dall'adesione,
purché i paesi candidati diano effettiva applicazione all'acquis
comunitario. Esistono in ogni caso differenze di costo
considerevoli, dovute al basso livello salariale dei conducenti di
questi paesi, che nel breve termine potrebbero avere un impatto
negativo su alcuni mercati.
Costo per chilometro del trasporto
internazionale di merci su strada (1998)
Fonte: Cost and Benefit
of Enlargement study for Phare MCTP, Halcrow/NEI,
1999.
L'effettiva applicazione dell'acquis comunitario in materia
di trasporti stradali dovrebbe avere significativi effetti positivi
anche in materia di ambiente e di sicurezza stradale (impiego di
autocarri meno inquinanti).
C. Una nuova dimensione per la
sicurezza marittima
L'estensione delle coste marittime della
Comunità dopo l'allargamento permetterà di meglio organizzare il
controllo della navigazione e di ridurre al minimo i rischi di
incidente, soprattutto nel caso di navi che trasportano merci
pericolose o inquinanti. Occorre ricordare che il 90% del greggio
destinato all'Unione europea arriva via mare e quasi il 70% delle
importazioni transitano al largo delle coste della Bretagna e della
Manica.
Per diminuire i possibili rischi, la Commissione ha
proposto un insieme di importanti misure che mirano soprattutto
a:
- rafforzare i controlli effettuati dallo Stato di approdo;
- rafforzare la legislazione relativa alle società di
classificazione per garantire che solo società di classificazione
competenti, che rispondono a rigorosi criteri di qualità, siano
autorizzate a lavorare per conto degli Stati membri;
- ritirare
gradualmente le vecchie navi-cisterna monoscafo;
- instaurare un
sistema di risarcimento per le vittime dell'inquinamento marino;
- creare un'agenzia europea di sicurezza marittima.
Occorre
tuttavia riconoscere che, anche adottando tutte queste misure
(auspicabilmente nel più breve tempo possibile) la Comunità ha pochi
mezzi per far fronte ai rischi legati al livello al di sotto della
norma delle flotte di alcuni paesi candidati e ai controlli di
sicurezza inadeguati in alcuni porti. L'allargamento dovrebbe
permettere di rafforzare in tutti i porti i controlli cui sono
soggette le navi, come proposto dalla Commissione dopo l'incidente
di Erika. Dal continente europeo dovrebbero gradualmente scomparire
i porti di comodo, ben noti per i blandi controlli
effettuati.
L'allargamento deve anche essere l'occasione per
integrare nelle norme applicabili alle navi che approdano nei porti
europei non soltanto requisiti tecnici sulla struttura e la
manutenzione delle navi, ma anche disposizioni di carattere sociale,
cominciando con quelle concernenti gli equipaggi stabilite
dall'Organizzazione internazionale del lavoro.
La "lista nera"
delle navi fuori norma che, un domani, permetterà all'Unione europea
di rifiutare le navi pericolose, deve logicamente comprendere quelle
dotate di equipaggi sottoqualificati e mal pagati. L'Unione europea
deve quindi definire rapidamente la legislazione sociale minima che
intende imporre in materia di equipaggi. La Commissione propone
[103] di avviare un dibattito tra tutti i soggetti marittimi
interessati, per esaminare le problematiche legate alla formazione
ed alle condizioni di vita e di lavoro a bordo delle navi. Dovrebbe
così essere più facile in un'Europa allargata, che ha raddoppiato il
tonnellaggio della propria flotta, lottare contro le navi battenti
bandiera di comodo e contro l'affermarsi di porti di
comodo.
[103] COM(2001) 188 def.
A prescindere dalla
determinazione dell'Unione europea, uno dei maggiori problemi è
l'assenza di potere di controllo dell'Organizzazione marittima
internazionale (OMI) che stabilisce regole senza poterne verificare
la corretta applicazione da parte degli Stati di bandiera.
L'Organizzazione marittima internazionale deve dotarsi di mezzi di
controllo, per verificare che gli Stati di bandiera assumano le
proprie responsabilità. Analogamente a quanto avvenuto nel caso
dell'Organizzazione internazionale dell'aviazione civile e in
prospettiva dell'allargamento, l'Unione europea dovrebbe sostenere
la proposta del Giappone di dotare l'OMI di capacità di controllo
sugli Stati di bandiera. Esperti marittimi, di chiara fama
internazionale in materia di controlli, potrebbero così effettuare
ispezioni per individuare eventuali mancanze da parte degli Stati di
bandiera. Si tratta di un primo passo per garantire che vengano
rispettati gli impegni internazionali assunti da tutti gli Stati che
hanno sottoscritto le convenzioni OMI. Anche se le raccomandazioni
degli ispettori non dovessero avere vincolanti a livello
internazionale, le navi non conformi potrebbero essere comunque
inserite nella lista nera delle navi bandite dai porti
comunitari.
È inoltre opportuno trarre ispirazione dalle migliori
pratiche sviluppate a livello nazionale in campo sociale o fiscale,
come ad esempio il regime di tassazione commisurata al tonnellaggio,
per favorire il ritorno del massimo numero possibile di navi sotto
bandiera comunitaria. Con questo sistema, l'armatore paga una tassa
basata sul tonnellaggio in attività, a prescindere dal reddito
effettivo dell'impresa. La Commissione farà una proposta in tal
senso nel 2002.
È assolutamente necessario un controllo più
rigoroso delle bandiere di comodo, in particolare dal punto di vista
del rispetto di norme sociali minime, non solo per prevenire gli
incidenti in cui sono coinvolte navi che trasportano materie
inquinanti, ma anche per combattere le nuove forme di immigrazione
clandestina. Sono ormai all'ordine del giorno le navi incagliate
sulle coste europee, via privilegiata della nuova immigrazione
clandestina. Appare pertanto opportuno combinare a controlli mirati
su alcune bandiere di comodo le necessarie misure adottate nel
quadro della politica comunitaria in materia di cooperazione
giudiziaria.
L'immigrazione clandestina
Il settore del
trasporto non sfugge al problema dell'immigrazione clandestina. Sia
a livello regolamentare che di pratica amministrativa
(responsabilità civile dei trasportatori, controlli alle frontiere)
esistono già strumenti per limitare l'ingresso illegale degli
immigranti, che vanno tuttavia ulteriormente rafforzati in quanto il
problema non è destinato a ridimensionarsi in futuro.
La
responsabilità civile dei trasportatori, strumento importante nella
lotta contro l'immigrazione clandestina, non è ancora interamente
armonizzata a livello europeo. Le severe disposizioni sulla
responsabilità dei trasportatori che esistono in alcuni Stati membri
sono oggetto di critiche a vario livello. Ci si chiede in
particolare se la delega dei compiti di controllo al trasportatore
sia uno strumento politico adeguato e le opinioni divergono sia sul
grado di diligenza che si può attendere da un trasportatore sia
sulla gerarchia fra legislazioni nazionali in materia e disposizioni
di diritto internazionale.
Una tavola rotonda che riunisce le
parti interessate, in particolare gli Stati membri, esponenti del
settore dei trasporti e organizzazioni umanitarie permetterà
auspicabilmente alla Commissione di predisporre eventuali nuove
iniziative, fondate su un ragionevole compromesso
politico.
Controlli rigorosi alle frontiere esterne costituiscono
un altro elemento chiave della lotta contro l'immigrazione
clandestina. Per compensare l'abolizione dei controlli alle
frontiere interne, occorre garantire un livello comune equivalente
dei controlli alle frontiere esterne ed è fondamentale il rispetto
degli obblighi esistenti secondo l'acquis di Schengen. I controlli
alle frontiere possono ovviamente comportare ritardi, da compensare
facendo ricorso ad apparecchiature di controllo efficienti, a nuove
tecnologie ed alla cooperazione e gli scambi di personale.
La
Comunità dovrebbe infine dotarsi gradualmente di un sistema di
gestione del traffico marittimo lungo le proprie coste. Finora i
movimenti delle navi sono regolati in base ad accordi bilaterali,
stipulati nel quadro dell'OMI, ne sono esempio la Manica o il regime
di separazione del traffico al largo delle coste bretoni (rail
d'Ouessant). Si tratta di controlli locali della circolazione
(distanze, velocità, rotte). Se saranno adottate le proposte
presentate dalla Commissione (pacchetto "Erika II") essi verteranno
anche sulla pericolosità dei carichi e permetteranno, in caso di
maltempo di deviare la rotta delle navi, anche se navigano al di
fuori delle acque territoriali. A prescindere dalla natura dei
controlli, le informazioni raccolte non sono in genere valorizzate
né trasmesse ad altri centri, autorità o organismi che potrebbero a
vario titolo essere interessati dalle rotte seguite dalle
navi.
La futura Agenzia europea di sicurezza marittima faciliterà
lo scambio sistematico di informazioni, tanto più che il ricorso a
sistemi di identificazione (transponder), l'obbligo di installare
una scatola nera e, in un prossimo futuro, il programma Galileo
permetteranno di controllare la posizione delle navi con un margine
di errore di pochi metri. L'Unione allargata potrebbe così dotarsi
entro il 2010 di un sistema di gestione del traffico marittimo, come
già esiste per il traffico aereo, per proteggersi da navi pericolose
o sospette che potrebbero essere così dirottate verso "porti
rifugio". Grazie ad un simile sistema di gestione armonizzata del
traffico marittimo dal Bosforo al Mar Baltico, dal Golfo di
Guascogna alla Manica, l'Unione europea potrà coordinare mezzi
d'intervento e di controllo che le permetteranno, senza istituire un
apposito corpo di guardacoste, di intervenire efficacemente,
analogamente a quanto avviene negli Stati Uniti contro pericoli
provenienti dal mare (traffico di droga, immigrazione clandestina o
trasporto di merci pericolose, ecc.).
Perché l'allargamento sia
coronato da successo occorrerà:
- prevedere nelle prospettive
finanziarie della Comunità (dopo il 2006) adeguati finanziamenti
pubblici destinati alle infrastrutture nei nuovi paesi membri e
collegare con infrastrutture di qualità i futuri Stati membri alla
rete transeuropea dell'Unione entro il 2010, per mantenere la quota
modale delle ferrovie al 35% nei paesi candidati mobilitando a tal
fine finanziamenti del settore privato;
- sviluppare le capacità
amministrative dei paesi candidati, formando in particolare
controllori e personale amministrativo incaricati di controllare
l'effettiva applicazione della legislazione sui trasporti;
-
favorire il ritorno del massimo numero possibile di navi sotto
bandiera comunitaria, ispirandosi alle migliori pratiche nazionali
sviluppate in campo sociale o fiscale, come ad esempio la tassazione
commisurata al tonnellaggio;
- rafforzare i controlli in materia
di sicurezza marittima, istituendo un sistema europeo di gestione
del traffico marittimo.
II. L'EUROPA ALLARGATA DEVE AFFERMARSI
SULLA SCENA MONDIALE
Paradossalmente, malgrado sia la prima
potenza commerciale a livello mondiale e svolga gran parte delle
proprie attività commerciali al di fuori delle proprie frontiere,
l'Unione ha un peso molto relativo quando si tratta di adottare le
regole internazionali che di fatto disciplinano i trasporti. Ciò è
dovuto al fatto che l'Unione europea, in quanto tale, è esclusa
della maggior parte delle organizzazioni intergovernative dove le è
riconosciuto unicamente un ruolo di osservatore. Occorre rimediare
rapidamente a questa situazione, prevedendo l'adesione della
Comunità alle organizzazioni intergovernative che disciplinano i
trasporti, in modo che la trentina di membri dell'Unione allargata
non soltanto parlino con un'unica voce, ma soprattutto possano
influenzare l'attività di tali organizzazioni nell'interesse comune
e dello sviluppo sostenibile.
La necessità che l'Europa si
esprima con un'unica voce, in difesa dei propri interessi
industriali e ambientali, è particolarmente sentita nel settore dei
trasporti aerei.
La volontà di affermare maggiormente la propria
presenza nella mondializzazione dei trasporti è stata espressa
chiaramente dall'Unione nell'accettare la sfida del programma
Galileo. Senza una propria autonomia nel settore della
radionavigazione satellitare, l'Europa rischia di non poter
controllare adeguatamente lo sviluppo regolamentato dei modi di
trasporto.
A. Una sola voce per l'Unione europea presso gli
organismi internazionali
L'acquis comunitario si è sviluppato
considerevolmente negli ultimi dieci anni, in particolare nel
settore dei trasporti aerei e marittimi. Esso non è più, come
avveniva in passato, la semplice ripresa di convenzioni
internazionali. La Comunità ha adottato normative specifiche che non
sempre si conformano alle raccomandazioni o agli accordi delle
organizzazioni internazionali.
In materia di sicurezza marittima,
la Comunità ha deciso di bandire dai suoi porti entro il 2015 le
navi cisterna monoscafo. La determinazione dell'Unione europea ha
spinto l'Organizzazione marittima internazionale a modificare il
previsto calendario per l'eliminazione di tali navi. Gli sforzi
della Commissione per ridurre progressivamente le emissioni sonore
degli aerei hanno inoltre contribuito ad accelerare il dibattito
multilaterale volto a rivedere gli standard sul rumore degli aerei
nell'ambito dell'Organizzazione internazionale dell'aviazione civile
(ICAO).
Ciò dimostra che un'azione ben coordinata dell'Unione può
avere un impatto reale sulle decisioni adottate da organismi
internazionali.
Va purtroppo constatato che gli Stati membri non
sempre adottano una posizione comune nell'ambito di queste
organizzazioni, rispetto a quanto convenuto a livello
comunitario.
L'allargamento rafforza la necessità per l'Unione
europea di lanciare un segnale positivo di coerenza tra le norme
adottate a 15 e quelle applicate a 150 nelle istanze internazionali.
L'Unione europea deve rafforzare la sua capacità ad affermarsi sul
piano internazionale ed essere in grado di esprimersi con voce
unanime in funzione dei propri interessi sociali, industriali e
ambientali. Nel quadro dei negoziati OMC, l'Unione europea
continuerà a fungere da catalizzatore per l'apertura del mercato di
trasporto, tutelando la qualità di questi servizi, l'espletamento di
funzioni di interesse economico generale e la sicurezza degli
utilizzatori.
La Comunità deve dotarsi dei mezzi per esercitare
un'influenza effettiva presso le organizzazioni internazionali
competenti nel settore dei trasporti, in particolare
l'Organizzazione internazionale dell'aviazione civile e
l'Organizzazione marittima internazionale. La Commissione proporrà
al Consiglio, entro la fine del 2001, di avviare negoziati con
queste organizzazioni affinché l'Unione europea ne divenga membro a
tutti gli effetti. In questo contesto la Commissione ha già proposto
l'adesione della Comunità a Eurocontrol.
L'allargamento solleva
un problema specifico circa lo statuto della Comunità in seno alle
organizzazioni intergovernative competenti per la navigazione
fluviale sul Reno o sul Danubio. Per ragioni storiche, la
Commissione centrale per la navigazione sul Reno stabilisce regole
tecniche e di comportamento per i battelli che navigano sul Reno e
sui suoi affluenti (ossia il 70% circa del tonnellaggio europeo). In
genere la Comunità ha cercato di riprendere tali regole nella
normativa comunitaria applicabile a tutta la rete delle vie
navigabili. La coesistenza di queste due fonti normative pone
problemi in materia di rilascio dei certificati, protezione degli
equipaggi e emissioni di gas.
La dicotomia è probabilmente
destinata a farsi ancor più netta con l'allargamento. In assenza di
interventi correttivi, quando i sei paesi candidati all'adesione
collegati alla rete internazionale di vie navigabili della Comunità
avranno adottato l'acquis comunitario, il regime in vigore sul Reno
risulterebbe diverso dal regime comunitario applicabile alle altre
vie navigabili (il Danubio superiore, Oder ed Elba, ad esempio)
benché esse siano tutte in territorio comunitario e interconnesse. I
nuovi Stati membri dovrebbero così adottare la normativa comunitaria
e rilasciare certificati comunitari che non avrebbero tuttavia
alcuna validità sul Reno: una situazione contraria ai principi che
regolano il mercato unico.
Per questo motivo la Commissione
proporrà che la Comunità diventi a tutti gli effetti membro della
Commissione di navigazione del Reno e della Commissione del
Danubio.
B. L'urgente necessità di una dimensione esterna per il
trasporto aereo
Il trasporto aereo, più di altri modi, risulta
dipendente dal contesto internazionale. Per situarsi tra i grandi
operatori mondiali, le maggiori compagnie aeree europee devono
infatti operare in tutto il mondo. I voli sulle lunghe distanze, in
particolare quelli sulle rotte transatlantiche, sono i più redditizi
e devono essere sfruttati al massimo se compagnie europee vogliono
salvaguardare la propria competitività, soprattutto ora che i
traffici domestici sono sempre più esposti alla concorrenza del TGV.
Gli accordi bilaterali, compresi gli accordi "open skies" tra alcuni
Stati membri e gli Stati Uniti [104], limitano però l'esercizio dei
diritti di traffico aereo alle sole compagnie nazionali. Ciò
significa che sulla rotta Amsterdam-New York, solo una compagnia
olandese può garantire un volo a partire da Amsterdam, mentre
qualsiasi compagnia statunitense può volare verso qualunque città
europea. In caso di fusione di due compagnie aeree che appartengono
a Stati diversi, le due rischierebbero di perdere i loro portafogli
di diritti di traffico. Nei negoziati concernenti gli accordi tra
gli Stati Uniti e gli Stati membri dell'Unione europea,
l'amministrazione americana riconosce infatti soltanto le compagnie
di ciascuno Stato membro e non le compagnie europee. Non esiste
infatti uno statuto giuridico adeguato che permetta di ovviare a
tale requisito di nazionalità. Lo statuto della società di diritto
europeo dovrebbe avere un ruolo trainante nell'abolizione di simili
requisiti, che limitano l'accesso al mercato ai vettori
"esclusivamente" nazionali. In altri termini, si tratta di
attribuire alle compagnie aeree europee una "nazionalità
comunitaria" nelle relazioni con i paesi terzi.
[104] Svezia,
Finlandia, Danimarca, Paesi Bassi, Belgio, Lussemburgo, Germania,
Austria, Italia e Portogallo hanno tutti firmato un accordo "cielo
aperto" con gli Stati Uniti. Gli accordi "open skies" danno libero
accesso a tutti i vettori designati dalle diverse parti, che
soddisfano specifiche condizioni di nazionalità (capitale detenuto a
maggioranza da cittadini del paese in questione). Passando ad un
caso specifico, l'accordo tra il Regno Unito e gli Stati Uniti
differisce in quanto si tratta di un accordo di libero accesso per
tutte le destinazioni nel Regno Unito, salvo gli aeroporti di
Heathrow e (in misura minore) di Gatwick. Per quanto riguarda in
particolare l'aeroporto di Heathrow, nel quadro dell'accordo
soltanto due vettori britannici e due vettori americani sono
autorizzati a volare tra questo aeroporto e gli Stati
Uniti.
L'attuale situazione nella quale le condizioni di accesso
vengono negoziate con i paesi terzi separatamente da ogni Stato
membro e non a livello di Unione europea, costituisce un handicap.
Per citare un solo esempio, le compagnie europee hanno potuto
ottenere soltanto 160 bande orarie (slot) presso l'aeroporto di
Tokyo Narita, mentre quelle americane ne hanno 640.
Nonostante la
liberalizzazione del trasporto aereo nella Comunità, le compagnie
possono operare soltanto a partire dalla loro base nazionale e non
possono ricorrere alle fusioni come invece avviene in altri settori.
I collegamenti transatlantici sono quindi distribuiti tra più di 20
compagnie sul fronte europeo contro 7 compagnie americane, destinate
probabilmente a ridursi prossimamente a 4 o 5 in seguito alle
fusioni in corso negli Stati Uniti. Le compagnie europee si limitano
a un solo mercato per i loro servizi intercontinentali e dispongono
spesso di un solo "hub". Una compagnia francese può offrire voli da
Berlino a Malaga, ma non può offrire un volo da Berlino a New York.
La concorrenza, in particolare le compagnie americane, possiede
molti "hub" a partire dai quali proporre collegamenti
intercontinentali e non solo con destinazione finale nella Comunità,
ma anche con altre destinazioni, grazie ad alleanze tra
compagnie.
Questo contesto internazionale spiega in gran parte
l'attuale situazione del settore dei trasporti aerei: le prime 3
compagnie americane trasportano ciascuna ogni anno in media 90
milioni di passeggeri contro i 30-40 milioni delle maggiori
compagnie europee. Le compagnie più modeste non dispongono di un
mercato nazionale sufficientemente sviluppato per garantirne la
competitività.
È dunque necessario sviluppare quanto prima una
dimensione esterna del trasporto aereo commisurata all'importanza
dell'acquis sul piano interno. Per questo motivo la Commissione ha
denunciato alla Corte di giustizia delle Comunità europee la
compatibilità degli accordi "open skies". Senza attendere l'esito
del contenzioso, gli Stati membri devono accettare che sia la
Comunità a negoziare gli accordi aerei, in particolare con gli Stati
Uniti, come già è avvenuto con la Norvegia, la Svizzera, l'Islanda e
i paesi candidati.
Essa, con i suoi principali partner, deve
fondare tali accordi su principi che garantiscano libertà di accesso
ai diritti di traffico, eque condizioni di concorrenza, tutela della
sicurezza e dell'ambiente e soppressione delle regole di proprietà.
Su questi principi si fonda il concetto di zona transatlantica dei
trasporti aerei, che la Commissione propone di sostituire agli
accordi transatlantici attualmente in vigore. La zona transatlantica
creerà il più grande spazio aereo liberalizzato al mondo: ogni
compagnia aerea, europea o americana, potrà liberamente operare
senza restrizioni in quanto a diritti di traffico e nel rispetto
delle regole convenute tra le parti in materia di concorrenza,
sicurezza e ambiente. Queste regole sono gestite nell'ambito di
istanze comuni. Sarà inoltre necessario studiare la possibilità di
intavolare negoziati aerei con altri importanti partner, in
particolare il Giappone e la Russia.
C. L'importanza di
realizzare un programma di portata mondiale: Galileo
La
radionavigazione via satellite è una tecnologia che permette, grazie
ad un apposito ricevitore, di captare segnali emessi da una
costellazione di molti satelliti per determinare, in qualsiasi
momento e con estrema precisione, oltre all'ora esatta anche la
propria posizione in termini di longitudine, latitudine e
altitudine.
Tale tecnologia registra un successo crescente e
trova ogni giorno nuove applicazioni, in molteplici attività di
natura sia pubblica che privata. La tecnologia è stata applicata in
molteplici settori, come ad esempio nei trasporti (localizzazione e
controllo della velocità di mezzi in movimento, assicurazioni,
ecc.), nelle telecomunicazioni (segnali per l'integrazione delle
reti, interconnessioni bancarie, collegamento di reti elettriche),
in medicina (teletrattamento dei pazienti), in giustizia (controllo
di imputati, ecc.), nelle dogane (indagini sul campo, ecc.) o in
agricoltura (sistemi di informazione geografica).
Si tratta di
una tecnologia dall'evidente carattere strategico, potenzialmente
foriera di vantaggi economici considerevoli.
Per il momento essa
è però controllata soltanto dagli Stati Uniti, con il sistema GPS, e
dalla Russia, con il sistema GLONASS; i due sistemi sono stati
sviluppati per fini militari ed esiste quindi la possibilità che i
segnali vengano interrotti o distorti in qualsiasi momento, in
difesa degli interessi dei due paesi. Ciò è peraltro già avvenuto,
quando gli Stati Uniti hanno interrotto il segnale del GPS durante
la guerra del Kosovo. L'affidabilità dei due sistemi non è totale:
gli utenti non sono ad esempio informati tempestivamente degli
errori e la trasmissione è a volte disturbata, soprattutto nelle
città e nelle regioni situate a latitudini estreme del Nord
dell'Europa.
L'Europa non può permettersi di dipendere
completamente da paesi terzi in un campo così strategico.
Per
questo motivo, la Commissione ha presentato un programma autonomo di
radionavigazione via satellite, chiamato Galileo, che consiste nel
lanciare una costellazione di 30 satelliti che coprono tutta la
superficie del pianeta, integrata da emittenti terrestri locali che
permettono di fornire un servizio universale e disponibile a
prescindere dalla posizione, anche in luoghi nascosti (tunnel,
parcheggi sotterranei, ecc.).
Il successo del programma Galileo
dipende soprattutto dal fatto che la Comunità assuma una posizione
unitaria nei negoziati internazionali. Un primo importante passo in
questo senso è stato realizzato alla Conferenza mondiale sulle
radiocomunicazioni tenutasi nel maggio 2000 a Istanbul, ove sono
state ottenute le frequenze necessarie per realizzare il progetto.
La Comunità deve però anche condurre negoziati internazionali, per
sviluppare la complementarità di Galileo con i sistemi americani e
russi e garantirne la sinergia. La possibilità di usufruire
contemporaneamente di un segnale GPS e di un segnale Galileo
rafforzerà reciprocamente le prestazioni dei due sistemi. Sono in
corso negoziati con le autorità americane e russe
sull'interoperabilità dei sistemi e sulle frequenze necessarie allo
sviluppo del progetto. Le trattative con gli Stati Uniti non hanno
per il momento dato risultati positivi mentre la Russia, in
occasione del vertice di Parigi del 30 ottobre 2000 con l'Unione
europea, ha manifestato la sua volontà di sviluppare la
complementarità tra il sistema Glonass e Galileo.
Grazie a questo
progetto, l'Unione europea disporrà entro il 2008 di un sistema a
copertura mondiale, sotto il suo completo controllo e conforme alle
proprie esigenze in termini di precisione, affidabilità e sicurezza.
Essa potrà così contare su di uno strumento essenziale per la
politica di sviluppo dei trasporti. Alcuni esempi: Galileo offrirà
la possibilità di individuare immediatamente le merci trasportate
sulla rete ferroviaria, permettendo così di sviluppare una politica
"just in time". Galileo permetterà di posizionare con estrema
precisione le navi che trasportano carichi pericolosi dando modo
alle autorità marittime di garantire la sicurezza del traffico, in
particolare in zone a forte passaggio come il regime di separazione
del traffico al largo delle coste bretoni (rail d'Ouessant). I
servizi di emergenza, salvataggio e protezione civile rappresentano
altre applicazioni cui Galileo è in grado di offrire soluzioni
affidabili e conformi ai più rigorosi requisiti. Galileo aprirà
l'accesso ad un mercato potenziale di 9 miliardi di euro all'anno
per un investimento equivalente a circa [250 km] di linee
ferroviarie ad alta velocità.
Galileo potrebbe così rivoluzionare
i trasporti, com'è avvenuto con la liberalizzazione dei trasporti
aerei (che ha portato alla creazione di compagnie dai costi ridotti
in grado di offrire nuove prospettive per il turismo) o con la
telefonia mobile (che ha cambiato radicalmente la vita quotidiana
dei cittadini).
Le quattro tappe del programma Galileo
sono:
una fase di studio che sarà completata nel 2001;
- una
fase di sviluppo e di prova per l'invio dei primi satelliti nel
2001-2005;
- una fase di spiegamento di una costellazione di 30
satelliti: 2006-2007;
- una fase di esercizio a partire dal
2008.
Avendo il Consiglio europeo di Stoccolma deciso di avviare
senza indugio questo programma, il suo futuro dipende ora dalla
mobilitazione del settore privato a finanziare gran parte delle fasi
di sviluppo e realizzazione. La Commissione ha pertanto proposto la
creazione di un'impresa comune, ai sensi dell'articolo 171 del
trattato, per completare la fase attuale di sviluppo e predisporre
la comune raccolta di finanziamenti pubblici e privati.
L'impresa
comune affiderà all'Agenzia spaziale europea (ESA) l'attuazione
della parte spaziale e della relativa parte terrestre del sistema
per la fase di sviluppo. In fase di realizzazione, all'impresa
comune potrebbe subentrare una società di diritto
europeo.
CONCLUSIONI: IL MOMENTO DELLE SCELTE
Per avviare il
processo che permetterà, nel corso dei prossimi 30 anni, di
instaurare un sistema di trasporti veramente sostenibile occorrono
svariate misure e molteplici strumenti politici. Le misure indicate
nel Libro bianco non sono che una prima fase di una più complessa
strategia di lungo termine.
L'adattamento della politica comune
dei trasporti alle esigenze dello sviluppo sostenibile sarà
possibile solo se verranno rapidamente risolti diversi
problemi:
- un sufficiente finanziamento delle infrastrutture
necessarie per sopprimere le strozzature e per i collegamenti tra
regioni periferiche e regioni centrali della Comunità; il
completamento della rete transeuropea resta una condizione
preliminare per riequilibrare i modi di trasporto;
l'internalizzazione dei costi esterni, in particolare quelli
ambientali, nella tariffazione delle infrastrutture risulta a tal
fine fondamentale;
- una volontà politica di far adottare le
sessanta misure proposte dal Libro bianco. L'Unione europea eviterà
la congestione soltanto vegliando attentamente sul rispetto delle
condizioni di concorrenza regolata che, per il trasporto merci,
rappresentano l'ultima chance della ferrovia;
- un nuovo
approccio del trasporto urbano da parte delle autorità locali, per
conciliare l'ammodernamento del servizio pubblico e la
razionalizzazione dell'uso dell'automobile; questo è il prezzo per
poter rispettare gli impegni internazionali di riduzione delle
emissioni di CO2;
- il soddisfacimento delle esigenze degli
utenti che, a fronte di una mobilità sempre più cara, hanno diritto
ad un servizio di qualità ed al totale rispetto dei propri diritti,
indipendentemente dal fatto che il trasporto sia effettuato da
imprese pubbliche o da società private; ciò permetterà di fare
dell'utente il vero centro focale dell'organizzazione dei
trasporti.
La politica comune dei trasporti non potrà però da
sola risolvere tutti i problemi. Essa deve inserirsi in una
strategia generale che, integrando l'irrinunciabile esigenza dello
sviluppo sostenibile, comprende:
- la politica economica e i
cambiamenti nel processo produttivo che influenzano la domanda di
trasporto;
- la politica di assetto del territorio, in
particolare la politica urbanistica - bisogna evitare di
moltiplicare inutilmente le esigenze di mobilità con una
pianificazione urbana non equilibrata;
- la politica sociale e
quella in materia di istruzione, modificando i ritmi di lavoro e gli
orari scolastici;
- la politica di trasporto urbano a livello
locale, in particolare i grandi agglomerati urbani;
- la
politica di bilancio e fiscale, per garantire l'internalizzazione
dei costi esterni, soprattutto quelli ambientali, ed il
completamento della rete transeuropea;
- la politica di
concorrenza, affinché, soprattutto nel settore ferroviario,
l'apertura del mercato non sia frenata dalle compagnie dominanti già
presenti sul mercato, coerentemente con l'obiettivo di servizi
pubblici di qualità elevata;
- la politica di ricerca sui
trasporti in Europa, per rendere più coerenti le diverse iniziative
avviate a livello comunitario, nazionale e privato, in applicazione
del concetto di spazio europeo della ricerca.
Alcune misure
individuate nel presente Libro bianco, come il ruolo
dell'autovettura privata o la qualità del servizio pubblico,
presuppongono scelte ed interventi a livello nazionale, nel quadro
di una chiara sussidiarietà. Le proposte del Libro bianco (cfr.
allegato I) riguardano una sessantina di misure da adottare a
livello comunitario. Alla stregua di quanto avviene in altri
settori, come l'energia, le telecomunicazioni o i servizi
finanziari, bisogna sviluppare nei trasporti a livello europeo una
nuova forma di regolamentazione che faccia agire di concerto le
autorità di regolamentazione nazionale man mano istituite, ad
esempio, per l'allocazione delle bande orarie nel settore aereo o
delle linee in quello ferroviario o ancora per vegliare sulla
sicurezza stradale. Si tratta di uno degli aspetti distintivi della
nuova "governance" [105].
[105] « La governance Europea - Un Libro
bianco» COM(2001) 428 def.
Queste misure, come già sottolineato,
sono più ambiziose di quanto sembra. Va realizzato che nel processo
di adozione, che molto spesso passa per la procedura di codecisione
fra Parlamento europeo e Consiglio, è necessario abbandonare la
prassi della ricerca sistematica del consenso seguita finora dai
ministri dei trasporti. Occorre sfruttare pienamente tutte le
possibilità stabilite dal trattato di Maastricht e ampliate dal
trattato di Amsterdam e di Nizza di adottare decisioni a maggioranza
qualificata.
Per accelerare il ritmo decisionale e verificare i
progressi compiuti, la Commissione ha deciso di presentare una serie
di scadenze legate ad obiettivi precisi; essa traccerà inoltre nel
2005 un bilancio globale dell'attuazione delle misure indicate nel
Libro bianco. Questo bilancio terrà conto delle conseguenze
economiche, sociali e ambientali delle misure proposte [106]. Esso
sarà basato anche su un'analisi dettagliata delle conseguenze
dell'allargamento che rischiano di modificare la struttura del
sistema di trasporti europeo. La Commissione, oltre a quantificare
quanto più possibile gli obiettivi prefissi, intende presentare nel
2002 una comunicazione per precisare tali obiettivi.
[106]
Controllo realizzato nel quadro del meccanismo «TERM»:Transport and
Environnement Reporting Mechanism.
ALLEGATI
I ALLEGATO I:
PROGRAMMA DI AZIONE
Le misure proposte dal Libro bianco possono
essere così riassunte:
1. RIEQUILIBRARE I MODI DI
TRASPORTO
1.1. Migliorare la qualità del trasporto su strada
*
Armonizzare i controlli e le sanzioni entro la fine del 2001
per:
- promuovere l'efficienza e l'uniformità di interpretazione,
applicazione e controllo della legislazione in vigore nel settore
dei trasporti su strada;
- determinare la responsabilità del
datore di lavoro in alcune infrazioni commesse dal conducente;
-
armonizzare le condizioni di fermo del veicolo;
- aumentare il
numero di controlli che gli Stati membri sono tenuti ad effettuare
(finora, l'1% dei giorni di lavoro effettuati) per verificare
l'osservanza dei tempi di guida e di riposo dei conducenti.
*
Tutelare l'attrattiva della professione di autotrasportatore,
promuovendo le competenze necessarie e garantendo adeguate
condizioni di lavoro.
* Armonizzare le clausole minime dei
contratti che disciplinano l'attività di trasporto, per consentire
la revisione delle tariffe in caso di aumento degli oneri (ad
esempio il carburante).
1.2. Rilanciare le ferrovie
*
Garantire la progressiva apertura del mercato ferroviario in Europa.
La Commissione presenterà entro la fine del 2001 un secondo
pacchetto di misure per il settore ferroviario che prevederà:
-
l'apertura al cabotaggio dei mercati nazionali del trasporto merci;
- un elevato livello di sicurezza della rete ferroviaria, grazie
ad una regolamentazione stabilita in maniera indipendente ed alla
chiara definizione delle responsabilità di ciascun soggetto;
-
l'aggiornamento della direttiva sull'interoperabilità, per tutti gli
elementi della rete ferroviaria ad alta velocità e convenzionale;
- la progressiva apertura dei trasporti internazionali di
passeggeri;
- la promozione di misure volte a garantire la
qualità dei servizi ferroviari e i diritti degli utenti; una
proposta di direttiva fisserà, in particolare, le condizioni di
risarcimento in caso di ritardo o inadempienza degli obblighi di
servizio. Saranno altresì proposte altre misure concernenti lo
sviluppo di indicatori di qualità dei servizi, le condizioni
contrattuali, la trasparenza dell'informazione per i passeggeri e i
meccanismi di soluzione extragiudiziale dei conflitti.
*
Rafforzare la sicurezza ferroviaria, grazie ad una nuova direttiva
ed alla creazione di una struttura comunitaria di interoperabilità e
sicurezza ferroviaria.
* Sostenere la realizzazione di nuove
infrastrutture, soprattutto tratti ferroviari con priorità per le
merci.
* Avviare un dialogo con l'industria ferroviaria, nel
quadro di un accordo volontario per ridurre gli effetti nocivi
sull'ambiente.
1.3. Controllare la crescita del trasporto
aereo
* Proporre l'istituzione entro il 2004, nel quadro del
cielo unico di:
- un'autorità di regolamentazione forte, dotata
di risorse sufficienti e autonome rispetto ai vari interessi in
gioco, capace di definire obiettivi che garantiscano la crescita del
traffico e la sicurezza;
- un meccanismo che garantisca ai
militari il mantenimento delle loro capacità di difesa, sfruttando
le possibilità di cooperazione che permettono di rendere
l'organizzazione dello spazio aereo globalmente più efficiente;
- un dialogo con le parti sociali (iniziando eventualmente dai
controllori aerei) che permetta, come è avvenuto in altri settori,
di focalizzare l'attenzione sulla politica aerea comune
dall'incidenza sociale considerevole; il dialogo potrebbe portare
alla conclusione di accordi tra le organizzazioni interessate;
-
una cooperazione con Eurocontrol, che permetta di sfruttarne le
competenze e l'esperienza per l'elaborazione e la gestione delle
regole comunitarie;
- un sistema di sorveglianza, ispezione e
sanzione che garantisca l'effettiva applicazione delle regole.
*
Ripensare, nel quadro dell'Organizzazione dell'aviazione civile, il
regime fiscale del trasporto aereo e negoziare l'introduzione di una
tassazione del kerosene entro il 2004 e la modulazione degli oneri
di navigazione aerea in rotta.
* Avviare nel 2002 una riflessione
sul futuro degli aeroporti per:
- meglio sfruttare le capacità
esistenti;
- rivedere il sistema degli oneri aeroportuali;
-
integrare il trasporto aereo in una logica di sistema con gli altri
modi;
- individuare il fabbisogno di nuove infrastrutture
aeroportuali.
* Presentare nel 2003 una revisione del sistema di
attribuzione delle fasce orarie, per aumentare l'accesso al mercato,
tenendo conto della necessità di ridurre l'impatto ambientale negli
aeroporti comunitari.
* Negoziare con gli Stati Uniti un accordo
aereo transatlantico comune da sostituire agli accordi vigenti «open
skies».
1.4. Adattare il sistema marittimo e fluviale
*
Sviluppare le infrastrutture necessarie alla realizzazione di vere e
proprie autostrade del mare.
* Semplificare il quadro
regolamentare in materia di trasporto marittimo e fluviale,
promuovendo la creazione di sportelli unici per le formalità
amministrative e doganali e raggruppando tutti i soggetti coinvolti
nella catena logistica.
* Proporre un quadro regolamentare di
controllo della sicurezza dei passeggeri a bordo delle navi che
effettuano crociere in Europa, per combattere i rischi di attentato,
come già avviene per i trasporti aerei.
* Rafforzare le regole in
materia di sicurezza marittima, in cooperazione con l'Organizzazione
marittima internazionale e, in particolare, con l'Organizzazione
internazionale del lavoro, al fine di:
- integrare nei controlli
delle navi il rispetto di regole sociali minime;
- sviluppare un
effettivo sistema europeo di gestione del traffico marittimo.
*
Favorire il ritorno del massimo numero di navi sotto bandiera
comunitaria, ispirandosi alle migliori pratiche elaborate in campo
sociale o fiscale, proponendo nel 2002 misure sulla tassazione
commisurata al tonnellaggio e la revisione della disciplina degli
aiuti di Stato nel settore marittimo.
* Migliorare la situazione
del trasporto fluviale mediante:
- l'uniformazione in corso delle
prescrizioni tecniche per l'intera rete comunitaria di vie
navigabili entro il 2002;
- l'armonizzazione più completa dei
certificati di guida per l'intera rete comunitaria di vie
navigabili, compreso il Reno; la Commissione farà una proposta in
tal senso nel 2002;
- l'armonizzazione delle condizioni in
materia di periodi di riposo, membri dell'equipaggio, composizione
dell'equipaggio e periodi di navigazione dei battelli della
navigazione interna; La Commissione farà una proposta in tal senso
nel 2002.
1.5. Legare il destino dei modi di trasporto
*
Creare entro il 2003 un nuovo programma volto a promuovere soluzioni
alternative alla strada (Marco Polo), che potrebbe ricevere una
dotazione di circa 30 milioni di euro all'anno, per il lancio di
progetti commerciali.
* Proporre entro il 2003 un nuovo quadro
comunitario per lo sviluppo della professione di integratore-merci e
per la standardizzazione delle unità di trasporto e delle tecniche
di carico delle merci.
2. ELIMINARE LE STROZZATURE
*
Riesaminare nel 2001 gli orientamenti della rete transeuropea per
eliminarne le strozzature, promuovendo la costituzione di corridoi
prioritari per le merci, una rete veloce per i passeggeri,
l'adozione di piani di gestione del traffico sui principali assi
stradali, nonché modificando il cosiddetto "elenco di Essen" con
l'aggiunta dei seguenti progetti:
- attraversamento ferroviario a
grande capacità dei Pirenei per le merci;
- treno ad alta
velocità/trasporto combinato Est europeo Parigi-Stoccarda-Vienna;
- ponte/galleria del Fehmarnbelt tra Germania e Danimarca;
-
progetto di navigazione satellitare Galileo;
- miglioramento
della navigabilità del Danubio tra Straubing e Vilshofen;
-
linea ferroviaria Verona-Napoli, compresa la sezione Bologna-Milano;
- interoperabilità ferroviaria della rete iberica ad alta
velocità.
* Aumentare al 20%, nel 2001, la percentuale massima di
intervento finanziario imputabile al bilancio della rete
transeuropea per le principali strozzature ferroviarie, comprese
quelle esistenti alle frontiere con i paesi candidati all'adesione e
subordinare successivamente la concessione dei finanziamenti a
specifiche condizioni.
* Presentare nel 2004 una profonda
revisione della rete transeuropea, volta in particolare ad integrare
le reti dei paesi candidati all'adesione, ad introdurre il concetto
di autostrade del mare, a sviluppare capacità aeroportuali, a meglio
collegare le regioni periferiche ed a rafforzare la coesione
territoriale.
* Istituire un quadro comunitario di riferimento
che permetta di destinare il gettito della tariffazione di itinerari
concorrenti alla realizzazione di nuove infrastrutture, in
particolare ferroviarie.
* Armonizzare le norme minime di
sicurezza per tutte le gallerie, stradali e ferroviarie,
appartenenti alla rete transeuropea di trasporto.
3. FARE DEGLI
UTENTI IL FULCRO DELLA POLITICA DEI TRASPORTI
3.1. La sicurezza
stradale
* Fissare, a livello di Unione, l'obiettivo di dimezzare
entro il 2010 il numero di morti sulle strade europee.
*
Armonizzare entro il 2005, nei trasporti commerciali internazionali,
le regole che disciplinano controlli e sanzioni concernenti
soprattutto l'eccesso di velocità e l'abuso di alcool al volante,
sulla rete stradale transeuropea.
* Stabilire una lista dei punti
particolarmente pericolosi sugli assi transeuropei (i cosiddetti
"black points") e armonizzarne la segnaletica.
* Obbligare i
costruttori di autoveicoli a dotare tutti i sedili di cinture di
sicurezza; una proposta di direttiva al riguardo sarà presentata nel
2003.
* Prevenire i comportamenti pericolosi e sviluppare gli
scambi di buone pratiche, per promuovere una guida responsabile
grazie ad azioni di formazione e sensibilizzazione, rivolte in
particolare ai giovani guidatori.
* Proseguire la lotta alla
guida in stato di ebbrezza e proporre soluzioni ai problemi legati
all'uso di droghe o farmaci.
* Sviluppare una metodologia a
livello europeo per promuovere lo svolgimento di inchieste tecniche
indipendenti, creando ad esempio un comitato di esperti indipendenti
presso la Commissione.
3.2. Rendere l'utente consapevole dei
costi
* Proporre nel 2002 una direttiva quadro che stabilisca i
principi e la struttura per la tariffazione dell'uso delle
infrastrutture, metodi comuni per fissare il livello delle tariffe
destinate a sostituire le attuali tasse e che permetta finanziamenti
incrociati.
* Rafforzare la coerenza del regime fiscale
applicabile, proponendo entro il 2003 una tassazione unica per il
carburante ad uso professionale nel trasporto stradale, per
contribuire alla piena realizzazione del mercato interno.
*
Presentare nel 2002 una direttiva che garantisca l'interoperabilità
dei mezzi di pagamento sulla rete stradale transeuropea.
3.3.
Diritti e doveri degli utenti
* Completare nel 2001 gli attuali
diritti dei passeggeri aerei, con nuove proposte che riguardano in
particolare il rifiuto di imbarco in caso di overbooking, ritardo o
cancellazione del volo.
* Presentare nel 2001 un regolamento sui
requisiti dei contratti di trasporto aereo.
* Estendere entro il
2004, le misure comunitarie di protezione dei diritti dei passeggeri
a tutti i modi di trasporto, in particolare alla ferrovia e alla
navigazione marittima e, per quanto possibile, ai servizi di
trasporto urbano. Particolare attenzione andrà riservata alla
qualità dei servizi ed allo sviluppo di indicatori di qualità, alle
condizioni contrattuali, alla trasparenza dell'informazione per i
passeggeri ed ai meccanismi di composizione extragiudiziale.
*
Proporre un alleggerimento delle procedure di notifica degli aiuti
di Stato, in particolare quando si tratta di compensare obblighi di
servizio pubblico su collegamenti con regioni periferiche della
Comunità e con piccole isole.
* Precisare i principi generali cui
devono ispirarsi i servizi di interesse economico generale nel
settore dei trasporti, per garantire agli utenti un servizio di
qualità, conformemente alla comunicazione della Commissione sui
servizi di interesse generale in Europa.
4. CONTROLLARE GLI
EFFETTI DELLA MONDIALIZZAZIONE DEI TRASPORTI
* Collegare con
infrastrutture di qualità i futuri Stati membri alla rete
transeuropea dell'Unione entro il 2010, per mantenere la quota
modale delle ferrovie al 35% nei paesi candidati, mobilitando a tal
fine finanziamenti del settore privato.
* Prevedere nelle future
prospettive finanziarie della Comunità adeguati finanziamenti
pubblici destinati alle infrastrutture nei nuovi paesi membri.
*
Sviluppare le capacità amministrative dei paesi candidati, formando
in particolare controllori e personale amministrativo incaricati di
svolgere controlli sull'effettiva applicazione della legislazione
sui trasporti.
* Fare in modo che la Comunità europea divenga
membro a tutti gli effetti delle principali organizzazioni
internazionali, in particolare l'Organizzazione internazionale
dell'aviazione civile, l'Organizzazione marittima internazionale, la
Commissione di navigazione del Reno, la Commissione del Danubio ed
Eurocontrol.
* Dotare l'Unione europea entro il 2008 di un
sistema di navigazione via satellite a copertura mondiale, di cui
essa abbia il pieno controllo e che risponda alle sue esigenze in
termini di precisione, affidabilità e sicurezza, grazie
all'iniziativa Galileo.
II. ALLEGATO II: INDICATORI E
GRAFICI
Grafico 1: Lunghezza delle autostrade e delle linee
ferroviarie (UE 15)
Fonte:
Eurostat, 2001
Grafico 2: Costo esterno medio 1995 (EUR 17) per
modo di trasporto e tipo di costo: trasporto di passeggeri (senza
costi di congestione)
Fonte: INFRAS, IWW per l'UIC, 2000
Grafico 3: Costi
esterni medi 1995 (EUR 17) per modo di trasporto e tipo di costo:
Trasporto di merci (senza costi di congestione)
Fonte: INFRAS, op. cit. 2000
Grafico 4:
Costi esterni medi della congestione, 1995, euro per 1000
passeggeri-km e tonnellata-km
Fonte: ECMT, 1998; INFRAS, op. cit., 2000
Grafico 5:
Passeggeri-km e veicolo-km in Francia, Portogallo, Finlandia e Regno
Unito, 1980-1998
Fonte:
Eurostat, 2001 Le tabelle 1 (sunto) e 3 (dettaglio) illustrano i
risultati di tale approccio.
Tabella 1: Tavola comparativa delle
opzioni in base all'aumento dei loro effetti fra il 1998 ed il
2010
La tabella 2 rappresenta
un abbozzo di classificazione delle principali misure che potrebbero
essere prese per conciliare il trasporto con lo sviluppo
sostenibile. Oltre al programma di misure previsto dal Libro bianco,
occorrono azioni trasversali in settori economici diversi dai
trasporti per permettere il successo delle opzioni proposte, in
particolare l'opzione C.
Tabella 2: Una tipologia di
sganciamento
Fonte: Quinto
programma di ricerca della Commissione SPRITE: «SePaRating the
Intensity of Transport from Economic
growth».
Glossario:
Passeggero/chilometro: trasporto di un
passeggero per un chilometro
Tonnellata/chilometro: trasporto di
una tonnellata per un chilometro
Veicolo/chilometro: numero di
chilometri percorsi da un veicolo
CO2: stima delle emissioni di
biossido di carbonio; esse tengono conto, sia nella previsione
tendenziale che nelle tre opzioni, dei guadagni di efficienza
energetica legati all'accordo volontario concluso dalle industrie
dell'automobile (ACEA, KAMA, JAMA).
PIL: La crescita annuale del
PIL è stata ipotizzata ad un tasso del 3%.
Tabella 3:
Risultati dei diversi approcci
Fonte: per i dati 1998 passeggeri-km e tonnellate-km "EU
Transport in Figures, Statistical Pocketbook, European Commission
2000". I dati concernenti le emissioni di CO2 e i veicolo-chilometri
sono stime dei servizi della Commissione.
III ALLEGATO III:
PROGETTI PRESENTATI DAGLI STATI MEMBRI E DAL PARLAMENTO EUROPEO
ALL'ESAME DELLA COMMISSIONE PER INSERIMENTO NELL'ELENCO DEI PROGETTI
"SPECIFICI" (ELENCO DI ESSEN)
ALLEGATO III: PROGETTI
PRESENTATI DAGLI STATI MEMBRI E DAL PARLAMENTO EUROPEO ALL'ESAME
DELLA COMMISSIONE PER INSERIMENTO NELL'ELENCO DEI PROGETTI
"SPECIFICI" (ELENCO DI ESSEN)
IV ALLEGATO IV: SVILUPPO TECNOLOGICO E SISTEMI DI TRASPORTO
INTELLIGENTI
Le innovazioni tecnologiche offrono interessanti
possibilità per integrare i modi di trasporto, renderli più sicuri e
contribuire a rendere il sistema europeo dei trasporti compatibile
con lo sviluppo sostenibile dei trasporti. L'Unione europea già
promuove attivamente l'innovazione tecnologica nei trasporti. I
programmi di ricerca e sviluppo sostengono l'innovazione "alla
fonte", mentre i finanziamenti per la rete transeuropea ne
favoriscono l'applicazione su grande scala. Il contributo delle
tecnologie della società dell'informazione è a tal fine
considerevole.
1) Lo sviluppo delle tecnologie
Nel corso del
periodo 1998-2002, il contributo comunitario alle attività pubbliche
e private di ricerca e sviluppo tecnologico (RST) nel settore dei
trasporti è stimato a circa 1 miliardo di euro; tali attività
riguardano ambiti svariati: intermodalità, energia, o tecnologie dei
mezzi di trasporto, comprese le applicazioni telematiche nei
trasporti. Anziché aumentare l'entità dell'impegno comunitario,
converrà in futuro mantenerne costante il livello e meglio
focalizzare gli interventi comunitari sugli obiettivi della politica
comune dei trasporti. Il nuovo programma quadro di ricerca 2002-2006
sarà l'occasione per applicare concretamente tali principi nel
settore dei trasporti. La nuova proposta della Commissione [107]
comprende infatti fra gli obiettivi prioritari la messa a punto di
nuove tecnologie volte a sostenere lo sviluppo di modi di trasporto
sicuri e puliti, nonché lo sviluppo del sistema europeo dei
trasporti. Nella citata proposta di programma quadro, i settori
prioritari di ricerca tematica che presumibilmente meglio
contribuiranno a sostenere la politica comune dei trasporti
presentata nel Libro bianco sono:
[107] COM(2001) 279 def.
1.
Aeronautica e spazio
Le priorità RST nel settore dell'aeronautica
riguarderanno, da un lato, il miglioramento dell'impatto ambientale
dei motori in quanto ad emissioni e rumore nonché il miglioramento
della sicurezza degli aerei e, dall'altro, l'aumento della capacità
e della sicurezza operativa del sistema di gestione del traffico
aereo per facilitare il completamento dell'iniziativa "Cielo unico
europeo".
Nel settore dello spazio, lo sviluppo di Galileo
costituisce uno degli ambiti di ricerca prioritaria; si vuole in tal
modo contribuire a creare le capacità e le conoscenze necessarie per
permettere all'Europa di sfruttare pienamente questa tecnologia
emergente.
Aerei più sicuri e meno inquinanti
L'attività di
ricerca e sviluppo nel settore della sicurezza si prefigge di
ridurre ad un quinto il tasso di incidenti, per compensare la
crescita del traffico. La ricerca intende sviluppare tecnologie che
permettano all'equipaggio di avere la situazione costantemente sotto
controllo.
In materia d'ambiente, l'obiettivo è compensare
l'aumento del traffico aereo riducendo le emissioni di CO2 e di NOx
(rispettivamente del 50 e dell'80%) e il rumore degli aerei di 10 dB
per dimezzare il livello di rumore percepito. La ricerca verterà
sulle tecnologie degli aeromobili, sui concetti di bassa resistenza
aerodinamica e sulle procedure operative di volo.
2. Sviluppo
sostenibile e cambiamento globale
Le attività di ricerca proposte
per questo settore prioritario hanno lo scopo di rafforzare le
capacità scientifiche e tecniche di cui l'Europa necessita per
attuare la sua strategia di sviluppo sostenibile, soprattutto
mediante nuove tecnologie per lo sviluppo sostenibile
Gli
obiettivi strategici riguardano in particolare la riduzione dei gas
a effetto serra e delle emissioni inquinanti, la sicurezza
dell'approvvigionamento energetico, l'equilibrio dei modi di
trasporto ed altri ambiti di ricerca prioritari che potranno
contribuire all'attuazione della politica dei trasporti delineata
nel Libro bianco.
In materia di attività di ricerca a breve e a
medio termine, per ridurre i gas ad effetto serra e l'inquinamento e
garantire la sicurezza dell'approvvigionamento energetico, si
propone di focalizzare l'attività su azioni concernenti lo sviluppo
delle fonti energetiche rinnovabili, l'uso più pulito e razionale
dell'energia, l'interoperabilità ferroviaria, soprattutto nelle zone
urbane e lo sviluppo di nuovi concetti di trasporto meno inquinanti
e più efficienti dal punto di vista energetico.
Il trasporto
urbano pulito
La razionalizzazione dell'uso dell'automobile
individuale "tradizionale" nei centri urbani e la promozione di
trasporti urbani puliti rappresentano obiettivi prioritari, come
anche le iniziative per promuovere l'uso dell'idrogeno come
carburante nei veicoli di domani. Fra le azioni previste, possono
essere citati il sostegno a misure di gestione della domanda,
l'integrazione dei servizi di trasporto urbano, la promozione della
commercializzazione di veicoli poco o non inquinanti. Lo sviluppo di
una nuova generazione di automobili elettriche ibride (motori
elettrici abbinati ad un motore termico), a gas naturale o anche, a
più lungo termine, alimentate con una pila a idrogeno si profila
molto promettente.
In materia di attività di ricerca a breve e a
medio termine viene proposto, per rendere i modi di trasporto
sostenibili, di focalizzare le attività su azioni concernenti
trasporti stradali e marittimi più puliti e sicuri, l'integrazione
di sistemi intelligenti di trasporto per la gestione efficiente
delle infrastrutture, l'interoperabilità ferroviaria e lo sviluppo
della intermodalità nel trasporto di merci e
persone.
L'interoperabilità ferroviaria
Le attività di ricerca
e sviluppo devono contribuire a concepire e realizzare un quadro che
garantisca la completa interoperabilità ferroviaria tra
infrastrutture, veicoli, cabine di guida e pilotaggio e personale di
bordo. Tali attività devono focalizzarsi su tecnologie che
permettano di accrescere le capacità di mezzi di trasporto e sistemi
di gestione del traffico (treni più lunghi, assegnazione ottimale
delle linee, procedure di manutenzione), nonché di realizzare di
servizi più competitivi (sistemi di gestione come il "tracking"
delle merci, formazione del personale).
Per la ricerca a lungo
termine, l'obiettivo è sviluppare nuove fonti energetiche
rinnovabili, le tecnologie dell'idrogeno e le pile a combustibile,
fonti intrinsecamente pulite e utilizzabili nei trasporti.
3.
Anticipare il fabbisogno scientifico e tecnologico dell'Unione
europea
Nell'ambito di questo tema prioritario saranno condotte
attività di ricerca specifiche o complementari rispetto a quelle
oggetto delle priorità tematiche precedentemente indicate, con
l'obiettivo di sostenere le più importanti politiche dell'Unione,
come la politica comune dei trasporti presentata nel presente Libro
bianco.
Seguito e valutazione del Libro bianco
Occorrerà in
particolare effettuare un controllo ed una valutazione del programma
di azione e degli orientamenti sui trasporti e sulla rete
transeuropea contenuti nel presente Libro bianco, facendo ricorso a
dati armonizzati, strumenti previsionali e indicatori.
2)
eEurope
L'esigenza di disporre di nuovi servizi è stata
riconosciuta nel piano d'azione "eEurope 2002", adottato dai capi di
Stato e di governo al Consiglio europeo di Feira del giugno 2000.
Per accelerare lo sviluppo e la realizzazione di sistemi di
trasporto intelligenti, sono stati fissati specifici obiettivi da
raggiungere entro il 2002, ad esempio:
- il 50% delle città
europee dovranno essere oggetto di servizi di gestione e
informazione sul traffico;
- il 50% delle principali autostrade
europee dovranno essere dotate di sistemi di rilevamento di ingorghi
e incidenti, nonché di gestione del traffico;
- tutti i veicoli
nuovi venduti in Europa dovranno essere dotati di sistemi attivi di
sicurezza più efficaci;
- tutti i cittadini che viaggiano in
Europa dovranno poter accedere ai servizi di emergenza componendo il
numero 112, che garantirà un'assistenza multilingue per tutti i tipi
di interventi di emergenza;
- azioni legislative per promuovere
il Cielo unico europeo, le comunicazioni mobili ferroviarie, i
sistemi marittimi di comunicazione e di controllo e Galileo;
Le
attività di ricerca, sviluppo e realizzazione di sistemi di
trasporto intelligenti devono inserirsi nel quadro del piano
d'azione eEurope. Tale piano d'azione, che sarà concretamente
realizzato dagli Stati membri e dall'industria privata, è volto a
facilitare l'adozione di nuove soluzioni accelerandone lo sviluppo.
Il settore privato riveste un importante ruolo nello sviluppo dei
servizi di trasporto intelligenti. Nel realizzare le attività
previste da eEurope gli Stati membri dovranno fare in modo che sia
rimosso qualsiasi ostacolo allo sviluppo dei servizi privati.
3)
La diffusione dei sistemi di trasporto intelligenti
Il potenziale
impatto dei sistemi di trasporto intelligenti è stato apprezzato sia
in fase di ricerca che nelle prime fasi di realizzazione. In varie
configurazioni sono state spesso ottenute riduzioni dei tempi di
spostamento nell'ordine del 20% ed aumenti della capacità della rete
del 5-10%. I miglioramenti in termini di sicurezza sono stati spesso
stimati al 10-15% per particolari incidenti grazie alle strategie
coordinate di informazione e controllo ed anche le percentuali di
sopravvivenza sono aumentate, grazie ai sistemi automatici di
segnalazione di incidente per la gestione delle situazioni di
emergenza. Solo il 6% degli incidenti stradali sembra essere
inevitabile e sfuggire a qualsiasi miglioramento tecnico. La
riduzione delle emissioni, che appare promettente, è infine il
risultato di una strategia integrata di controllo dell'inquinamento
e di limitazione del traffico. L'impatto più significativo dei
trasporti intelligenti è da registrare probabilmente nel settore dei
trasporti stradali, benché essi contribuiscano anche a migliorare
l'efficienza e la sicurezza di altri modi.
La rete transeuropea
dei trasporti costituisce il principale ambito di sviluppo dei
sistemi di trasporto intelligenti. Di fatto, la rete transeuropea
non si limita alle grandi infrastrutture classiche come strade e
autostrade, ferrovie, porti o aeroporti, ma comprende anche i
sistemi di gestione del traffico e i sistemi di posizionamento e di
navigazione che permettono di sfruttare in modo ottimale queste
infrastrutture. Galileo [108] che la Commissione intende inserire
nell'elenco di progetti specifici (elenco di Essen), rappresenta a
tale riguardo un progetto catalizzatore per lo sviluppo dei
trasporti intelligenti. È a questo titolo che nel corso del periodo
1998-1999, circa 100 milioni di euro, ossia più del 10% del bilancio
dedicato alla rete transeuropea, sono stati assegnati ai sistemi di
gestione del traffico [109]. Il sostegno finanziario previsto nel
quadro del programma indicativo pluriennale 2001-2006 per la rete
transeuropea segnerà uno sforzo senza precedenti di circa 800
milioni di euro.
[108] Progetto europeo di posizionamento via
satellite concepito per scopi civili.
[109] Cui bisogna
aggiungere le sovvenzioni ai progetti di gestione del traffico
ferroviario che non vi sono compresi, di circa 45 milioni di
euro.
Questi cofinanziamenti dovrebbero concentrarsi sui progetti
che incoraggiano una diffusione coordinata su grande scala tale da
promuovere la sincronizzazione dei finanziamenti, che risulta
particolarmente critica per questo tipo di progetti, considerato il
grande numero di soggetti che vi prendono parte. Senza questo
coordinamento, potrebbe formarsi un mosaico di servizi frammentari
su scala regionale o nazionale, a scapito della continuità dei
servizi oltre le frontiere geografiche dei singoli Stati ed al di
fuori degli accordi operativi fra operatori. Per gli utenti ciò
rappresenterebbe di fatto un nuovo ostacolo al buon funzionamento
del mercato interno.
Il settore privato riveste un importante
ruolo nel lancio di nuovi servizi: da questo punto di vista, la
Commissione raccomanda caldamente l'elaborazione di un quadro
giuridico e commerciale di riferimento, che regoli la partecipazione
del settore privato e le partnership pubblico-privato (PPP) per
facilitare lo sviluppo di servizi di informazione a valore aggiunto
sul traffico e sul viaggio.
Oltre al programma Galileo già
descritto in questo Libro bianco, i principali cantieri in corso o
previsti sono:
1. La diffusione su grande scala dei trasporti
stradali intelligenti
Sei iniziative euro-regionali che
coinvolgono i principali soggetti della gestione del traffico in
Europa sono sostenute finanziariamente dall'Unione dal 1996; tali
iniziative già hanno raggiunto la fase di realizzazione in
quattordici Stati membri ponendo un accento particolare sulle
esigenze dell'utenza europea. La dotazione della rete transeuropea
in termini di infrastrutture e sistemi telematici di raccolta dati e
centri di controllo del traffico e/o informazione stradale è infatti
essenziale per garantire la qualità/affidabilità delle informazioni
(ad esempio tempi di percorrenza), così come la cooperazione tra
operatori è indispensabile per prestare un servizio continuo e di
qualità agli utenti, indipendentemente dal fatto che si tratti di
viaggi locali o regionali, dei grandi esodi legati alle vacanze o al
fine settimana, di traffico di mezzi pesanti sulle medie o lunghe
distanze. Su questa base, la realizzazione di piani di gestione del
traffico, servizi di informazione prima o durante il viaggio,
servizi di gestione merci, servizi di assistenza e di pronto
intervento in caso di emergenza, nonché di sistemi di pedaggio
elettronico è prioritaria e deve contribuire a ridurre la
saturazione della rete stradale.
Una rete europea di centri di
gestione del traffico e di informazione stradale
È stata avviata,
e dovrebbe concludersi entro il 2003, la creazione di una rete
europea di centri di gestione del traffico e di informazione
stradale; tale rete, che coprirà tutto il territorio dell'UE,
offrirà agli utenti servizi di gestione del traffico e di
informazione stradale di dimensione veramente europea. La rete è uno
dei punti centrali del programma europeo di sostegno finanziario
alla realizzazione (200 milioni di euro circa nel periodo 2001-2006)
che mobiliterà investimenti d'interesse europeo per 1,2 miliardi di
euro circa, avviando anche azioni complementari a livello locale,
regionale, nazionale, transfrontaliero ed europeo.
I sistemi di
pedaggio elettronico e gli altri sistemi di riscossione automatica
degli oneri sono molto utili per garantire prezzi equilibrati. Essi
sono già impiegati o previsti in molti paesi, ma non sono sempre
interoperabili sul piano tecnico, donde l'opportunità di un
intervento normativo a livello europeo. Una direttiva
sull'interoperabilità deve poter usufruire di un aiuto comunitario
per la diffusione di questi sistemi.
2. Il sistema europeo di
gestione del traffico ferroviario, ERTMS [110]
[110] European
Rail Traffic Management System.
Questo sistema, sviluppato
dall'inizio degli anni '90 con il costante sostegno dei programmi
quadro comunitari di ricerca, costituisce un progresso senza
precedenti. Le prove e le procedure di certificazione sono quasi
terminate e il progetto prevede ora la realizzazione di esperienze
pilota sulla rete transeuropea.
La principale funzione di questo
sistema automatizzato è garantire una distanza minima tra i treni.
Esso dovrebbe permettere ai locomotori di circolare sulle linee
europee con un unico sistema di controllo-comando a bordo, mentre
attualmente in Europa ne esistono oltre 11 diversi tipi.
Molti
paesi già hanno dato il via alla fase operativa e nei prossimi anni
tutte le principali linee dovranno essere gradualmente dotate di
questo nuovo sistema. Le applicazioni per la gestione del traffico e
di assistenza all'esercizio propriamente dette, corollario
indispensabile all'evoluzione del trasporto ferroviario, sono ancora
in fase di sviluppo e potranno ricevere aiuti dal programma quadro
di ricerca precedentemente menzionato.
La realizzazione di questo
sistema sarà meno gravosa dal punto di vista finanziario se la
direttiva sull'interoperabilità della rete ferroviaria ad alta
velocità imporrà il ricorso a specifiche comuni per questo tipo di
sistema, installato su tutte le linee di nuova costruzione
[111].
[111] Tutte le domande di finanziamento di linee ad alta
velocità, nel quadro del bilancio delle reti transeuropee, sono
subordinate al fatto che le autorità nazionali garantiscano
l'installazione del sistema ERTMS.
3. Il traffico aereo
Le
prove operative e pre-operative, effettuate in particolare nella
zona settentrionale dell'Atlantico e nella regione mediterranea,
hanno dimostrato quanto la sicurezza possa essere migliorata grazie
ad una maggiore precisione dei dati di posizione ed a migliori
comunicazioni. Il ricorso a collegamenti di trasmissione dati
permette alle compagnie aeree e ad altri operatori di disporre di
dati operativi provenienti dagli aerei in volo. Simili sistemi
agevolano l'adozione di soluzioni di "volo libero" che consentono di
effettuare alcune funzioni di gestione del traffico aereo
direttamente dalla cabina di pilotaggio. Anche le operazioni
aeroportuali necessitano di una maggiore integrazione e di una
gestione delle informazioni che permetta ai vari controllori che si
occupano delle diverse fasi di volo di scambiarsi dati e prevedere
le proprie operazioni e i movimenti degli aerei. Tali sistemi di
gestione e pianificazione, nonché i sistemi avanzati di orientamento
e di comando dei movimenti a terra negli aeroporti, aumentano la
capacità delle strutture aeroportuali, soprattutto in caso di
maltempo e riducono lo stress dei controllori di volo.
Un buon
utilizzo delle nuove tecnologie è essenziale per aumentare lo spazio
aereo disponibile (ridistribuzione dello spazio tra aerei civili e
militari) e permetterne una gestione realmente europea
(pianificazione dei settori e delle rotte). In passato, le decisioni
di investimento in sistemi intelligenti spesso sono state prese per
soddisfare interessi industriali nazionali, limitando di fatto la
reciproca compatibilità tecnica o operativa dei diversi centri di
controllo e la loro interoperabilità. La limitata interoperabilità
riduce notevolmente l'efficienza ed aumenta i costi (frammentazione
della formazione dei controllori, grandi difficoltà di coordinamento
operativo, maggiori costi di investimento e di manutenzione
ecc.).
L'interoperabilità: punto focale del Cielo unico
europeo
L'interoperabilità sarà uno dei principali criteri nella
scelta e nella valutazione dei progetti sostenuti a titolo della
rete transeuropea. I progetti dimostrativi a monte del programma di
ricerca, dovranno essere realizzati su grande scala.
4. La
sicurezza del traffico marittimo
I rischi di incidente legati
alla concentrazione del traffico lungo le principali vie marittime
europee sono particolarmente elevati in alcune zone di convergenza,
come lo stretto di Gibilterra o la zona al largo dell'isola di
Ouessant.
Il controllo e la gestione del traffico da parte delle
autorità costiere o portuali sono spesso ancora gestiti a livello
locale e le informazioni raccolte non sono generalmente valorizzate
né trasmesse agli altri centri, autorità o organismi che seguono il
tragitto delle navi. Le tecnologie nel settore marittimo però
evolvono: sistemi di avvistamento e tracking automatico delle navi,
sviluppo degli scambi telematici standardizzati, scatole nere, ecc.
Questi sviluppi possono avere molteplici applicazioni nel settore
della sicurezza e della lotta contro l'inquinamento e favorire il
miglioramento delle condizioni generali di traffico marittimo e
portuale.
Una rete transeuropea di gestione e di informazione del
traffico marittimo
La Commissione ha adottato una proposta
legislativa che prevede la realizzazione di un sistema comunitario
di controllo e gestione delle informazioni relative al traffico, che
permetterà di identificare le navi presenti nello spazio marittimo
europeo, seguirne i movimenti e promuovere lo scambio sistematico
delle informazioni raccolte sulle navi e i loro carichi tra i vari
soggetti del trasporto marittimo (centri di controllo del traffico
dei vari Stati membri, organismi incaricati del salvataggio in mare
o della lotta contro l'inquinamento, autorità portuali, ecc.).
In
base a tali presupposti, la realizzazione di una rete transeuropea
di gestione e informazione sul traffico marittimo, dovrebbe
permettere di rafforzare la gestione e la sorveglianza del traffico,
di ridurre il carico amministrativo dei comandanti delle navi e di
migliorare la preparazione e le capacità di reazione delle autorità
marittime in caso di incidente o rischio di inquinamento.
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